陕西平利县农房抵押破解农民贷款难调查

对陕西平利县开展以农房作抵押破解农民贷款难的调查

摘　要:2007年，平利县被人行西安分行确定为金融支持新农村建设首批试点县，县域金融机构积极作为，在多个领域取得明显成效，尤其是金融支持土地流转改革工作引起总行刘士余副行长的关注。2009年，平利县被确定为陕西省农村金融综合改革试点县后，率先在西北地区开展扩大农村信贷有效担保物范围试点工作，探索出一条银农(企)双赢互利之路，为农村经济又好又快发展注入了新的生机与活力。前不久，陕西省政府领导(副省长姚引良)作出批示:“平利模式对于破解农民发展融资难是一个突破，很值得在全省推广。”

一、农房作抵押的缘由

陕西平利县辖9镇3乡190个行政村，4个居委会，总人口23万，其中:农户49766户，农业人口19．5万，占总人口的85%。全县国土面积2627平方公里，耕地面积42万亩，基本农田面积32万亩，森林覆盖率67%，是一个典型的农业大县。自新农村建设和农村土地流转工作开展以来，农村金融需求日益旺盛，促进农村经济社会发展亟待在金融支农上寻求新的突破。

无“物”抵押是农民贷款难的根源所在。我国《担保法》以及相关的金融法律法规都明确规定:农民的土地承包经营权，因土地属集体性质而被限制抵押;拥有房产，但房产下的宅基地也是集体所有，也不能作为抵押;法律允许抵押的四荒地使用权或荒地承包经营权，商品林权，乡村企业的土地使用权及建筑物所有权，农村车辆包括农用车、农用大型设备所有权，由于登记制度不完善，法规不明确，导致它们都不能作为抵押物抵押给金融机构，正是抵押物的缺失才使得农民贷款难上加难。

为破解这一难题，平利县委、县政府根据中央《关于农村改革发展若干重大问题的决定》和2009年中央一号文件中“要建立现代农村金融制度，要扩大农村有效担保物范围”的精神，在长安镇集中选定3个村开展扩大农村信贷有效担保物范围试点工作。这项试点工作符合三中全会以后中央一系列对农政策的要求，符合金融业自身发展的需要，符合农村发展实际。为此，人行安康中支、安康银监分局、人行平利县支行在搞好窗口指导的同时，认真疏通货币政策传导渠道，平利县农村信用联社发挥支农主力军作用，县域涉农金融机构形成支农合力，着力构建“绿色通道”，不断提升支农服务水平，较好解决了农民用钱“贷不进”、金融部门有钱“放不出”的难题，为国家农村金融制度改革作出了有益的探索与实践。

二、农房作抵押发放贷款的主要做法

(一)深入调研，制定政策。平利县委、政府主要领导多次召集涉农主管部门、县域金融机构负责人会议，广泛听取农民、产业大户、中小企业主的意见和建议，顺应农村经济社会发展需要，按照“政府引导，人行推动，涉农金融机构参与，制度规范，银农(企)互利，风险可控”的原则，制定了相关的文件和办法。县委、县政府出台了《平利县扩大农村信贷有效担保物范围试点工作的意见》，下发了《试点工作方案》。县上成立了扩大农村信贷有效担保物范围试点领导小组和平利县农村信贷有效担保物评估委员会。平利县农村信用联社制定了《农村房屋抵押贷款管理办法》《农村土地经营权(产业园)抵押贷款(实行)办法》，农业局制定了《平利县农村土地经营他项权利登记实施细则》，制作了农村房屋抵押承诺书，农村土地经营权(产业园)价值评估确认书。平利县农村信贷有效担保物评估委员会制定了平利县农村房屋及大型农机具抵押贷款评估办法，为试点工作的顺利开展提供制度规则方面的保障。

(二)全面摸底，掌握产业建设的资金需求量。从2009年3月20日开始至4月8日，平利县涉农部门汇同县信用联社对长安镇的中坝、高峰、中原三个具体有代表性的村进行了全面摸底，经过对3个村862户3490口人的摸底，基本掌握了当地农户的信贷需求。试点村共选择有代表性的29户作为试点对象，需要贷款1420万元。当地信用社实际投放贷款1562万元，新的贷款需求量为5950万元。为此，平利县农村信用联社制定了《扩大农村信贷有效担保物范围实施办法》，明确了试点担保物的对象主要是土地承包经营权、长效农业产业园、林权、房产及大型农机具。《办法》规定，房产抵押按评估价值的70%确定贷款发放额度，土地经营权(产业园)抵押按评估价值的50%确定贷款发放额度，对申请大额贷款的把土地经营权(产业园)、房产、加工机械设备进行综合抵押，农户个人贷款最高为200万元，贷款期限一般不超过5年，最大限度满足农民的贷款需求。

(三)明确担保物，及时确权发证。在所确定的29户试点对象中，根据农户具体情况，明确了扩大抵押物范围可用于抵押的物品，县房管局及时为贷款农户进行了确权发证工作，并免收了所有费用。试点期间共评估房屋面积3064．6平方米，评估价值385．3万元，房产抵押按评估价值的70%确定贷款额度。县农业局派出专人实地落实土地经营权(产业园)的申请登记事宜。

(四)实地进行评估登记。按试点方案，评估委员会对试点对象的担保物及时进行了评估，根据农户土地经营权(产业园)不同地块，不同种植作物，按丰产园和常规园，经调查走访确定其年纯收入，按经营地亩数评定其常年经济价值。试点期间共评估产业园面积1267．9亩，评估价值753．9万元，土地经营权(产业园)抵押按评估价值的50%确定贷款额度。对需求量大的产业大户把房产、土地经营权(产业园)、加工机械设备进行综合抵押，以满足其信贷需求。县公证部门及时对相关抵押物进行公证。

(五)受理借款申请，审查发放贷款。从4月1日至12月底，全县扩大农村信贷有效担保物范围试点以来，共发放农户住房抵押贷款5549万元，至2009年12月底住房抵押贷款余额为4802万元。为支持农民改善居住环境，配合全县新农村建设要求，打造统一标准的徽派建筑，农村信用社还发放了1．149亿元贷款，帮助农民建设安居新房167000平方米，涉及1773户。农房抵押贷款和农房改造贷款余额达到1．62亿元，占整个支农贷款的22．6%。有效解决了农户的资金困难。

三、取得的成效

(一)有力地支持县域经济的发展。截至2009年12月底，全县金融部门新增涉农贷款4．57亿元，当年净增1．84亿元，比上年同期多增1．07亿元，成为拉动农村经济快速发展的“动力引擎”。扩大农村信贷有效担保物范围试点工作开展以来，催生了一大批专业大户，目前已流转土地8.8万亩，有4万亩茶园集中在200多个龙头企业和产业大户手中，最少经营30亩，最多的达到2000亩。平利县开展扩大农村信贷有效担保物范围试点工作犹如一场“及时雨”，激活了农村融资的源泉，润泽了千家万户的心田。全县农民人均纯收入达到3560元，比2008年净增646元。(www.xing528.com)

(二)促进了社会信用环境的改善。农民有“物”抵押，贷款融资更加方便，发展生产胆子大了，建设新农村，追求新生活的步子加快了。平利县信用社发放农户住房抵押贷款5549万元，涉及375户农民。目前贷款余额5257万元，尚无不良贷款。长安镇中原村农民殷刚将自己835平方米房产评估150万元和1205亩土地经营权(产业园)评估267万元作为抵押，从信用联社一次性贷款200万元，用于茶叶加工和基地建设，去年底实现销售收入600万元，还有存货近300万元，分期还款没有问题。全县共评定信用村40个，建立农户信用档案和评定信用等级43457户，占总农户比例87．3%。对农户小额信用贷款坚持先评级后授信，实行“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的原则，截至2009年12月底农户贷款余额45702万元，较年初增长12926万元，其中:农户小额信用贷款23453万元，较年初增长12389万元，农户贷款22249万元，较年初增长537万元。支持了农村产业建设、集镇新村建设和农村基础设施建设。农民高兴地说:村子变美了，变绿了，变干净整齐了，也变得更加和谐了。

(三)实现了社农(企)双赢。平利县农村信用社创新信贷服务方式，推进金融综合改革带来了自身效益和整体支农水平的大提升。信用联社共有18个营业网点，覆盖全县12个乡镇，从业人员158人，为全县49766农户提供金融服务，有效地促进了农民增收，自身业务不断发展壮大，截至2009年12月底，各项存款余额达到96392万元，较年初净增长19630万元;累计发放贷款64109万元，较年初净增长25405万元，首次出现了贷款净增长超过存款净增长;五级分类不良贷款余额3377万元，较年初净降867万元。实现财务收入6366万元，比上年同期增收800多万元，人均增收6万多元。

四、存在问题

平利县扩大农村信贷有效担保物范围试点工作，是实施农村金融综合改革的重要组成部分，虽然取得了一定成效，但还存在一些不容忽视的问题，有待研究和完善。

(一)农房办证确权亟待法律支撑。我国《担保法》以及相关的金融法律法规都明确规定:农民的土地承包经营权，因土地属集体性质而被限制抵押;拥有房产，但房产下的宅基地也是集体所有，也不能作为抵押;法律允许抵押的四荒地使用权或荒地承包经营权，商品林权，乡村企业的土地使用权及建筑物所有权，农村车辆包括农用车、农用大型设备所有权，由于登记制度不完善，法规不明确，导致它们都不能作为抵押物抵押给金融机构，当前要消除立法障碍，确保农民有“物”抵押是破解农民贷款难的根本所在。

(二)防范金融风险重在优化金融生态环境。农民是全社会的弱势群体，农业更是弱势产业，抗风险能力较差。平利县扩大农村信贷有效担保物范围试点工作，虽然有效解决了农村发展投入不足的问题，但随着农村经济的发展，对信贷有效需求增大，农村金融机构面临的风险也在增大。

(三)要把制度创新作为改革的突破口。金融信贷工作是一项程序控制、政策性极强的工作，必须依靠制度来保障。扩大农村信贷有效担保物范围，是金融领域的一项重要改革，改革必然要求在制度法规上寻求新的突破。依据相关政策和法规，突破部分法律限制，探索一切可行之路，从而保证整体工作的顺利推进。

五、工作建议

(一)本着创新促发展的理念，仍要继续坚持改革探索，为农房抵押寻求政策和法律上的认同与支持。要继续加大农房办证确权力度，科学有效搞好评估工作，促进农房抵押贷款发放工作健康有序开展。

(二)要继续做好金融风险防控工作，增强支农能力。农村信用社发挥着支持县域经济发展农民增收的主力军作用，鉴于农业贷款额度小，笔数多，周转慢，比较效益低的实际，建议政府部门对信用社在财政存款上给予倾斜，在税收上给予优惠，以提高其支农绩效。

(三)要全方位优化金融生态环境。良好的金融生态环境是吸引资金的先决条件。要充分发挥政府的引导作用，通过加强信用体系建设、建立担保公司、发展农业保险等举措，从政策、法规、舆论环境等多方面改善农村金融生态环境，以有效的法律手段保护借贷双方的权利和义务，确保农村金融综合改革取得实效。

(《金融时报》2010年1月25日理论版采用)