林权改革金融支持情况的调查与建议:宁陕县实践

对宁陕县林权改革金融支持情况的调查与建议

深化林权改革，加快林业发展事关国家林业安全、农业安全和生态安全，林农、林区、林业是“三农”的重要组成部分，全面做好林权制度改革与林业发展的金融服务工作既是金融部门义不容辞的职责，又是金融实施强农惠农战略的重要切入点，对于增加就业、促进农业增产和农民增收，拓宽农村抵押担保物范围，改进和提升农村金融服务水平意义重大，是当前扩内需、保增长、调结构、惠民生的重要举措。宁陕是陕西第一批林权制度改革试点县，从2007年四季度开始到2009年初基本结束，涉及林改面积366．5万亩。在他们的探索中既有成功的做法，又有面临的问题，尤其是金融服务的“瓶颈”亟待突破。为此，笔者深入到陕西省的林业重点县宁陕县进行了实地调研。

一、宁陕县林业资源基本情况

宁陕县地处秦岭中段南麓，北依西安市的长安、户县、周至，东邻商洛市的柞水县、镇安县，南接安康市的石泉县、汉阴县、汉滨区，西连汉中市的佛坪县。土地面积为3678．53平方公里，森林覆盖率85．6%。境内有宁东、宁西林业局、牛背梁自然保护区和西北农林科技大学火地塘教学实验林场等4个中省属林业企事业单位。全县活立木总蓄积量为11817801.8立方米，其中有林地蓄积量为11798700.5立方米，占总蓄积的99．8%。近年来，宁陕县坚持以生态建设为主的林业可持续发展和科技兴林、依法治林方针，为林改工作的全面开展奠定了良好基础。

(一)林业产业化建设成绩显著。全县新发展板栗5．3万亩、核桃2.1万亩，杜仲、枣皮等药杂经济林4．5万亩，使板栗园累计达21万亩，核桃达到6．5万亩，其他经济林特园达到9万亩，同时进一步强化板栗等经济林特园的丰产科管工作。每年平均完成板栗园丰产管理10万亩以上，产品产量效益迅速增长。每年义务植树30万株以上，重点地域造林绿化进一步加强，森林公园建设稳步推进，为森林旅游开发、林业产业结构调整创造了条件。

(二)退耕还林成果巩固成效明显。全县累计完成退耕还林20．91万亩，其中退耕还林9．31万亩，荒山造林10．1万亩，退耕封山育林1．5万亩，在全省率先实现了25°以上坡地全部退耕还林。退耕还林工程，经检查验收合格，全部发放了林权证。

(三)天然林保护工程建设稳步推进。全县围绕林业生态环境建设和林业产业化建设两大目标，以天然林、野生动植物保护、退耕还林管护、封山育林、城区造林工程建设为重点，组织实施林业重点工程带动战略，大力保护、培育和合理利用森林资源，林业生产和开发工作取得显著成绩。全县进一步夯实了240．73万亩天然林管护责任。在森林资源管护、森林防火、野生动植物保护、林业生产和科技服务等方面都取得了长足的进步。

二、宁陕县林权制度改革的有益探索

生态受保护，农民得实惠的林权制度改革把林权落实到户、到人，还山、还林、还利于民，使广大林农耕者有山、耕山有责、务林有利、致富有门。人民银行安康市中心支行、安康市银监分局、安康市林业局联合下发了《关于做好林权改革金融服务工作的指导意见》的通知，宁陕县农村信用联社按照中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，根据《中华人民共和国森林法》《森林资源资产抵押登记办法(试行)》《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国合同法》《贷款通则》《陕西省农村合作金融机构林权抵押贷款管理办法》的相关规定，及时制定了《宁陕县信用联社林权抵押小额贷款管理办法(试行)》，有力地推动了全县集体林权制度改革的深入开展。2007年10月至2009年3月底，宁陕县农村信用社共发放林权抵押贷款1500万元，确保了全县14个乡镇98个行政村358个村民小组林改工作的顺利完成，落实林改面积306．5万亩，占总面积66．16%;农户总人数59849人，总户数16951户，惠及林改总人数59475人，总农户16867户，林农全部拿到了林权证，为更好地开展投融资活动提供了有效保障。

在林权抵押贷款的具体操作上，宁陕县的做法是:

一是坚持优先用经济林园(经济林木)作贷款抵押。如该县的板栗、核桃园等，他们根据经济林木的实有价格，暂按500—1000元每亩评估价值，再按评估价值的40%抵押率核定贷款发放额度。一般林地、荒山、林木(自留山除外，不能作抵押)，按200—500元每亩实有价值评估，按40%的抵押率发放贷款。

二是坚持“方便农户、贷款手续简化、利率优先、还款来源和信用第一”的原则，确保资金安全。贷款期限最长为5年，贷款到期后展期一次，展期最长时间为2年(不超承包经营期限70年的10%)，一般控制在3年以内。贷款金额在8万元以内由基层社审批发放，8万元以上报县联社审批发放。

三是明确贷款品种归属及核算要求。以林权作抵押的贷款，贷款品种归属在“抵押贷款”相应的会计科目并载明“林权证抵押”，办理时填制抵押贷款相关的贷款合同手续，在“农户(或其他)”中长期抵押贷款科目核算时，利率执行农户贷款利率。

四是明确林业、司法、保险和金融机构的责任。林业部门确认林权，做好“林权抵押”评估登记工作;司法部门确保林权采伐和交易的合法性;保险机构做好林业资源尤其是森林防火防虫的保险理赔工作;信用社等金融部门积极做好“林权抵押”贷款品种的开发创新和抵押贷款的发放工作，充分发挥林地资源效益、加快农民增收步伐。(www.xing528.com)

五是多部门联动，取得初步效果。林权抵押贷款使林木资产成为可以随时变现的“绿色银行”，有力推进了林权制度改革，使林业资源焕发出新的活力，拓宽了金融业的信贷领域，密切了农村金融机构与广大农民的联系，为信用社扎根农村、服务“三农”奠定坚实的群众基础。随着市场、体制、机制的逐步完善，林权抵押贷款必将成为涉农金融机构一个新的效益增长点。宁陕县的试点经验为已在全市推广的林权制度改革工作提供了借鉴。

三、林权改革面临的突出问题

一是资金缺口大。宁陕是陕西省的重点林业大县，亟待开发利用的森林资源对资金的需求非常大，初步估算，全县林农信贷资金需求量达6.5亿元以上。由于林权抵押贷款利率过高，期限过短，金额过小，在很大程度上直接影响了林农从事林业生产的积极性。陕西省信用联社规定林权抵押贷款利率上浮幅度原则上不得超过基准利率的50%，但到了县乡一级农村信用社，实际执行利率上浮一般都超过基准利率的60%。每户林农最多只能贷到七八万元，加之贷款期限过短，与林农资金周转和林业经济发展的周期不相匹配，满足不了林农扩大再生产的实际需要。

二是惠林政策落实难。林权抵押贷款财政贴息部分不仅金额小而且到位难。这部分资金涉及财政、林业主管部门和信用社等多个部门，由于申报程序复杂，核实管理难度过大等因素使承办部门工作积极性不高。加之森林火灾保险资金补贴政策落实难，宁陕县只有几家国有大型林场参保了火灾险，众多林农由于资金短缺等原因投保热情不高。目前，全县开办此类保险的只有人保一家，“金融+保险服务”开发广度和深度与众多林农需求存在巨大差距。

三是森林资源监管难。林改让成片的山林分割到户后，林业建设呈现出林权结构分散化、经营主体多元化、经营形式多样化的特征，林业生产建设的组织管理难度明显加大，尤其是对森林资源的监管保护难度加重。乱砍滥伐、乱捕滥猎、乱采滥挖、乱占林地、盗伐偷卖、私下交易等行为屡见不鲜，林权抵押贷款的道德风险使金融机构心存顾虑，使不少守法林农的信贷需求也无法得到满足。另一方面，由于县级林业部门人员不足、力量有限、管理幅度过大，直接造成森林资源监管不力，制约了林权抵押贷款的快速发展。

四是各部门统筹协调难。林权抵押贷款牵涉政府林业主管部门、财政部门、农村信用社、专业评估登记机构、村委会、法院、森林公安、保险等多个部门。尽管陕西省林业厅与陕西省信用联社建立了联席会议等协调机制，宁陕县也成立了政府主管下的专门办事机构，但由于各部门之间面对这项前所未有的新工作时缺乏应有的沟通交流和制度约束，导致部门之间信息不通、工作不畅。同时，金融机构站在风险防控的角度，因抵押物难以有效管理削弱了加大放贷的积极性。

四、进一步做好金融支持林权改革的政策建议

一是积极做好配套改革工作。林改工作结束后，林业主管部门要加快林业要素交易市场建设步伐，为各种林业经营主体方便、快捷地进行林权登记、森林资源资产评估、产权交易等提供基础条件，努力实现森林资源资本化。尽快修改《森林法》及相关法律法规，对林木采伐管理、公益林补偿、林权证抵押贷款、森林保险、森林资产评估资质认定等问题作出新的法律规定;加强林业社会化服务体系建设;建立与林业发展要求相适应、结构合理、功能齐全的林业中介服务组织，满足农民在资金、科技、市场、信息、技能培训、政策法律咨询等方面的需求。林业产权制度改革后，广大林农的诉求日益增多，林业管理、执法和服务的任务越来越重，因此，要切实加强各级林业机构和工作体系建设，并不断完善和强化其职能。当前应抓紧建立健全《森林资源资产评估管理制度》，为林权流转和抵押贷款提供规范化的制度平台。抓好森林资源流转信息发布和咨询，为林农提供一站式综合服务。进一步加大对林业产权师的培训、考核、认证工作，尽快建立一支专业化的评估队伍。尽快完善森林采伐限额管理制度，合理分配采伐指标，促使林农提高森林资源所有权人的变现能力和贷款人处置林权抵押物的变现能力。林业和农业科技部门要加大对林农的技术培训，提高林农造林、育林、管林和合理开发利用林业资源的技能。

二是部门联动，增强金融支林能力。金融部门应针对森林资源资产和林业产业发展特点，开发必要的林业金融产品，积极推进“村镇银行”和“小额信贷组织”试点，探索建立森林保险制度。引入更多参与主体，鼓励更多银行、担保机构开办林权抵押贷款，积极创办专门林业担保基金为林权抵押贷款提供担保。增加信贷品种，针对多样化需求，银行要创新信贷服务品种，积极协调组建林农信用联保小组、林业经济合作社，主动对接担保公司开办林权二次抵押担保贷款。提高林企贷款的额度，适当放松对林权抵押贷款额度的上限控制，采取适当降低利率上浮幅度的措施，提高林权抵押贷款的吸引力和市场份额。对信用良好的林农、村镇实行利率优惠等奖励政策，大力发展林业信用共同体、林业资金合作社等融资用户信用平台，形成“基地+林农+银行+保险”“林企+合作社+银行+保险”“林农+共同体+银行+保险”等多样化的利益紧密型贷款模式，拓宽林业投融资渠道，推动林权抵押贷款的健康发展。

三是加快建立风险防范和保险补偿机制。林业、财政、工商、税务、司法、金融、保险等部门要争取国家各项优惠政策，及时研究制定与林权抵押贷款相配套的扶持政策，降低金融风险和融资成本。进一步加大财政支持力度，可比照农村税费改革的做法，尽快研究出台中央财政林权制度改革专项转移支付政策，对财政困难省份和县市开展林权制度改革给予一定经费补助，把扶持种粮的各种优惠政策延伸到林业上来，使耕山林农享受与种田粮农同等的政策待遇。创造条件成立森林资源资产收储中心，降低林业信贷风险，切实发挥林权抵押小额贷款在促进林农脱贫致富中的重要作用。要把林业相关产业收入作为第一还款来源，把风险保证和补偿作为第二还款来源，把抵押物处置作为补充还款来源，用三道防线防范因林权抵押贷款风险而导致的信贷资产质量降低。

四是加强合作，确保各项惠农惠林政策落实。建立部门协调机构，由县政府林权体制改革领导小组统一协调林权抵押贷款各方面工作，由人民银行或林业主管部门牵头召开部门联席会议，共同研究解决林权抵押贷款中存在的问题。建立由政府主导的林权抵押贷款风险应急机制，由金融机构与林业部门、法院签署合作协议，加大对非法行为打击力度，防范化解金融风险。建立信息共享机制，林业部门应将砍伐指标、林权流转、森林病虫灾害等情况及时告知金融机构，同时金融机构也应将林权抵押贷款详细情况向林业部门备案。尽快出台国家森林保险发展规划，建议国家根据财力状况，逐年提高补偿标准。并建立多渠道筹集公益林补偿资金的机制，探索各受益单位承担相应补偿的政策和办法。同时引入乡、村联片投保，降低保险公司的风险和理赔认定的难度。改进贴息政策，对林农实行应保尽保，应贴尽贴，最大限度地保护林农利益。

(《金融时报》2009年11月2日理论版采用)