县政权力悖论与改革探索

　　内容摘要：当前，县级政权在政治运作中，存在着有限权力与无限责任的结构性矛盾。为了破解县政运作的权力悖论，各地进行了许多改革探索。但在没有解决县委书记授权来源这一根本问题的情况下，这次改革能走多远、能否达到预期的效果，我们还要拭目以待。中国县政改革的方向，应是建立在行政分权和政治分权基础上的民主自治。　　

　　关键词：县级政权；权力悖论；改革；分权；民主自治　　

　　县政运作的权力悖论及其危害　　

　　当前，县级政权在政治运作中，存在一个非常明显的权力悖论。一方面，有些县级党政负责人利用手中掌握的权力公然抢夺农民的土地、野蛮拆迁居民住房，还把国家司法作为私人工具，对付那些对其提出批评和建议的民众和媒体，甚至对上访民众采取截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐等控制手段进行压制迫害。另一方面，针对近年在全国基层频频发生的官民冲突对抗事件，为数更多的县级官员表示，由于行政体制上许多部门实行垂直管理，县级党政缺乏综合调控能力，没有必要的治县资源特别是行政权力资源，县级党政是以有限的权力承担着无限责任。也就是说，如果县级党政行“恶政”的能力不受制约，图“善治”的能力却捉襟见肘，就说明县级党政的政治定位、横向政治权力制衡和纵向行政分权都存在根本性的缺陷。

　　共产党的执政地位决定党权处于行政权等之上，各级人民代表大会也不能离开党的领导。在制度设计上，县域范围内党权缺乏任何权力的制衡，对它的制约主要依赖于党内民主和党外监督，而这基本上很难落实:纪委监督同级党委是“以下犯上”，难有效果;地方权力机构人民代表大会没有任免和监督县委书记的权力;本县内的新闻监督不太可能，异地新闻监督被禁止;信访制度发生了异化，民众行使监督建议权的合法渠道被严重堵塞。现实政治中，对县委书记的制约主要来自上级党委，但这是天高皇帝远，政治制度上的象征意义大于现实操作层面的实质作用。

　　因此，在权力的实际运行中，县级党委处于地方的权力制衡之上，县委书记可以有效摆脱各方面的制约和监督。使用公权力与民争利，正体现出县级党政中书记独大和横向权力制约的失衡。

　　正因为在县级政治生态中难以实现对党权的制衡，目前采用的应对办法是通过中央集权以缩小地方党政的权力。在行政权的纵向分割上，主要是通过将有关国计民生的重要部门，如国税、海关、铁道、能源、银行、外汇等划归中央直管，工商等划为省级直管，剥夺县级党政的部分财权和事权。但这些措施损害了县级党政主导本地经济和社会事务的行政能力，妨碍了其对地方事务的管理。用以扼制地方独大的纵向分权，加剧了县级党政有限权力与无限责任间的结构性矛盾。

　　更加严重的是，在一个现代国家，一个地方行政区划应有明确的最高责任机构;一个地方的民众，应能找到对其权利、利益负责的最高主政官员。但现实中，县级党政并不定位于此。县委书记可以由上级党委直接任命，而不是真正由县域范围内的党员、人大代表或者民众选举产生，其权力来自于抽象的人民，但对其治下的民众并不负有直接责任。从制度的安排来说，县级政府的权力一来自地方人民代表大会的授权，二来自中央政府的授权。然而在现实中，县长的选举需要上级的备案或批准，对上负责远超过对下负责。

　　县级党委与政府的不同权力来源，以及政府的双重权力来源，造成了地方党政责任目标的不明确、不清晰。县级党政的权力有限，又无能力对地方事务进行全面管理，最后造成没有哪一个机构、没有哪一个人能对地方负全责。民众在寻求权益救济或有其他诉求时，当地官员能以“没权管不了”来推脱;但当地党政侵犯民众权益时，又没有机构能对其进行制衡，从而造成了矛盾和政治压力向上级政府和中央转移。

　　另外，县政权力悖论下的县级党政负责人不乏行“恶政”的空间，却缺少图“善治”的激励，压力体制促使不少地方党政领导人不择手段地保护官场的生存权和发展权;干部异地为官制度和频繁调动，使得县级党政负责人对辖区失去了身份认同，失去了对地方利益的长期考量，失去了对辖区民众的道义责任。

　　实事求是地说，目前还没有建立起对县级党政负责人的执政行为进行科学全面评价的标准，也没有建立相应的责任追究机制。结果是，部分县级党政乐行“恶政”、不求“善治”，对本地民众和中央政府双重不负责任。可以说，不少县级党政已经形成了独立利益，在施政行为中，官员的个人选择有了私利化倾向。　　

　　改革县权悖论的实践探索及其限度　　

　　一、行政分权的“省管县”改革

　　目前，许多省市正在进行“强县扩权”的“省管县”改革，试图解决行政体制的层级、规模和权限问题，属于行政分权的范畴。这些改革主要想在财权和事权两个方面对现行体制有所突破。

　　其一，在财政上实行“省管县”。县财政直接对省负责，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县(市)，县财政和地级市财政一样都直接同省财政挂钩;另外，在财政分成方面，也有所改变。比如浙江就规定，县的地方财政收人的50%上交省里，县留50%，地级市的财政只能靠市本级财政解决。但有些地方，为了减少改革的阻力，在利益分配格局上不进行改变。例如，2004年5月湖北省财政厅发布的《关于省管县(市)财政体制改革的具体实施意见》规定，实行省管县(市)的财政管理体制的基本原则是:维持现行利益分配格局;共同支持县域经济发展;坚持权责统一;坚持积极稳妥、有序推进。

　　其二，扩大县级政府的职权，把部分省市经济和社会管理权下放给县级政府。如浙江省下放的权限主要分两类:一是除国家法律、法规有明文规定之外，须经市审批或由市管理的，由扩权县(市)自行审批、管理;二是须经市审核、、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。对国务院有关部委办文件规定的，须经市审核、审批的事项，原则上也要放，具体操作中可以采取两种形式:采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法;积极争取中央有关部委办授权或同意。河北省确定的扩大管理权限的基本原则是:责权统一、重心下移、能放都放、依法合规。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都，就把土地使用的审批权和环保评估的审核权两项重要权力下放到县级政府。

　　可以看出，目前在中国各地进行的“强县扩权”或“扩权强县”改革，核心内容就是扩大县级政权的经济和社会管理权，提高县级政权的行政效能，并最终实现“省管县”体制，以利于县域经济的发展。然而，由于现行体制的刚性和各种利益关系的制约，决定了这种行政分权式改革步履艰难，难以突破“市管县”体制。也就是说，“省管县”改革虽然在一定程度上提高了县级政权的自主权，但它解决不了县级政权的权力监督问题，反而增加了权力滥用的风险。海南强县扩权后，数位县委书记的腐败案就说明了这一点。

　　事实上，在一些经济欠发达地区，如河南等地进行的“扩权强县”改革，其实际的运行情况也并不如意，一些新的矛盾凸显出来，主要有以下几个方面:其一，省辖市对扩权县市的支持力度减弱。在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，而省里又没有直补的政策，这样就给县市发展带来很大的资金制约。其二，垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。其三，由扩权带来的这部分县市事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来所属省辖市的矛盾。扩权县既要主动维护使用对省一级部门的话语权，还要维护同旧“主人”的关系，这就大大增加了这些县市主要领导进行协调的工作量。扩权县市普遍感到有了“两个婆婆”，造成办公成本增大，由原来的“一头协调”变为“两头协调”，事反而更难办了。[1]也就是说，要解决“强县扩权”所遇到的体制性困境，如果只是在省市县三者的职权关系上做文章，是很难取得真正成效的。

　　二、四川省罗江县的人大代表专职化改革(www.xing528.com)

　　2010年6月下旬，四川省罗江县在研究政策法规、多方征求意见的基础上，在辖区内的御营、调元两镇进行了县人大代表专职化的改革试点。其主要做法是:一是产生专职代表。专职县人大代表由县人大代表自愿申请，经所在县人大代表小组选举产生，并报县人大常委会备案。两镇各产生了1名专职县人大代表。二是设置代表工作室。按照便民原则，在两镇的场镇分别设置1个“县人大代表工作室”，供人大代表固定接待选民。专职代表上午坐班，听取记录群众意见，下午开展调研，以为解决问题提供方案。三是配套相关制度。建立“接待选民制度、重大情况报告制度、联系选民信箱制度、表彰奖励制度、民众监督制度”，强化代表开展工作的规范化、常态化管理，促进工作有序开展。四是加强代表培训和管理。县人大组织代表学习宪法、代表法、监督法等相关法律法规，明确代表的职责任务，界定工作中需把握的政策界限，落实经费保障，督促激励其依法、正确、有效履职。

　　可以说，罗江县的人大代表职业化改革，是近些年来我国基层政治体制改革最为重要的探索。这首先在于，人大代表专职化可以加强对一府两院的监督。目前，我国人大代表的组成上还存在着“官僚化”的特征，即很多人大代表由一府两院的官员充任。人大代表作为监督者，政府官员作为被监督者，两者在身份上是相互矛盾的，甚至是互不相容的。大量一府两院官员充任人大代表，导致人大会议在很大程度上成了干部会议。通过县人大代表的职业化，可以实现人大“去官僚化”的特征，并进而保持政府现有政策、人事的稳定性，实现县政赋权的稳定过渡。

　　同时，实现人大代表职业化有利于提高人大代表的业务素质，更好地履行人大代表的职责。在我国，绝大多数人大代表乃至常委会的普通成员都是在从事别的社会职业，不可能长时间地去投人人大的工作。现在的人代会就是每年开几天会，选几个人(有些被选举出来的官员代表们都未必认识，不要说了解了)就没事了。在开会以外的时间，人大代表们还要忙于自己的本职工作，甚至为生计而奔波，怎会有更多的精力去监督政府，去为群众排忧解难呢?就人大代表这个职业而言，不仅仅是个人的努力，更需要形成一个“职业共同体”，需要人大代表对职业的认同，这既有利于人大代表独立行使职权，也有利于人大代表自律。

　　最为重要的是，人大代表职业化将对人大在中国政治结构中的地位和作用产生实质的影响，有助于人大真正行使最高权力，也有助于社会稳定。有了人大代表这个合法沟通渠道，所谓的越级上访，非法集会肯定会自然减少。通过人大代表，人民的建议、意见得到了传递，党和政府了解到了真正的民情民意。也只有这样，人大才能够真正代表人民行使立法权、罢免权、监督权。这对于当前正处在多事之秋的中国就显得更为重要。

　　当然，也有专家认为，罗江改革于法无据，理由是没有法律规定基层人大可以设专职代表。对此笔者不能认同。现代社会的基本理念之一，即权力属于人民，人民让渡一部分权力给国家，国家通过法律管理社会，最终保障人民的权利和利益。因此，对人民而言，“法无禁止则可行”。而代表以何种形式履职，设不设专职代表，归根到底是人民自己的事情。事实上，不论是《宪法》，还是《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、恤方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织黝，都没有禁止专职人大代表。所以，设置专职人大代表无需得到法律的明文许可。

　　在罗江改革过程中亦有人表示了“操之过急”的担心，害怕好点子缺少周密规划会形成负效应，使改革受挫受阻。其实，罗江改革还远没有到全部人大代表专职化的程度，目标也不过每镇一名。而在我国，权力机关的职能由人民代表大会作为整体行使，并没有直接规定单个代表的职权，罗江两名专职代表的作用非常有限。改革才刚刚迈开第一步，没必要自己制造出过多担心和怀疑。当然，人大代表专职化改革不可能一毗而就，新制度也会伴随新问题，但只要方向和操作思路是值得认可的，就应该给其在实践中解决的机会。遗憾的是，其实践时间并不长，即已被中止了。

　　三、县委权力公开透明运行试点改革

　　2009年3月，江苏省唯宁县、河北省成安县、四川省成都市武侯区三地，开展了“县委权力公开透明运行”试点改革。这次试点改革由中纪委、中组部主导推动，在历时一年半多之后，2010年11月18日，两部门联合出台佚于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》。该《意见》明确指出，“县委权力公开透明运行，是规范权力行使、强化权力监督、从源头上防治腐败的重要举措，对于发展党内民主、推进党务公开，在县一级建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，具有重要意义。”

　　据相关报道显示，此次高调发布的臆卿，主要内容基本都是三地试点工作的经验总结。如试点之一的河北省成安县，此前曾形成国内首份“县委书记权力清单”，明确规定县委职权50项，县委常委职权185项，县委书记职权27项。此外，成安县还将县委中效力最大的人事任免权作为突破口，实行了公开预提名制、认可度测评制、公开通报制等6项制度。这些措施将成为各县级行政区域今后明确划分各职能部门的职责和权限、编制职权目录的重要依据。与此同时，江苏省唯宁县、成都市武侯区两地在试点期间也各自摸索出了令中纪委、中组部关注的经验。唯宁县独创了议决权、否决权分离制衡机制，提出对于重点工程、规划的审批等由县政府研究决定，县委常委会只保留否决权。武侯区则在四川省第一个明确提出取消书记办公会，形成了常委会向全委会负责、全委会向党代会负责、报告工作并接受监督的制度。[2]

　　这次以“勘界限权”为特征的改革，以规范权力为起点，以公开、透明为手段，通过规范县委权力特别是县委书记的权力，逐步削弱“一把手”权力过大甚至一手遮天的状况，让权力在阳光下透明地运行，这样才能有效抑制腐败的滋生和蔓延，让政治生态和官场风气逐渐好转，才能让主政官员真正树立责任意识，更好地为当地老百姓服务。可以说，这次改革是党内民主和党务公开的积极探索。但是，从“责权利须明晰”原则来看，“权力清单”的开出，并不一定真正起到规约权力公开透明运行的目的。实际上，在明晰具体职权的同时，如果不明确与之相对应的责任，那么很容易导致部分职位的领导人陷人“无限担责”的局面。

　　为此，仅仅靠“权力清单”并不能给权力套上“缰绳”，并约束其在社会公众的视野中公开透明地运行。在县委特别是县委书记的权力中，干部人事任免权的效力最大，其他一切权力都可以由此派生出来。由于这项改革旨在限制党政“一把手”的权力，如果执政者不改变观念，改革必定会遭受巨大阻力。尤其是在以往高度集权的状态下，形成了一批既得利益者，改革的推进必然会造成他们的利益损失，造成他们享有的权力被削弱甚至剥夺，这是他们不愿看到的。这也形成了一种普遍的担忧，如果按照公开透明民主的方向行进，会不会导致失控，以致影响社会稳定?在没有解决县委书记授权来源这一根本问题的情况下，这次改革能走多远、能否达到预期的效果，我们还要拭目以待。破解县权悖论:分权基础上的民主自治

　　实际上，县政改革要解决的主要是两个方面的问题:一是县级政权在国家政权体系中的定位，合理划分县级政权和其他各个层级国家政权之间的权力关系，或者说要合理确定县级政权在国家纵向治理结构中的位置;二是规范县级政权内部的权力关系，也就是合理确定县级政权的横向治理结构，并规范县级政权与县域社会和公众的关系。

　　总体来说，在政治权力结构上，应当由行政性分权转向法治性分权，以横向权力制衡代替纵向的政府层级分权。要通过实施以政治分权为杠杆、以司法制衡为保障的县级综合政治改革，使县级政权有足够的地方社会和经济管理权限，同时使县级政权及其主官的权力受到有效的制衡和监督;通过既对中央负责又对地方民众负责的县级政府，促进县域城乡经济协调发展，推进新农村建设和国家建设。从县级政权主要是向上负责的现状来说，县政改革的核心应当是使其向下负责。

　　因此，县政改革最重要的目标之一是建立健全真正意义上的县级地方最高权力机关，即县人民代表大会。县人大最重要的职责应当是负责县级行政机关施政方案及其财政预算的审批。从现阶段的实际情况来看，县政改革可以首先从县级财政预算管理体制改革切人，让政府财政由县级人大切实有效地管制起来，让县级政府每花一分钱都必须得到县人大的批准和监督。其次，进一步保障人大的罢免、质询、询问、调查等各项权力，落实人大“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”的权力。

　　重建县级政府，使之成为真正有能力主导县级地方公共事务、并且主要是向本地居民负责的行政机关，也应当是县政改革最重要的目标之一。从一些行政管理体制比较完善的国家的经验以及我国的历史经验来看，我国县政改革应当赋予县级行政长官即县长以更大的权力。

　　行政机关是执行机关，应当高度集权，而不应当过度分权。现阶段不仅县长上边有县委书记，下边还有若干个副县长，而且副县长也由选举产生，实行的是“集体领导、分工负责”的体制。看上去集体领导可以“民主决策”，但在实践中，“集体领导”往往还是要经过各种各样的“斗争”，最终形成书记一把手的一言堂，民主往往有名无实，而且反而降低行政效率。同时，往往因为是“集体领导”，出了问题，责任难以追究，有些地方甚至反而会利用集体领导的名义搞“集体腐败”。如果能够在县长和县委书记“一肩挑”的情况下赋予县长“有限集权”，在县长建设好自己的智囊机构和工作班子的情况下，应当有利于更好地发挥其领导作用。这里的“有限”是指:一是民意机关的制约和监督;二是司法机关的监督;第三，更重要的是，当权力集于一身的时候，所有监督的眼睛也就聚焦于一个人，反而会使其戒慎恐惧，小心谨慎。

　　总之，主导中国农村发展的是县级政权而不是乡镇，它是具备完全政治架构的最基层政权，其政治权力结构存在的问题负面影响巨大，对其进行改革刻不容缓。笔者提议的中国县政改革的方向，是建立在行政分权和政治分权基础上的民主自治。它不仅需要调整中央与地方之间的关系，充分重视地方的自主性和特殊性，发挥地方的创造力;还需要确立民众对执政者的制约，建立真正意义的责任政府;同时需要具有权威的司法制度来制约地方的政治行为，以保证国家的政治统一和有效性。