宏观金融安康实践-宏观金融的安康实践

建立跨区域应急协作机制的实践与启示——来自鄂渝川陕毗邻地区人民银行应急协作机制试点行的报告

2010年，为促使应急管理工作再上新台阶，人民银行西安分行党委对应急管理工作提出了“务实、创新”的更高要求，向总行申报了以安康市中心支行为中心构建“鄂渝川陕毗邻地区人民银行应对突发事件协作机制”试点的工作设想。这一创新试点项目不仅得到人民银行总行应急办的充分肯定，也得到了武汉分行、成都分行、重庆营业管理部和所属地市中支以及县支行的积极响应。

早在2006年11月26日，安康中支辖区白河县因桥梁垮塌道路中断，造成发行基金供应困难。为保障白河辖区正常现金供应，安康中支针对白河县与湖北十堰市毗邻，两地人民银行和金融机构工作往来密切的实际情况，经与人行十堰中支沟通协商，建立了白河县金融机构从十堰市金融机构提取现金的应急处置方案，较好地解决了白河县辖内现金供应问题，并将事件影响和处置成本降到了最低。此次跨区域协作处置突发事件的成功经验，拓宽了毗邻地区应急管理工作思路，强化了毗邻地区人民银行分支机构对协作应对处置突发事件重要性的认识，也为建立跨区域应对突发事件协作机制“投石问路”奠定了基础，此后的几年安康中支在多个领域进行了大胆的探索和实践。

安康市地处秦巴山区，辖区10个县区均与湖北十堰、四川达州、重庆万州及陕西省内的汉中、商洛接壤。近年来相继发生的“5·12”地震、玉树地震、“3·14”事件、“7·5”事件以及安康市每年频发的暴雨洪水灾害等都具有跨区域的特点。由于安康及毗邻的几个地市人民银行机构的上级主管行武汉、成都、西安分行和重庆营管部距离遥远，加之经常发生道路交通和通讯电力中断问题，一旦出现超越本单位自身处置能力的灾害性重大突发事件时，客观上难以完全依靠上级行在最短的时间内及时救援和有效处置。所以，加强毗邻地区人民银行分支机构之间的联系沟通，按照“就近、及时、互助、高效”原则，建立毗邻地区应对突发事件协作机制，对于更好地维护毗邻地区金融安全与稳定，具有重要的现实意义。

2010年10月20日，在西安分行精心指导下，由安康中支倡议发起的鄂渝川陕毗邻地区人民银行应急协作机制的启动仪式在安康市隆重举行，时任人民银行党委委员、行长助理兼办公厅主任金琦出席启动仪式，这标志着安康中支在积极探索跨区域应急管理工作中迈出了重要的实质性步伐。这一机制的建立，为人民银行在应急管理工作中加强区域协作、开展应急援助、提高应急处置能力、维护区域金融安全稳定提供了一个有效的平台。

仪式启动以来，陕西安康、四川达州、湖北十堰、重庆万州以及汉中、商洛6个中支所属的38县支行分别在TCBS业务应急演练、发行基金调拨、暴雨、洪灾、积雪封山等严重自然灾害状态下共同作为，努力做好应急管理工作的模拟实战演练。2011年4月16日，人行西安分行首次网络应急车实战演练在安康中支成功举办，总行科技司和西安分行领导亲临现场观摩指导。网络应急车配备小型发电设备、通讯设备及操作终端，组成高效应对处置网络突发事件的“流动临时机房”。可实现在任何时间、任何地市中支、任何县市支行网络中断、难以及时恢复的情况下，采用先进的通讯技术搭建车载网络通讯平台，安全接入人民银行内联网，迅速恢复网络系统;通过车载终端处理会计、发行、国库、外汇、业务网邮件等业务;该车还可提供视频对话功能实现受灾或应急现场与上级行的实时沟通，为救援处置决策提供有效支持。6月中旬，在鄂渝川陕毗邻地区人民银行分支机构积极配合下，安康中支建立涵盖了鄂渝川陕毗邻地区6个人民银行的机构信息、自然信息、业务信息、交通信息、风险信息和应急管理信息等40余项基本内容的应急管理基础信息数据库，并附以地图标志和文字说明，这标志着跨区域应急协作机制向规范化和常态化方向迈进了一大步。

一、主要做法

(一)勇于探索，努力实践，为建立鄂渝川陕毗邻地区人民银行应急协作机制铺路问道。安康中支在西安分行党委领导下，结合辖区实际情况，不断健全和完善应急管理工作机制，坚持以抓机构、抓预案、抓宣传、抓队伍、抓演练、抓保障等“六抓”为突破口，在加强和提高应急处置能力的同时，积极推动与毗邻地区人民银行在应急管理方面的联系、沟通与协作，为探索建立鄂渝川陕毗邻地区人民银行应急协作机制奠基铺路。

一是抓好应急机构组织建设，提升应急处置协调能力。2009年，中支党委进一步完善和调整了应急管理组织领导体系，成立了以党委书记、行长为组长的应急管理工作领导小组，组建了22个应急信息直报点。按照“快速反应、联络畅通、协调配合、处置有力”的原则，逐步完善了应急管理工作体系。明确了各个环节的工作要求和责任，并将应急管理工作纳入年度目标管理考核内容。中支党委始终坚持两手抓原则，即一手抓央行基本职能的履行，一手抓应急管理。把应急管理工作纳入全行总体工作的布局之中，同步部署、同步检查、同步考核、同步推进。树立紧迫感、责任感、使命感，切实加强对应急管理工作的领导，层层落实责任，不断推动应急管理工作向纵深发展。

二是抓好应急预案的编制和修订，努力完善应急预案体系。按照科学性、有效性、针对性和可操作性原则，积极做好重点预案简本的编制工作。一是结合上级行要求和业务发展需要，在新业务系统上线的同时，及时进行相关配套预案的编制。二是遵循“与时俱进，注重实效”的原则，及时修订和完善应急预案。增强应急预案的针对性和实效性。三是及时补充跨区域应急协作处置预案。2010年中支结合鄂渝川陕毗邻地区人民银行应急协作机制建设，先后补充了跨区域业务系统应急处置、业务技术支持和突发事件应急处置等3个应急预案，以及县支行参与应急救援操作规程等。与此同时，中支还加强对辖内县支行应急预案编制的指导，要求各县支行结合实际制定出各自的跨区域应急救援及业务处置预案。

三是抓好应急知识宣传培训，增强干部职工的应急意识。为进一步提高干部职工对应急管理工作的认识，中支充分运用内联网、宣传栏、电子屏和多媒体等载体，广泛宣传普及预防、避险、自救、互救、减灾等基本常识。依托专题讲座、知识竞赛、行员培训等形式，以危机处理理论和应急处置管理等方面的知识为内容，积极开展专业知识培训，使干部职工在熟练掌握应急处置基本步骤和方法的同时，不断提高整体应急管理水平。

四是抓好应急救援队伍建设，提高应急处置能力。中支坚持“立足现实、着眼长远、专兼结合、整体提高”的思路，加强应急救援队伍建设。目前，已成立了23个业务系统应急处置小组，组建了9支抢险分队。为提高应急救援能力，中支着力抓好应急管理人员和应急抢险队员的学习培训工作。通过实战模拟演练、图纸推演、总结讲评等方式，使应急队伍得到了充分的锻炼，进一步增强了组织协调、信息沟通和部门间的协同能力。

五是抓好应急预案实战演练，提升应急救援实战能力。为提高应急演练对应急处置工作的检验和指导，进一步增强应急演练的针对性和实效性，2008年至2010年3年间，安康中支共开展各类应急演练6次。其中2009年10月，安康中支开展的发行基金水路调运图上推演和码头装卸实战演练，成为西北地区首家组织水陆综合应急演练的单位。这次演练开辟了突发事件下发行基金调运的新途径。2011年3月初，中支又以地震、火灾为背景，组织机关12个部门，综合开展了16个不同类型应急预案的演练。共涉及ABS、TBS、公文传输、人事信息、统计和外汇业务等9个重要业务系统。全面检验了机关的组织指挥能力、综合协调能力、快速反应能力和应急处置能力。

六是抓好应急救援物资保障，确保救援物资有备无患。2011年，中支针对跨区域应急救援物资需求和区域突发事件特点，尝试建立中支机关集中储备和职工分散储备相结合的应急物资储备方式，增强了应急物资管理的灵活性和有效性。6月份，中支共投入资金20余万元，建立起了中支应急物资储备库，并对帐篷、应急灯、汽柴油等10余项物资进行了补充，又新增了便携式发电机、抽水泵、方便食品、饮用水等应急物资的储备，并为9支抢险分队共120名队员配置了全套专用的救援抢险装备。同时，还为全辖300多名在职干部和退休职工配备了个人应急救生包，基本满足了职工单人或家庭在突发状况下的应急需求。在此基础上，进一步完善了应急储备物资管理制度，做到储备物资专人负责管理，专库集中存放，定期清点检测，及时补充更新，确保各种物资功能完好，随时能投入使用并发挥有效作用。

(二)创新思路、建立完善鄂渝川陕毗邻地区人民银行应急协作机制工作制度框架。加强应急管理是一项长期的、艰巨的任务，是一项复杂的系统工程。安康中支不仅在毗邻中支还在辖区内建立完善应急管理工作机制，将安全高效履职与应急管理横向拓展到毗邻地区的人民银行，纵向延伸到所辖县支行、机关各科室，形成了“横向到边、纵向到底”的应急管理工作格局。与毗邻的十堰、万州、达州、汉中、商洛中心支行实现了应急资源共享、信息共享;通过大力开展应急培训和应急宣传，提高了应急人员素质和社会公众的应急意识，有效地加强了基层行的应急管理工作，大大提高预防和处置应对事故灾难的能力。

安康中支按照“快速响应、协调联动、形成合力、高效处置”的原则，牵头起草了《鄂渝川陕毗邻地区人民银行应急协作机制实施意见》，并形成了“一套体系”“八项机制”的基本工作架构。明确了跨区域应急协作机制的组织框架、工作制度、人员组成、沟通渠道、协作项目、协作方式和交流平台等主要内容。以承诺书及建立相关制度的形式，对跨区域应对突发事件中的协作联动工作予以规范，改变现有毗邻地区人民银行分支机构应对突发事件中单个的、临时的和松散的协作现状，有效地提升了人民银行系统内跨区域处置突发事件的协同配合、快速处置的能力。

着眼全局，推动鄂渝川陕毗邻地区人民银行应急协作机制的稳步发展。在总分行亲切关注指导下，安康中支鼓足干劲，相继采取了一系列措施，稳步推进跨区域应急管理工作。(www.xing528.com)

一是将“鄂渝川陕毗邻地区人民银行应急协作机制”制度汇编成册，分别寄发相关毗邻人民银行分支机构，供大家学习参阅。

二是通过编发《鄂渝川陕跨区域应急协作机制信息简报》，进一步建立完善了信息交流平台。2010年启动仪式以来，鄂渝川陕毗邻地区人民银行应急协作机制成员单位共编发34期《应急协作信息简报》，及时更新和完善协作单位应急管理部门的信息资料，加强协作单位间的信息交流与沟通。

三是积极开展跨区域小范围的应急演练，以加强协作单位的合作。2010年11月23日，重庆的巫溪、十堰的竹溪、安康的平利三地人行县支行开展了金融机构突发事件应急协作演练。演练模拟因听信“银行存款会大幅贬值”的谣言，部分群众到重庆农村商业银行巫溪县白鹿分理处挤提存款，致使该分理处现金供应出现不足，导致秩序混乱，正常营业受到严重影响。同时，谣言和挤提信息已蔓延至毗邻的陕西省和湖北省一些地区，不明真相群众也纷纷准备提取存款，情况十分紧急。假定突发事件为II级。人行巫溪县支行接报后，按照“鄂渝川陕应急协作机制工作制度”要求，在向上级行报告的同时，第一时间向毗邻人行平利、竹溪县支行进行通报，并启动金融机构突发事件应急处置预案，采取有效措施控制事态发展。经过毗邻地区人民银行通力协作，挤提事件在3个多小时后逐步平息，金融机构恢复正常营业，应急状态得以解除。人行白河支行联合郧西支行开展跨区域TCBS业务应急演练。演练假想白河县突发严重自然灾害，网络中断，国库业务系统不能正常运行的情况下，白河支行启动跨区域应急协调机制，派员携带凭证资料和CA证书前往湖北郧西县支行，使用该支行的网络资源和业务处理平台登录TCBS系统，处理国库会计核算业务，确保救灾款及时、准确划拨到位。演练采用在真实TCBS环境下处理国库业务，演练处理预算收入业务53笔、金额1007457．35元，财政拨款业务7笔、金额20476698元，来账1笔、金额1007457．35元，并及时与收款单位开户行和安康中心支库进行了账务核对，所有账务准确无误。人行紫阳支行与万源支行联合开展了现金供应模拟推演。在推演中，双方根据前期制定的跨区域现金调运应急预案，模拟在紫阳县遭受特大洪水泥石流灾害，与安康中支交通中断、发行基金供应中断的背景下，紫阳支行向万源支行发出协作处置请求。万源支行立即响应，在两地人民银行共同协调下，采用紫阳金融机构异地开户并调运现金的方式，确保了紫阳辖内现金正常供应。今后我们还将在跨区域的应急演练、物资储备、预警机制、工作创新等更大范围内开展合作与探讨，携手维护区域经济健康发展，确保金融安全稳定运行。

二、几点启示

我们体会到，做好跨区域应急管理工作，领导重视是核心，制度建设是基础，督促落实是重点，沟通协作是保障，敬业负责是关键。也深刻地认识到，要不断提高应急管理水平和层次，必须正确处理好以下几个关系。

一是要处理好纵向逐级负责与横向沟通协作的关系。人民银行的应急体系是以条条为主的垂直方式，一般缺乏快捷、有效的横向沟通。只有加强与毗邻单位和地方有关部门的联系沟通与协作，积极开展跨部门、跨行业、跨区域的应急协作，努力形成分级响应、属地管理的纵向管理体系和信息共享、互助协作的横向支持体系，才能有效降低协调成本和风险处置成本，不断提高应急处置效率。

二是要处理好制订应急预案与加强评估演练的关系。既要重视应急预案的制定，特别是在预案的制订和修订中，必须立足实际，使各个预案紧密衔接，提高应急预案的有效性和可操作性。又要把开展预案演练当作最好的检验、评估、培训方法。通过多层次、多形式的演练活动，检验预案、磨合机制、锻炼队伍，增强全员应急意识，宣传普及应急知识，切实提高应急实战能力。

三是要处理好应急物资储备保障与节约资源的关系。在应急物资的储备中，如果物资储备不足，一旦出现突发事件，贻误最佳救援处置时机，甚至造成重大损失;如果储备过多，不仅费用不允许，而且会造成资源浪费。因此，必须从实际出发，科学合理储备管理和高效使用应急救援物资，节约应急救援处置成本。

四是要处理好规范处置程序与提高处置效率的关系。应急处置程序不严密、不规范，可能导致临危慌乱，决策随意，难以有效应对危机;但如果指挥层次太多，必然降低决策效率，往往会贻误最佳处置时机。因此，在评估修订预案中，既要注意完善处置程序，又要尽量简化预案，精简指挥层次，提高处置效率。

应急管理是一项新事业、一门新学问，是一项探索性的工作。需要试点和创造，需要总结经验和探寻规律，需要用典型示范来指导和推动工作。西安分行决定人行安康中支率先开展毗邻地区人民银行应急协作机制试点，并要求安康中支作为牵头单位，制定完善相关工作制度，为在人民银行系统开展应急管理工作并提升应急管理工作效能，目的在此，意义在此。

三、工作建议

一是加强金融应急管理立法，完善应急管理制度建设。要尽快出台金融应急法律法规，从法律层面明确金融应急管理的主体、各方责任以及应急管理机制等。搭建金融系统重大灾害联系平台，建立健全人民银行与地方政府部门的重大灾害通报制度，形成抗灾减灾救灾合力。

二是完善自然灾害风险管理，建立巨灾保险。借鉴发达国家巨灾保险经验，征收强制性的自然灾害保险费，构建自然灾害风险分摊机制，形成政府牵头、商业化运作、各经济主体广泛参与的巨灾保险体系。

三是加强应急基础设施建设，提高金融机构应对能力。一方面，完善灾害备份系统，加强业务连续性，使得自然灾害发生时，金融机构业务不中断;另一方面，加大应急管理投入力度，确保人员到位、物资到位、处置到位。

(《金融时报》2011年8月15日理论版头条采用)