中国劳动教养制度：改革路向(于建嵘)

          ——基于100个上访劳教案例的分析　　

　　我对劳动教养制度进行研究，缘于对上访制度的调查。自1999年以来，我因对农民维权行动的研究而关注信访问题。2004年，我曾就信访制度状况及改革方向进行了较大规模的调研，并发表了一份题为《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告，引发了一场有关信访制度何去何从的争论。2005年初，国务院颁布最新修订的《信访条例》，明确规定要保障信访人的权利，要求各级政府及县级以上政府工作部门畅通信访渠道，为信访人上访提供便利条件，严禁侵害信访人的合法权利，重申“任何组织和个人不得打击报复信访人”。新条例实施以后，各地区和部门进一步畅通和拓宽信访渠道，在确保民情、民意、民智顺畅上达和保护信访人权利、切实维护群众的合法权益等方面做了大量的工作，取得了一定成绩。但是，部分地区和部门以强制手段妨碍群众行使正当信访权利，甚至打击迫害信访群众的情况还不同程度地存在。这其中，因上访被劳教的情况十分严重。

　　为了研究上访劳教问题,我搜集了大量上访劳教案件的相关资料,这其中包括劳动教养决定书、被劳教人员的复议申请书、行政诉讼起诉状和上诉状、法院的判决书以及被劳教人员的控诉书等等,并随机选取了100个案例进行分析。在此基础上，我进一步研究了劳动教养制度的历史和现状。这些研究不仅包括对相关文献进行整理分析，还走访了黑龙江、湖南、河北、山东等地的许多劳教所，与被劳教人员及劳教管理官员进行座谈。

　　通过研究，我认为，在建国初期法律制度不完善的特定历史条件下创立的劳动教养制度，实行50多年来，在维护社会治安秩序，预防和减少犯罪等方面发挥过一定的作用，但是随着社会的发展和时代的变迁，劳教制度作为一种违背法治理念、缺乏法理基础、损害公平正义的强制性教育改造的行政措施，已经引起了社会各界的诟病和非议，如不尽快废除将产生十分严重的政治后果。

　　一、历史沿革　　

　　劳教制度的产生和发展,如果从功能目标来说,大致可分作为政治斗争工具的劳教（1955年至1978）和作为社会管治手段的劳教（1978年至今）两个阶段。　　

　　（一）政治斗争工具　　

　　“劳动教养”政策第一次明确提出是在1955年。当时中华人民共和国成立不久，为保障政权稳固，开展了一系列政治运动以肃清敌视新政权的反革命坏分子。被清理出来的反革命坏分子有数万之众，但传统处理办法如警告、调职、撤职、开除党籍和判刑、枪决等已经不能满足形势发展的需要。于是，1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》，第一次明确提出 “劳动教养”的办法。《指示》指出，“另一种办法，是不能判刑而政治上又不适

　　于继续留用，放到社会上又会增加失业的，则进行劳动教养，就是不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。”1956年1月10日中共中央又在《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》中，要求各地对“反革命坏分子”劳动教养要“把这些人集中起来，送到国家指定的地方”。并指出劳教的目的是教育改造，即“对他们进行政治、思想改造工作，使他们逐渐成为国家的真正有用的人。”此后各地纷纷建立了劳动教养机构，对“反革命坏分子”进行教育改造的劳动教养构想初步实现。

　　1957年进行了反右派斗争，一大批曾在党的号召下，对党的工作缺点和错误甚至社会主义制度本身进行批判的知识分子、爱国人士和党的干部被错划为右派，总人数达55万多。“在青岛，毛泽东提出了对右派分子的处罚的上限：他说，要搞个劳动教养条例，除了少数知名人士之外，把一些右派都搞去劳动教养”。[①]他这话是7月18日说的，到8月3日，国务院即颁布《关于劳动教养问题的决定》，正式将劳动教养作为制度确立下来。劳教对象由原来的反革命分子和坏分子两种人，扩大到四种人：即“（1）不务正业，有流氓行为或者有盗窃、诈骗等行为，不追究刑事责任的，违反治安管理、屡教不改的；（2）罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；（3）机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；（4）不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。”其中的第二款说的就是反右斗争中划出来的那一大批右派分子。“这个《决定》宣称：这些人都是‘应当加以收容实行劳动教养’的。”[②]可见，正如有学者指出的，劳动教养制度的正式确立，显然是为了配合反右运动的不断推进而做出的应时之举。

　　同年，8月4日《人民日报》发表社论《为什么要实行劳动教养》，对劳动教养作了这样的解释：“对于这些坏分子，一般地用说服教育的办法是无效的；采取简单的惩罚方法也不行；在机关、团体、企业内部也决不能继续留用；让他们另行就业又没有人愿意收留他们。因此，对于这些人，就需要有一个既能改造他们，又能保障其生活出路的妥善办法。根据人民政府长期的研究和考虑，把他们收容起来，实行劳动教养，就是最适当的也是最好的办法。这个办法用最通俗的语言来说，就是国家把那些坏分子收容起来，加以安排，给他们适当的劳动条件，例如由国家投资举办一些农场和工厂，组织他们生产，甚至强制他们生产，用这样一种办法来使他们有饭吃。这样说来，劳动教养既是通过他们自己的劳动养活他们自己；同时也是通过劳动来改造他们自己。这正表现我们社会主义国家对于这些人的生活、劳动、前途的关怀和负责精神。国家对于他们的处理和安排，也正是为了保障绝大多数人的自由幸福生活和社会主义秩序不受破坏。”

　　随后的几年，全国建立起近百处劳教场所，收容劳教人员达到近百万之多。不过，《国务院关于劳动教养问题的决定》及其他相关规定并没有得到很好的遵守和执行。1961年，公安部也不得不承认：“劳教扩大了收容范围和收容对象，错收了一批不够劳动教养的人。在管理上和劳改犯等同了起来。生活管理和劳动生产上搞了一些超体力劳动，造成了劳教人员非正常死亡的严重现象。”[③]

　　1966年文革开始后，到1976年文革结束，在“天天造反，砸烂公检法”的社会大背景下，劳教制度同样遭到严重破坏和摧残，几乎陷入停办状态。

　　通过简要回顾劳教制度起源和发展的历史我们发现，劳教制度是在国家新创之初诞生的，是当时治国理念的产物。而共产党在建国初并没有树立依法治国的理念，也不试图依靠法治来完成对社会的控制。其控制手段一方面是政治动员，将“反革命坏分子”等划分在人民阵营之外，作为阶级敌人进行管控；另一方面是将人固定在特定的社会位置上，依附于单位等获得劳动权利并取得经济收入，不允许社会上有“真空”地带，不允许人的自由流动，以此来保障社会的正常秩序。而法律，因其适用范围特定、程序复杂、具有规则性，有时不灵活、专业性较强、不能及时修订等“缺点”，不能满足党治理国家的要求，而未被委以重任。

　　因此，这时劳教一是用来作为政治处罚的手段，而不是针对刑事犯罪分子。二是用来防止城市“流民”的出现，在计划经济体制下，是用经济手段来实现对人的控制，无业就意味着脱离了这个秩序，有可能“危害”国家。这时的劳教对象不包括农村人，他们属于合作社等另一套社会控制体系。

　　在实践中，劳教很快偏离了强制劳动、教育改造的设计轨道，在管理上与监狱无二，成为剥夺公民人身自由的一种方式。

　　从某种意义上说，从建立之初，劳动教养就是司法程序之外的一种社会控制手段，从剥夺公民自行决定生活方式的自由开始，发展到剥夺公民的人身自由。劳动教养是高效率的，是政府单方面可以行使的行政行为，公民没有辩驳、拒绝、反抗的余地。劳教制度为“保障绝大多数的自由幸福生活和社会主义秩序不受破坏”，可以不保障“一小撮人”的基本权利，而这是以“阶级敌人”等政治性的理由获得正当性。　　

　　（二） 社会管治手段　　

　　1978年12月18日至22日，党的十一届三中全会在北京召开，开启了我国改革开放历史新时期。在拨乱反正、平反冤假错案的过程中，人们逐渐认识到法律制度对治理国家和保障公民权利的重要意义，于是开始着手进行社会主义民主法制建设，劳教制度就是在这样的时代背景下恢复重建的。

　　1979年11月29日经全国人大常委会批准，国务院于12月5日公布了《关于劳动教养问题的补充规定》，并将1957年颁布的《关于劳动教养问题的决定》重新发布实施。这预示着劳动教养制度在文革十年中断后，又进入恢复重建的新阶段。1980年2月26日，《人民日报》发表评论员文章《继续办好劳动教养》，对恢复重建劳教制度做了这样的解释说明：“在我们国家里，虽然阶级状况已经发生了根本变化，社会治安总的是好的，但是，阶级斗争依然存在，危害社会治安、干扰四化建设的不安定因素依然存在。除了少数反革命分子、特务间谍分子和其他严重破坏社会秩序的犯罪分子，不时进行各种捣乱和破坏外，还有一批为数不少的大法不犯、小法常犯的人，经常扰乱社会治安，危害人民利益。尽管他们罪行较轻，尚不够追究刑事责任，但是严重妨害了社会秩序、生产秩序、工作秩序和人民群众生活秩序。对这些人如果不采取强制性的行政措施，对他们进行教育、挽救和改造，让其发展下去，就可能走上严重的犯罪道路，对国家和人民将会造成更大的危害。因此，要整顿社会治安，对少数犯有严重罪行的反革命分子和其他犯罪分子，必须依照刑法从重判刑；对有一般违法行为的青少年，必须依靠社会各方面的力量进行帮助教育或者送工读学校，对介乎这两者之间，即那些大法不犯、小法常犯而又屡教不改的人，必须依照《国务院关于劳动教养问题的决定》及其补充规定，把他们收容起来，实行劳动教养。如果放任他们在社会上偷、骗、抢、打，搞流氓犯罪等，为非作歹，扰乱治安，那就是对社会、对人民和他们本人不负责任。所以，必须把他们收容起来实行劳动教养，使他们悔过自新，走上有益于社会的道路。这样做，既体现了我们社会主义国家对这些人的学习、劳动、生活、前途的关怀和负责的精神，也是保障绝大多数公民的权利、社会主义秩序不受侵犯和破坏的重要措施。”

　　此后，中共中央、国务院和公安部又相继制定了一些关于劳动教养的法规文件，其中对劳教制度恢复发展影响最大的是以下两个：1980年2月29日，国务院发布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》和1982年1月21日，经国务院批准转发公安部的《劳动教养试行办法》，尤其是后者由于规定较为详尽，已经成为判定是否劳教的主要依据。该试行办法对适用劳动教养的对象又有了较大扩充，由《关于劳动教养问题的决定》的四种人扩大到六种人：“（1）罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子，反党反社会主义分子；（2）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；（3）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为、屡教不改的，不够刑事处分的；（4）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；（5）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，又不断无理取闹，扰乱生产、工作、科学研究和生活秩序、妨害公务、不听劝告和制止的；（6）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。” 可见，随着一些法规政策的颁布实施，这一时期的劳教制逐渐进入法制轨道，已经从处罚反革命坏分子和右派分子的专政手段演变为惩罚那些破坏社会治安又不够刑事处罚的“大法不犯，小法常犯”的人。在制定法规文件的同时，国家还在劳教工作的审批管理、劳教场所的规范整顿、劳教干部队伍建设等方面进行了一系列改革，使其能够适应社会发展的需要。通过这些改革，劳教制度迅速恢复发展起来。

　　恢复后的劳教制度发生了一些变化。尽管仍强调阶级斗争依然存在，但主要针对的已是破坏社会治安、破坏社会秩序等。这是由八十年代初的社会现实决定的。因文革余毒等原因，社会治安不是很好，而阶级敌人等已渐渐从主流政治话语中消失，因此劳教的政治色彩有所淡化，而维护治安和秩序的目的有所加强。经济形式的逐渐多样化，使得劳教适用对象中已不再提到“无生活出路”等，这说明对公民个人的社会控制已经有了松动，不再强求每个人在体制中的位置。劳教对象主要是“大法不犯，小法常犯”的人，表明实际上惩戒性功能已大大增强，也渐渐突出了设计中的教育改造功能。

　　但是，当时实际上认识到的是“法制”的作用，对“法治”的认识还比较粗浅，没有意识到公民的自由不经审判不得剥夺这一基本法治原则。劳动教养的本质并没有发生变化，仍然是司法程序外剥夺公民自由和权利的一种方式。随着改革的深入和法制建设的推进，劳教制度违背法治原则的弊端也逐渐暴露出来。

　　随着对社会治理方式认识的不断提高，党的十五大把“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为党领导人民治理国家的基本方略，1999年3月15日宪法修订时，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”补充进了宪法第五条。这标志着法治已经成为一条重要的宪法原则。中华人民共和国公民的人身自由权利，也因此获得了更深刻的意义和更充分的保障。党的十七大报告更明确提出：“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益。”可见，法治理念对于推动中国的法治建设具有重要意义。

　　用法治理念来审视劳动教养制度，其违宪性是显而易见的。《中华人民共和国宪法》第37条明确规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”由此规定可知，较长时间剥夺或限制公民人身应该经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，否则均应视为非法。但是劳动教养不经正当的司法程序，凭借公安机关或党政部门设立的劳动教养委员会审查决定，就可以限制公民人身自由1到3年不等，甚至可以延期为4年，这明显与宪法的规定相抵触。

　　劳教制度更直接了违反《行政处罚法》和《立法法》。早在1996年10月1日起实施的《中华人民共和国行政处罚法》第九条就规定，“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第十条第一款规定，“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”2000年7月1日实施的《中华人民共和国立法法》第八条第五项规定，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”只能制订法律[④]。可见，限制人身自由的强制措施和处罚，只能由“法律”制定。而确定劳动教养制度的几个规定，如《国务院关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养的补充规定》和《劳动教养实行办法》等，均非“法律”。可见，在《立法法》生效之后，劳教制度所依据的法规，都已经成为非法，应当予以改变和撤销。

　　2003年，青年孙志刚被收容打死一案，引发了民众对公民人身自由权的热烈讨论，最后以收容遣送制度的废止而告终。但同样性质的劳动教养制度，受到了同样的批评，却依然保留了下来，并且得到了更新的运用。轻微违法的进城务工者、上访者、持不同政见者等，成为劳动教养最新的适用对象。可以说，这一阶段下，执政者已经认识到不经审判不得剥夺人身自由的重要意义，并在宪法法律和党的政策中有明确体现。但明显违法的劳教制度却仍在执行，已经不是“不知错不为罪”，而是一种“明知故犯”。这说明法律制度的权威没有得到应有的尊重和维护；个人的自由和权利可以遭到行政权的任意侵犯。因此，近年来，学界、媒体和公众舆论要求废除劳教制度的呼声一直没有停止。

　　纵观劳动教养制度五十余年的发展历史，其内核即本质一直未变。那就是作为一种社会控制手段，被掌握行政权力的政府用来在司法程序之外剥夺公民人身自由和政治权利，追求的是一种“高效率”，是最大程度地保证公权力侵犯公民权利的能力。虽然随时代发展，劳教制度进行了不少改革，其功能、适用对象等都发生了很大的变化，但可以说那只是适应不同时期的社会要求，而在具体任务上发生的变化，劳教制度的本质并没有什么变化。

　　如果说在建国初期，劳动教养与威权政治下的政治生态和社会治理理念是一致的，历史已证明当时的社会控制方式没有持续性。在国家转而依靠依法治国的现在，以法治原则来评判劳教制度，结论必然是其违宪、违法，违反法治精神，严重不适应人民群众对人身自由和法治的认识程度。劳教制度虽然仍作为一个“怪胎”在发挥作用，但已经失去了继续存在的正当性与合法性。　　

　　二、制度缺陷　　

　　正因为违反法治精神，缺乏法理依据，劳教制度在实际运行中存在很大的缺陷。从现实情况来看，我们通过对一百个上访劳教案例进行统计分析后发现，对上访者实行劳教，在处罚依据、规范性等方面均有严重的问题。　　

　　（一）处罚依据随意　　

　　我们对一百个上访劳教案例中援引的处罚依据进行了统计，具体见表1。

　　对此表进行简单分析，可以得出以下几个结论：

　　第一，处罚依据的效力层次低，“只有政策，没有法律”。上访劳教案件中被引用次数最多的是《劳动教养试行办法》，它可以说是现行劳动教养制度运行的主要法律依据，但是从法理上讲，《试行办法》只能算是“准行政法规”性质的部门规章。而1957年国务院颁布的《国务院关于劳动教养问题的决定》和1979年《国务院关于劳动教养的补充规定》，虽然经过全国人大的批准，但是从行文结构和文字表述内容来看更像是政策性文件，而不像法律。从法理上讲，《决定》和《补充规定》只是具有“准法律”性质的行政法规。其他如《公安机关办理劳动教养案件规定》等法规，也都不是全国人民代表大会制定的“法律”。值得一提的是1982年国务院发布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》，很多专业律师都认为它只是一个规范性文件，根本不能作为劳教的法律依据，竟然还被作为劳教上访人员的重要依据多次引用，只因为该通知第一条有这样的规定：“从今年下半年起，对有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养。”可见，以这些法规、规章为依据的劳动教养制度明显缺乏法理依据。有一种观点认为“劳动教养只有政策，没有法律”，虽有失偏颇，但却道出了劳教制度法理依据不足的根本缺陷。

　　第二，援引次数居前的条文，大多出自于七十年代未八十年代初的相关规定，甚至有57年的规定。有些条文带有明显的时代色彩和政治味道，在今天使用，已有生搬硬套之嫌。如1957年的《国务院关于劳动教养问题的决定》第一条第四项“不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的”，1982年1月21日实施的《劳动教养试行办法》第九条“对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案,符合劳动教养条件的人”等，显然与当今现实生活有了一定的脱节，属于应当废止而未废止的规定。而某些案例中，公安部门似乎是先有对上访者处以劳教的目的，后在相关规定中寻找条文，不论其是否符合现今的实际。79年实施的《中华人民共和国刑法》在97年进行过一次全面的修订，之后又颁布了七个修正案。57年10月实施的《治安管理处罚条例》已于87年1月被同名法规替代，而后者先在94年进行了修正，后于2005年8月年由《治安处罚法》替代。这两部与公民人身自由相关的法律，已经根据时代发展不断更新，而劳教制度却一直未能“与时俱进”，明显落伍过时的条文仍不及时废止，这是说不过去的。

　　第三，被处以劳教的行为，主要是“无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学秩序、生活秩序”、“违反治安管理”、“妨碍公务”等，这些行为，在《刑法》和《治安处罚法》中都有规定，并非法律的盲区，完全可以按情节依法追究责任，没有必要在法外处以劳动教养。另外，上访劳教案也极少以《信访条例》作为处理依据，说明在上访作为中华人民共和国公民合法权利的前提下，只能将上访行为转化为破坏秩序等行为，才可以对信访民众处以劳教。上访劳教并非《信访条例》实施的结果，而是某些地方政府对上访者不当使用劳教制度的后果。　　

　　（二）权力缺乏制衡　　

　　劳动教养的管辖机关为劳动教养委员会，具体由地市以上公安局设立的劳动教养审批委员会进行审批。而劳教案件的办案部门也是公安局，虽然办案和审批有内部分工，但可以说公安部门在决定是否适用劳教方面，具有相当大的权力。劳教也不是司法程序，它没有考虑抗辩双方的平衡，被处理对象没有机会充分表达自己的意见。即使制度上有检察部门负责监督劳教，但这是一种事后监督。劳教制度作为一种剥夺公民人身自由的制度，却设定为一种行政部门单方面行使的处罚权。法国著名政治思想家孟德斯鸠早就提醒过我们：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。[⑦]公安机关可以滥用权力而不受制约，造成劳教处罚的随意性很大。通过我们对一百个上访劳教案的分析，主要表现为以下两个方面。

　　其一，劳教制度的性质模糊不清，使得上访被劳教的时间存在较大随意性。”通过分析上访劳教案例，我们发现同是上访被劳教，时间却从一年到三年不等。其中被劳教一年的最多，达到45起，占总数的45%，被劳教一年六个月的29起，占总数的29%，被劳教一年三个月的10起，占总数的10%，被劳教两年的有6起，占总数的6%，被劳教三年的也是6起，占总数的6%，被劳教一年九个月的最少，只有4起，占总数的4%。

　　我们承认，这些案例中的具体情节存在一定的差别，如在办公场所吵闹，强闯信访部门、在敏感地带上访等，但在行为性质上并没有本质的不同，在行为后果上也没有显著的差别。之所以出现劳教时间上的差异，我们认为其根源来自劳动教养性质不明。北京资深环保维权律师魏汝久曾不无讽刺地感慨道：“在法庭上，律师说，劳教是行政处罚，公安机关应遵守《行政处罚法》；公安机关的代理人就反唇相讥，说律师不懂法，法律明确规定劳教是‘一种强制教育的行政措施’。”这其中反映出的问题是，劳教制度的相关法规文件对其性质的界说存在模糊性和不统一性。《国务院关于劳动教养问题的决定》第二条规定：“劳动教养，是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法。”《劳动教养试行办法》第二条则规定：“劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”而1991年9月国务院新闻办公室发布的《中国人权状况》白皮书中明确指出：“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚。”劳教制度模糊的性质不仅使普通民众无所适从，甚至连专业律师在辩护时都面临尴尬、无从下手。

　　另一方面，司法理论界关于劳动教养制度性质的界定也一直存在争议。根据韩玉胜、赵瑞罡的研究，主要有这样一些说法：“行政强制措施说”、“行政处罚说”、“治安行政处罚说”、“刑事处罚说”或“变相刑事处罚说”、“教育挽救措施说”、“行政处罚措施说”以及“保安处分说”。[⑨]各种理论同时并存，不能达成共识，也使得修改相关规定统一定性变得更加困难。

　　劳教制度的性质模糊不清，导致对其适用对象界定起来也比较笼统，模棱两可。1982年的《劳动教养试行办法》规定了六种适用劳教的对象[⑩]，2002年公安部制定的《公安机关办理劳动教养案件规定》更是扩大到了十种[11]。不难看出，这些规定几乎包括了形形色色的违法犯罪但又不够刑事处分的行为，使得“劳教成了一个筐，什么都可以往里面装”。从上访劳教案中可以看出，劳教制度不能保证受处理者同“罪”同罚，不能做到受处理者的“罪”与“刑”相适应。

　　其二，通过进一步的具体分析，我们还发现 “危害公共安全，扰乱社会治安秩序”和“扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序或者生活秩序”等违法行为界定起来就比较困难，缺乏明确性和可预测性。扰乱社会秩序的情节、后果等与劳动教养期限的长短之间，并没有明确的对应关系。同样的行为，在不同地方劳动教养的期限可能相差甚远，或者同一个地方同样劳教一年，其“违法犯罪行为”的程度却有很大的差别。

　　比如，在劳动教养决定书中同时援用《劳动教养试行办法》第十条 第五项（有工作岗位,长期拒绝劳动,破坏劳动纪律,而又不断无理取闹,扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序,妨碍公务,不听劝告和制止的；）和《劳动教养试行办法》第十三条（劳动教养期限,根据需要劳动教养的人的违法犯罪事实、性质、情节、动机和危害程度,确定为一至三年。劳动教养时间,从通知收容之日起计算,通知收容以前先行收容审查或羁押的,一日折抵一日。）的案例有22起，但是每个案例中上访人被劳教的时间却有很大不同。

　　在劳动教养决定书中同时援用《劳动教养试行办法》第十条 第四项（聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安,不够刑事处分的；）和《劳动教养试行办法》第十三条的案例有15起，但是每个案例中上访人被劳教的时间也有很大不同。[13]

　　对此进行简单分析，可以得出以下几个粗略结论：

　　第一，把上访、无理上访、在非上访地上访、敏感时间上访、非上访部门上访等同于“破坏秩序”。比如，河北王留树案中，其“违法事实”为“2007年1月以来，王留树多次到省、市国家机关非正常上访，严重扰乱了机关工作秩序”，被判劳教一年。但“非正常上访”并非一定会影响到具体部门的工作，国家机关有正常的保卫工作，很多情况下是即时制止该等行为的。河南刘清珍案中，因“在东交民巷非法上访地上访”而被劳教，但这种地方都是警卫森严，到底如何扰乱了公共秩序语焉不详。在百个劳教案例中，这种情况是很多见的。实际上也没有哪个法律法规明确规定了“非法上访地”、非法上访时间，却成为对上访群众处以劳教的潜规则。

　　第二，对违反《信访条例》的行为，未按照《信访条例》规定的程序处理。条例中规定了信访中的禁止行为[14]，也在第四十七条中规定了相应的处理办法，即“有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

　　而河北张秀荣案中，其仅是“闯入警戒带高喊冤枉”，河南谢光玉案中，仅是在镇政府吵闹并辱骂工作人员，完全是可以劝阻、教育、批评解决的，结果却被处以劳教一年。河北常志相案中，其“到省人大、省政府、省法院、省检察院、省公安厅、省国资委和北京的最高人民法院、人民检察院、全国人大、中南海地区、朝外使领馆、美国大使馆，东交民巷17号（国家领导人住地）进行无理上访要人权”被认为严重破坏社会秩序而处以劳教三年。而按《刑法》第二百九十条规定，聚众扰乱社会秩序，情节严重，致使工作、生产、营业和教学、科研无法进行，造成严重损失的，对首要分子，处三年以上七年以下有期徒刑；对其他积极参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。常志相的行为远未造成工作等无法进行，也未造成严重的损失，没有做为犯罪处理，其失去人身自由的时间却比犯该罪的非首要分子要长。

　　第三，同样或相似的“违法事实”，却被认定为破坏了不同的“秩序”。比如辽宁胡振良案，“30余次到省林业厅、林业部、公安部、农业部等多个单位越级上访”，被认为“严重扰乱了社会治安”；而王留树“多次到省、市国家机关非正常上访”，却被认定为“严重扰乱了机关工作秩序”。山东能健到北京市海淀区羊坊路1号“十六届六中全会”会议场所非正常上访，被认为“扰乱社会秩序”，李秀兰在朝核问题六方会谈时在北京钓全台国宾馆前上访，被认为“扰乱警卫工作秩序”。所谓“秩序”的含糊不清可见一斑。

　　第四，“违法事实”中的几个关键因素，如次数、敏感地点、敏感时间等，与劳教时间并无直接的对应关系。同为劳教一年，河北张秀荣、河南谢光玉，违法行为一次，地点为县镇机关；河南曹付多，一次，中南海；黑龙江宋凤，15次，东交民巷；河北张振国，数十次，天安门、中南海、钓鱼台国宾馆。河北张宗信，多次，中南海，有的是在2008年3月7日两会期间；河北李秀兰，多次非正常上访，其中一次是2005年朝核六方会谈时去了钓鱼台国宾馆。张秀荣、谢光玉与张宗信、李秀兰的“违法”情节还是相差较远的，但劳教时间却并无二致。

　　河南李大茹，“违法”行为两次，地点在总理住地，严重性不如上述宋张振国等，劳教时间却较其为长，为一年半。黑龙江韩桂霞，多次，中央党校、中南海、天安门等地，有一次在值省部级领导干部学习班开班期间，还有在毛主席纪念堂前烧纸、扬言冲击中央会议等行为，但总的来说，与张宗信案的违法情节相差并不大，却获劳教三年。　　

　　劳教时间的决定有很大的随意性，并无统一的、可操作的标准。并且我们也发现一个比较“有趣”的现象，那就是劳教时间越长，“违法事实”就会写得相对详细，差不多的情节，劳教一年时可能只写“非法上访，破坏XX秩序”，长了就要加上“辱骂、 谩骂”、“不听劝阻”、“当场抓获”等细节，还会加上对被劳教人上访原因的陈述（目的是证明其是无理上访）、加上当地政府为说服其不要上访所做的工作（甚至包括接访所花的费用、曾许诺的补助等）。似乎只能以细节的丰富，来增强处以较长时间劳教的正当性。

　　此外，对同一上访人因为同一事项、引用相同的法规、在不同的年份劳动教养的期限也不完全相同。比如，八十九号《北京马景雪劳教案》：2006年6月，北京市人民政府劳动教养委员会根据国务院《关于劳动教养问题的决定》第二条、《劳动教养试行办法》第十条 第三项、《劳动教养试行办法》第十三条之规定，决定对上访人马景雪劳动教养一年。2007年10月，北京市人民政府劳动教养委员会根据相同的法规，却对上访人做出劳动教养两年的决定。可见，公安机关对上访人的劳教处罚确实具有很大的随意性。

　　造成这一现象的直接原因是相关条文的粗疏。尽管《劳动教养试行办法》第十三条规定：“劳动教养期限，根据需要劳动教养的人的违法犯罪事实、性质、情节、动机和危害程度，确定为一至三年”，但却没有实施细则等来明确区分度。什么样的事实、性质、情节、动机和危害程度，应该判一年，什么样的应判二年、三年，没有标准或指标。甚至哪种“违法犯罪”是应该处以劳教的，哪些按照《刑法》或《治安处罚法》处理，也没有明确的“红线”，因此这一规定经常被公安部门任意解释和适用。而正因为劳教制度的运行缺乏规范性，才方便了公安机关或地方党政部门利用该制度对上访人进行迫害。比如用处以劳教代替暴力截访，更严重的是对同一上访人多次劳教。黑龙江付雨兰劳教案是一个典型案例。

　　我们先看一下付雨兰女儿的《申诉书》：“我叫富晓玲，今年36岁，家住黑龙江省克山县工商局家属楼一单元四楼（403房间）。因患类风湿和双侧股骨头坏死，不能向您当面陈述，被迫无奈只有用书信反映。我母亲付雨兰今年65岁，户口所在克山县克山镇二街十四组。因她对克山县人民法院（62）刑字74号判决我姥爷付昨非犯反革命罪一案不服，申诉长达二十四年，我姥爷的历史问题判决书认定是1939——1940年的事，在解放后多次坦白交待，已做过结论，62年克山法院又以原历史问题定罪，在适用法律上明显错，法律规定最高管制四年，管制期满不得任意延长，我姥爷管制期延长二十三年半，被迫害致死仍没有解除管制，株连母亲及众兄妹大半辈子没有公民权，方方面面受歧视、受伤害，得不到同等待遇。为此母亲开始上访，而层层政府抱着错案不纠正，不关心群众疾苦，对母亲的合理合法要求冷漠相向，一味敷衍推诿，使得原本在基层应该解决的问题长期无法得到解决，把母亲逼上了上访之路，矛盾激化到顶峰。而当地政府怕影响形象，影响上级领导对当地的评价而采取限制人身自由，以至拖到母亲生命垂危（有入院通知书、诊断书为证）。母亲64岁高龄患有严重高血压、心脏病，三次强制劳教 7年5个月零8天，07年7月29日第四次劳教一年，因劳教所拒收，最后这次未能达成事实。”

　　另有2007年8月8日黑龙江省齐齐哈尔市劳动教养委员会劳动教养决定书可以作为证明。　　

　　齐齐哈尔市劳动教养管理委员会劳动教养决定书

　　姓名：付雨兰，女，1945年8月9日出生，民族，汉，文化程度；小学，身份证号码：230229194508090022户籍所在地：唐山镇沃华社区六小区，现住址：无固定住址。

　　违法犯罪经历：1996年因扰乱国家机关秩序劳动教养二年；2000年因扰乱国家机关工作秩序被劳动教养二年；2004年因扰乱公共秩序劳动教养三年。

　　违法犯罪事实和证据：付雨兰因要求为其父反革命罪平反，长年上访，黑龙江省高级法院已维持原判。2007年5月29日被解除劳教后，当日到克山县信访办驻齐市办事处吵闹，扬言不给我50万元，就进京上访。后又直接到省委部门静坐，扬言要见省长、省委书记，在往省委院内闯时被执勤武警制止。付于2007年7月11日到北京上访时，到东郊民巷的总理住地非上访地上访：不听劝阻，被强行制止。又于2007年7月15日到中南海地区非上访地区继续上访，不听劝阻，谩骂执勤武警，在往中南海大门闯时，被执勤民警将其强行带离。

　　根据《国务院关于劳动教养三年问题的决定》第1条第1款的决定，现决定对付雨兰劳动教养壹年陆个月。决定劳动教养前，被劳动教养人员付雨兰被刑事拘留，刑事拘留一日折抵劳动教养一日：劳动教养期限自2007年7月21日起至2009年1月20日止。

　　如不服本决定，可在接到本决定之日起的六十日内，向齐齐哈尔市人民政府或黑龙江省劳动教养管理委员会申请行政复议，或者在接到本决定之日起的三个月直接向人民法院提起行政诉讼。

　　2007年8月8日　　

　　从该份劳教决定书可知，付雨兰老人被劳教三次，累计达7年多。白纸黑字写下的是不可否认的事实。而这个案子也绝不是个案。

　　再如，江西的郑禄英被劳动教养三次，累计达五年零九个月。河北的王秀芝因两起刑事案件反映公安机关违法渎职问题，被迫无奈长期在地方和北京依法上访，她没有得到任何结果，却多次遭到地方公安机关的打击报复和迫害，共被劳教三次，总计达4年零6个月。辽宁的杨秀梅因不服铁岭市两级法院对其父亲杨洪柱触电身亡案件判决等问题，被两次劳教共计五年（见附件四）。以上有劳动教养决定书可以证明。

　　通过这些案例我们发现，很多上访人多次被劳教，首先在于反映的问题久拖不决，使得他们不得不连续上访，很多人几乎成了职业上访者，有一种不解决问题誓不罢休的精神，这引起地方政府的强烈不满，认为上访人的行为影响了地方的声誉，或者明知自己的行为错了，也拒不承认错误，从而用劳教作为打击迫害上访人的工具。其次在于劳动教养的随意性确实是太大了，地方政府很容易就可动用劳教剥夺上访者的人身自由，上访人本来有自己的原始诉求，但在被不当劳教后，会转而对被劳教提出控诉，更不会轻易放弃上访。最后，因没有任何规定禁止多次劳教，于是对于老上访们处以多次劳教并没有法律上的障碍，有的竟然被劳教三、四次之多，累计起来甚至长达到6、7年，真是令人震惊。因这些原因，“上访——劳教——再上访——再劳教”的循环怪圈就出现了。(www.xing528.com)

　　对此可能存在一种反对意见，即多次劳教是针对不同的行为，而不是对同一行为的重复处罚，因此具有合理性。比如屡次触犯刑法的，每次都要受到刑事处罚，甚至累犯要加重处罚。但劳教并不存在可比性。从案例中可以发现，因上访被劳教者，其“违法犯罪”行为与真正的罪行相比，是非常轻微的，最严重的无非是到敏感地区上访，还常被及时制止，真正破坏性的后果有限。完全可以依照行政处罚法处理。动辄劳教已是不妥，更何况屡次。因一些所谓破坏秩序的行为，上访人就要失去数年的人身自由，其行为与后果之间是不对等的关系。只能说明公安机关和地方政府使用劳动教养打击迫害上访人已经成了家常便饭。因此，即使劳教制度暂时还不能废止，也应先规定上访人为同一事件上访的行为只能处以一次劳教。　　

　　（三）违背正义原则　　

　　正义是现代法治的基本价值。正如美国著名政治思想家罗尔斯在《正义论》中所述：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。……正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。所以，在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡。”[15]可见，制度必须能够保障公民自由才符合正义原则，如果它侵犯公民自由就是不正义的，不管它如何的有效率，都必须加以改造或废除。劳教制度在维护社会治安秩序方面确实很有效率，但是其在司法程序之外限制公民人身自由，严重侵犯了公民的自由权利，这说明劳教制度在本质上不符合正义原则，应该废除。通过对一百个上访劳教案例分析，我认为，劳教制度违背正义原则主要表现在以下几个方面：

　　其一，现行劳教法规对于程序的规定存在严重缺陷，有违程序正义。山东省青岛市的能健在《控告书》中说道：“2008年3月初，我再次到北京国家信访部门递交上访材料，又一次被青岛市公安局李沧区分局永清路派出所押回青岛，仍旧被关押在青岛市四方区淮阳路7号。3月25号，青岛市公安局李沧区分局永清路派出所所长王××和该所民警康××、民警王××，到关押我的住所威胁我并公开扬言：“我一句话就可以拘留你半个月，二句话就可以教养你一年，不怕你不服气。我们弄死你很容易。”第二天3月26日，民警康××和另外一名民警王××又一次来到关押我的住所（王谎称是青岛市公安局李沧区分局的法制科科长），两人反复威胁我说：“只要你老老实实接受案发单位给你们家的赔偿费8万元钱，息诉罢访，保证不再上告，就可以不再次教养你，我们俩人就有这个权力，否则就把你再次送去教养。”这段控告信的言辞或许有些激烈，但至少从侧面反映出公安机关使用劳动教养处罚上访民众，难以受到程序的制约。

　　劳教制度作为一种较长时间限制人身自由的行政强制性措施，本应设定较为严密的程序，可是纵观现行的劳教法规文件，都缺乏对于程序的明确具体规定。具体地说，相关劳教法规只是原则性规定[16]由劳动教养委员会审查批准收容劳教人员。尽管《国务院关于劳动教养的补充规定》第一条规定， “省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作”，但是在实践中，民政、劳动部门很少参与劳动教养的领导和管理工作，基本上都是公安机关以劳教委员会的名义在行使办案、呈报、审批、复议等职能，这就造成了公安部门既是劳动教养案件的审查批准机关，又是对劳教决定不服之申诉的复查机关，同时还是错误劳教案件的纠正机关。[17]公安部门既是某些情况下的证据提供者，也是对事实进行认定的裁决者。这在法理上是不合适的，有损公平正义的基本原则。

　　令人不可思议的是这种不合理的程序设计还有法规文件作为依据，那就是2002年4月12日由公安部颁布制定并于6月1日开始生效的《公安机关办理劳动教养案件规定》。该规定第二条明确指出，“各省、自治区、直辖市公安厅（局）、新疆生产建设兵团公安局和地、地级市、州、盟公安局（处）设立劳动教养审批委员会，作为同级劳动教养管理委员会的审批机构，依照有关法律、行政法规和本规定审批劳动教养案件，并以劳动教养管理委员会的名义作出是否劳动教养的决定。劳动教养审批委员会的日常工作由本级公安机关法制部门承担。”第三十九条规定：“地级以上公安机关劳动教养审批委员会应当在收到本级公安机关法制部门提请审议的劳动教养案件之日起的二日内，以同级劳动教养管理委员会的名义作出是否劳动教养的决定。”第七十二条第二款规定：“被劳动教养人员因不服劳动教养决定提起行政诉讼的，公安机关应当以同级劳动教养管理委员会的名义依法参加诉讼。”正由于劳教制度存在着程序上的不合理性，致使公安机关和地方党政部门在决定是否劳教上访人员方面具有绝对权力。

　　其二，劳教制度违背“罪”“刑”相适应原则，其处罚期限较长，严厉程度较大，损害了公平正义的基本价值。劳动教养的适用对象主要是有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚的人，期限为一年至三年。必要时得延长一年。事实上这段时间内劳动教养人的人身自由会受到限制。从这种意义上来说，劳教这种强制性行政措施比刑罚中的管制、拘役甚至三年以下的有期徒刑还要严厉。[18]

　　因在上访过程中破坏社会秩序而被追究刑事责任的案例也并不少见。有这样一个发生在云南盐津的例子。肖义雄、李浩、李昌杰原系该县烟草公司职工，2004年3月作为富余人员被分流。自2006年起，其先后多次到县、市、省和国家烟草部门及相关部门上访，要求回单位上班或执行与其他县区相同的补偿标准。2008年7月8日至9日期间，三人与他人在昭通市烟草公司聚集，涌进其办公大楼，堵塞办公楼通道、上下过道、占据领导办公室睡觉、打扑克、随意翻动、撕毁墙上画报，导致市烟草公司无法开展工作。2008年7月14日至18日，每到上班时间，三人和其他上访人员聚集在云南省烟草公司大厅，迫使省烟草公司作出书面答复。7月17日11时许，昆明市公安局民警找肖义雄在公司一房间内询问情况时，李浩带领数名上访人员将门敲开强行进入室内，质问、威胁、围堵民警，个别人甚至进行言语辱骂。后肖义雄、李浩三人以聚众扰乱社会秩序罪被判处有期徒刑一年，缓刑二年，李昌杰获刑六个月，缓刑一年。 这个案例中，被告人破坏工作秩序的情节与后果要比一百个上访劳教案例中的某些要来得严重，他们直接影响到公司的工作，而劳教案例中，很多人只是在敏感时间敏感地点上访，实际上并没有影响到哪个具体部门的工作或者交通秩序等，更有一些只是在县级机关有吵闹行为，但犯罪的后果是获刑一年和六个月，还是缓刑，实际上没有失去人身自由。而劳教的后果起码是失去一年以上的人身自由。可见，劳动教养作为处罚有轻微违法犯罪尚不够刑事处罚的一种强制措施，竟然比刑事处罚更严厉，这明显违背罪刑相适应原则，损害了起码的形式正义原则。

　　这种“违法不如犯罪，劳教不如判刑”的不合理现象恰恰暴露出劳教制度存在的重大缺陷。正如著名法学家贺卫方不无感慨的说道：“犯了罪判刑，被判一年的，有时还可以缓刑一年。但是没有犯罪的，却可以因为劳教制度存在而被限制人身自由一年至三年。这完全是对法律权威性的嘲弄。”[19]

　　其三，现行劳教制度使得被劳教人在被决定劳教之前缺乏辩解的机会，这在程序上增大了劳教随意性，在价值上则有损正义原则，而被劳教之后缺乏强有力的司法救济程序更加重了这一点。河南的闫想在向周口市人民政府申请复议时说：“我的独生子胡大伟被杀害，我不服河南省高级人民法院对凶手的判决，多次上访申冤，因此招致项城市公安局个别领导对我的打击、报复。项城市公安局三次对我进行刑事拘留，先后把我关押在项城市看守所和淮阳看守所。我被非法关押共计三个月。在我被关押期间，就告知我被劳动教养了，但一直未接到劳动教养决定书。直到2005年元月17日，在国家有关领导的督办下，项城市公安局才将劳动教养决定书送达我本人。”河北景县的苏风彩更是戏剧性的在喝醉后被送进了劳教所，他这样诉说自己的遭遇：“景县公安局等人把我从北京接回，是北京信访局领导，府右街派出所的领导强调让景县找河北省、山东省两省配合解决好我的案子，可他们接回后，用谎言骗我，让我在派出所与他们吃饭、喝酒，不谈案子，光是说给我解决，还说给我解决十万、八万的救济等，也让我说了在1991年被绑架和抢我财物的经过，景县公安局也做了记录，直到2005年11月28日，景县公安局到我家接我说给我处理案子，用谎言骗我到派出所，在留智庙镇一饭店让我和他们一起吃饭、喝酒，他们把我用酒灌醉，不省人事，到了晚上，景县公安局把我送进了衡水市劳教所，当时我因酒不省，不知怎么进的劳教所。”

　　这种情况并不是个别，我们在上访劳教案例中也经常看到这方面的控诉。一方面，被劳教人在劳教前缺乏辩解的渠道和机会，很多人在未被告知的情况下就莫名其妙的被送进了劳教所。另一方面，现有的劳教制度缺乏有效的司法救济程序和监督机制。根据现有的劳教制度，被劳动教养人员对劳动教养决定不服的，可以依照《行政复议法》的规定向作出决定的劳动教养管理委员会的本级人民政府或者上一级劳动教养管理委员会申请行政复议，或者依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。但是在申请行政复议或者提起行政诉讼期间，劳动教养决定不停止执行。这种司法救济程序带有明显的滞后性和不充分性，不利于保护被劳教人的申诉权利。尤其是在申请行政复议或提起行政诉讼的时候，还要继续执行劳动教养决定，这使得被劳教人很难有效行使申诉权。难怪有律师在办案时感慨道：“行政诉讼立案难，劳教案件的立案更难；行政诉讼审理难，劳教案件的审理更难；上访等劳教案件的立案和审理最难。”[20]

　　其四，当前很多地方党政官员迫于信访责任追究制的压力，利用、滥用劳动教养制度打击迫害上访民众，造成现有的劳教相关规定也得不到遵守。许多上访劳教案，所谓破坏秩序的行为发生在北京，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”，应由北京市劳动教养委员会决定是否对相关人员实行劳教。但现实中绝大多数是原籍地公安机关或劳动教养委员会做出劳教决定。为何如此？这不仅因为信访群众控告的问题与地方政府的施政行为和利益有关，而且由于各级信访部门特别是中央信访部门对信访数量有统计和通报制度，使信访对地方主要领导的政绩也有一定影响。在中央的高压下，如果运用“截访”、“销账”等达不到目的，劳教等更为严厉的手段就会走上前台。特别需要指出的是，公安机关作为行政部门，受当地政府的领导，不像司法权那样独立于行政权之外，地方政府可以很方便地要求其下属公安机关对信访人员实行劳教。公安机关为达到上级要求就可能违反现有的劳教规定，滥用劳教制度对上访人打击报复，漠视和践踏上访民众的各种权利，制造冤假错案，这也是民众多次被劳教但仍然坚持上访的重要原因。

　　表三是我们通过调查发现当前各地违反劳教规定的主要问题。　　

　　三、何去何从　　

　　（一）存废之争　

　　劳教制度的弊端已经引发了广泛的关注和争议，其存在的合理性与合法性也面临着越来越严峻的考验。不过，值得欣慰的是无论是学界、政界还是民间人士都开始行动起来了，主张改革的也好，主张废除的也罢，总算是在以自己的努力为中国的法制化进程尽绵薄之力。

　　根据中国社会科学院法学研究所副研究员刘仁文的研究，学界对于劳动教养的出路，大致有三类主张：一是保留并强化，二是废除，三是改革。[22]主张保留并强化的人认为，劳教制度创建50多年来，教育改造了几百万有各种违法犯罪行为的人，不仅为稳定社会作出了重要贡献，而且把大量被收容人员改造成了自食其力的守法公民，因而这一有中国特色的制度只能加强不能削弱。主张废除的人认为，劳教性质含混，收容条件笼统，操作过程缺乏监督，随意性大，易出差错，侵犯公民的人身自由权，是法治不健全时代的产物，应予以取消。主张改革的人认为，当前我国正处在剧烈的社会转型期，社会治安、人民群众生活秩序仍需进一步稳定，在这种形势下，要一下子把实行了50年之久的劳动教养制度完全取消，不切实际。但因其存在重大缺陷，需要进行彻底的改革。如何改？根据赵培荣的总结，当前学界主要有以下几种代表性观点[23]。

　　一是行政处罚化。这种观点主张在程序上把劳动教养予以司法化，由人民法院审理决定，或者建立一套独立的审批程序并成立独立的审批机构。二是刑罚化。这种观点认为，既然劳动教养的严厉程度明显超过了行政处罚中限制人身自由的程度，甚至超过了管制、拘役及三年以下有期徒刑等刑罚措施，那么它的出路就在于刑罚化和司法化，主张将劳动教养改造为一种刑罚措施，或者建立中国的轻罪制度。三是非刑罚化。这种观点根据行刑经济原则和短期自由刑存在的弊端，以及现存的非刑罚处罚方法与刑罚之间的空档，主张将劳动教养改造为一种非刑罚方法，实行较为宽松的管理模式，达到教育矫治违法行为人的目的。四是独立于刑罚与行政处罚之外的处罚制度。这种观点认为劳动教养立法必须跳出行政法和刑事法之间“非此即彼”的思维模式，从中国的国情出发，建立一种全新的和独立的制裁处罚体系，与我国的刑罚、行政处罚构成“三级制裁体系”。五是保安处分化。这种观点从劳动教养制度与保安处分在价值取向方面的相似性出发，主张将劳动教养加以改造，使其成为中国式的保安处分，主要适用于违反治安管理，屡教不改和犯罪情节轻微可以免予刑事处罚或者不起诉，但又由于行为人具有较大危险性不宜马上放回社会的人，强调以违法行为人的人身危险性作为处罚依据，着眼于犯罪预防。六是非处罚化。这种观点主张将少年教养、收容教育、强制戒毒等教育矫正措施以及涉及到乞丐、残疾人、无家可归者的救治措施和对艾滋病等传染病进行治疗的强制医疗措施进行兼收并蓄，统一归到一种新的制度体系之下，分情况实行矫治、救济和强制医疗等。

　　当前，学界对于如何改革劳教制度可谓仁者见仁，智者见智，不管是将其刑罚化还是将其保安处分化，都必须从我国的基本国情出发，既要保证改革的顺利推进，又要真正让人民群众在改革中受益。当民众不再被滥用的劳动教养剥夺人身自由时，国家的法制化水平必将会有很大的提高。正如陈瑞华教授所说：“不论劳动教养本身存在的问题有多么严重，都终究不过是一种表象。这一表象的深层所反映的其实是如何限制国家公共权力以及如何保证个人权利和自由不受任意侵犯这一宪政问题。”[24]

　　在2003年召开的十届全国人大一次会议上，来自四川代表团的段维义、湖北代表团的郭生练等127名全国人大代表提出了《关于完善我国劳动教养立法》、《关于制定相关法律，改革我国现行劳动教养制度》等4件议案。他们认为，我国劳动教养方面的法规混乱，劳动教养制度存在严重缺陷，主要涉及劳动教养的对象范围、审批程序、期限和管理方式等问题。代表们认为需要改革劳教制度，以适应社会主义民主法制发展的要求。在2004年十届全国人大二次会议上，质疑劳动教养制度的议案增至13件。在这些议案上签名的代表多达420名，超过2984名人大代表的1/10。这些议案全部通过大会主席团审议，并交由全国人大法律委会员办理。[25]2005年3月，十届全国人大三次会议期间，有6件代表议案建议尽快改革和完善劳动教养制度。

　　2006年初，为完善劳动教养制度，全国人大常委会已将制定《违法行为矫治法》列入十届全国人大常委会的立法规划。2008年3月，全国人大代表、陕西省人大常委会委员马克宁再次提交建议，呼吁废除劳动教养制度。他认为，国务院关于劳动教养的行政法规违反《宪法》、《立法法》的规定，也违反了《行政处罚法》和《治安管理处罚法》，应当废除。

　　2004年春天，北京理工大学的胡星斗教授发表公开信，要求废除劳教制度。2007年12月4日，著名法学家江平、贺卫方、经济学家茅于轼、民生问题研究专家胡星斗等69人联名上书全国人大常委会和国务院，要求废止劳教制度。2008年07月，中国社会科学院法学所的范亚峰博士在互联网上发表公开信，要求废除劳教制度。总之，劳教制度有悖法治原则，有损公平正义，随意剥夺民众的人身自由，已经明显不具有合法性。它的存在已经逐渐为社会各方面所不容。　　

　　（二）我的主张　　

　　我认为，应从国家合法性的高度来看待劳教制度存在的制度性缺失及已造成的多种严重的后果，应从现代国家制度建设的高度尽快废除。

　　从某种意义上来说，合法性是一个国家赖以存在和发展的基础，没有合法性的政权不可能长期稳定存在。最新的合法性研究指出，现代社会的合法性基础主要有三种，即规则基础、法律基础和民意基础。其中，“规则基础包括由风俗习惯、宗教传统以及共同体观念（比如主权思想、民族意识、政治传统以及意识形态）等构成的价值系统，提供的是统治的神圣性；法律基础主要是指服务于民主原则的法理精神，由立法、司法和行政等政治程序及其规则构成的宪政制度，提供的是统治的权威性；民意基础是指拥有最高国家权力的民众对政治权利的认同感，它主要存在于公共领域和日常生活范畴，提供的是统治的有效性。需要特别指出的是，民意所提供的有效性的另一层涵义是它注重政治绩效，因此统治者自身的治理能力作为合法性建构的一种因素被划归到民意的范畴中。”[26]可见，法律制度和民众认同作为国家合法性的两大基础，维系着国家政权的稳定和发展，必须引起执政者的高度重视。

　　通过分析搜集到的上访劳教案例我发现，地方党政领导和公安机关对上访人拘留、劳教的时候毫不手软，对他们反映的问题却迟迟不能公正合理地解决，甚至缺乏形式上的尊重。不论其诉求是否一定合法合理，这样的对待对上访被劳教人员来说，是一种歧视和不公，怎么可能让他们心甘情愿地服法认判？ 下面让我们看看一些上访被劳教冤民字字带血、句句带泪的控诉。

　　山东林淑玉在《非法劳教，天理不容》为题的控告书中写道，“他们骗我来劳教所，劳教我的原因我根本一无所知。……劳教期间，我丈夫到派出所要有关劳教手续，他们非但不给，所长谭XX竟出口压人的说，你老婆不是能告吗？告吧，公安局按个什么罪名就是什么罪名，看你还能把公安局告倒不成？”

　　山西任建才在《控告书》中说，“在今天我无处去申诉我的冤屈，也不敢到有关部门去上访，因为他们派出许多人在抓我，只为想掩盖石楼县、省、地等近七十名官员、公务员等贪赃枉法、买官卖官所犯下的罪行。此刻，我斗胆想问一下：法网恢恢，疏而不漏，法不容情。这些话是不是仅是一句空话？这些只是对我们平民百姓才有用，对那些当官有权有势的人没有用？山西省石楼县是不是在中国共产党的领导下？如果是，为何石楼县、吕梁地区上下近七十名官员、公务员贪赃枉法、私设公堂、私设法律，一而再、再而三的将我们夫妻俩抓捕、关押、劳教，有关部门为什么不管不问呢？”。

　　河南李晓贞在《控告书》中说：“公安是腐败者的御用工具，法律是腐败掌权者的庇护伞，他们一手端共产党的碗，一手砸共产党的锅。他们犯下了滔天大罪，他们是人民的罪人。如果这些腐败不除，党无宁日，国无宁日，人民群众无宁日。”

　　陕西西安封西霞在《申诉状》中说：“为了把我关进劳教所，‘人民公仆’说：‘我们把你抓了，把你判了，你连孩子都见不着了，明知是错也要把你关起来，省得你再到处乱告状，给陕西政府抹黑丢脸，判错了也是国家赔偿，也不会让那个人赔偿。’现如今我得到的是：满纸荒唐言，一把辛酸泪。……这是在强权操纵保护下制造的又一起冤假错案，它不是以法律为准绳，而是以领导的意志为旨意，对反腐维权者进行打击报复的人治手段。是‘人民公仆’为自己树碑立传标榜政绩而打击正义的真实杰作。《劳动教养决定书》洋洋数千字，通篇都是政府官员的一面之词，没有我受害人申辩的一个字。这能叫司法公正吗？这是守法公民的切肤之痛。自古就有拦轿喊冤流传千古的青官包青天，就连清朝卖国求荣的慈禧太后都能为杨乃武与小白菜澄清冤案，杀重臣以明律法，国民党的政府官员还能为杨三姐主持公道洗清冤情，被人们传为佳话得以颂扬。为什么在今天共产党的社会主义领导下，这些‘人民公仆’拿着国家工资却不能为民排忧解难呢？实在令人民痛心，失望和寒心！失掉了人民对政府官员的信任。这样恶性循环的被告审原告永远也审不清，永远也不会体现司法的公正。‘人民公仆’要是能体恤民情，能‘上为中央分忧，下为百姓解愁。’群众的冤屈都能得到合理解决，百姓的疾苦都能落到实处，切实做到：‘权为民所用，利为民所谋，情为民所系’，真正做到‘为民执好政，掌好权’，那么群众无了忧愁还有谁会进京找党中央喊冤控告呢？还会有谁去拦胡主席和温总理的车喊冤呢？还有谁去胡主席和温总理的家，长跪不起，哭诉冤屈，声声血泪控告这些害群之马祸国祸民的罪行呢？我们能坚持上访说明还相信党，这并不可怕，可怕的是我们不去上访 ，那就意味着对党已彻底的寒心、绝望和失去信心了！这才是最可怕最危险的！！！‘人民公仆’把反腐维权上访的人关进牢房，只能给现任的执政党和党中央领导人脸上抹黑添乱丢人，破坏党和人民之间的血肉之情，在北京采取暴力截访，破坏了和谐社会，给首都北京制造不稳定因素，只能使人民群众更加痛恨政府官员，败坏政府官员在人民群众中的形象，只能使党和人民群众之间的距离越来越远，最后失掉民心，让人民群众忘记党。”

　　这些控诉的事实我们暂且不提，仅仅文字中表现出来的愤怒和不满，就能让人产生强大的心理共鸣。“合法性作为对统治权力的承认”的基础是民众的认同。滥用劳教制度对上访人员进行打击迫害，对当事人造成了身心的巨大伤害，他们对政权的认同已经在渐渐减弱。劳教这不义制度的存在，还有可能引发民众的社会不满。从理论上讲，如果民众的社会不满长期得不到消解，就会产生国家政治合法性危机这一非常严重的后果。如果这种社会不满未能得到及时有效的疏导，就有可能不断积聚，最终以群体性事件的形式表达出来，这也是我经常提到的“社会泄愤事件”爆发的根本原因。不过，值得欣慰的是民众对社会的不满一般只是针对具体的政府工作人员或者有时候会针对地方政府的一些部门，但是对中央政府、党和国家最高领导人还是比较认同的，从上访民众多次提到“胡主席、温总理、我们的党、我们的国家”等可以看出上访民众对党和国家以及领导人还是满怀憧憬和希望的，希望能够真正解决自己的问题。我们应该在民众的愤怒和不满还没有上升到高层的时候，对导致这些愤怒和不满的制度规范进行彻底的改革，这样才能消解潜在的不稳定因素，否则其能量不断积聚，将会带来令我们无法承受的大爆发。

　　另一方面，劳教作为脱胎于威权时代的一种社会控制方法，已经与法治社会格格不入。如果这种明显违宪、违法、有损公平正义的制度得不到纠正，就说明执政者并没有真正信任法律的力量，不是真正追求法律来建立、维护社会基本秩序，对依法治国还有疑虑，那么人民又怎么能够从内心信仰法律，在行为上自觉遵守法律? 法律制度若得不到执政者和公民双方面的尊重，又怎能成为国家合法性的基础？如果劳教制度这种在司法程序外剥夺公民人身自由的制度不能被废止，说明执政者还没有真正尊重公民的自由和权利，舍不得放弃这条高效率、单方面剥夺公民自由的“便道”，说明其还想最大程度地保证公权力侵犯民权的能力，那么对这样的政权，公民不能不怀疑其“依法治国”的诚意。

　　也就是说，如果法律制度有很多缺陷，民众的政治认同水平较低，统治的权威性和有效性就会大大削弱，国家的合法性就会大量流失。近十年来，民众对国家政权的信任危机和认同性危机在迅速加剧，劳动教养制度正是原因之一。这不能再继续下去了。

　　正是基于这种认识，我对“保留并强化”这种主张持完全否定的态度，不能因为劳教制度在维护社会治安方面有一定的积极作用，就忽视了其限制和剥夺公民人身自由的巨大负面作用，且不说劳教在反右派运动中造成很多人家破人亡，妻离子散，单单从我们搜集的上访劳教案例就可以看出，劳教制度被公安机关和地方党政随意滥用，打击迫害上访民众，制造了不少冤假错案，给上访人身心造成了巨大伤害。这样的制度不但不改革或废除，还要保留甚至强化，于情于理于法都说不过去。

　　我同意废除劳教制度这个观点。因为劳教制度本质上是一种司法程序外的社会控制手段，被行政权用来单方面、高效率地剥夺公民人身自由，是公权力对公民权利的侵犯。劳动教养与国家初建时的政治生态和社会治理理念是一致的，但现在却违宪、违法，违反法治精神。废止才能明确表示执政者“依法治国”的决心，挽回劳教制度对国家政权合法性的负面作用。

　　之所以不支持对其进行改革，首先是因为劳教制度并没有存在的必要。我国刑事处罚制度本身就包含了管制、拘役等轻微惩罚，还有《治安处罚法》惩处轻微违法行为，没有必要将劳教制度改造成轻罪制度、独立于刑罚与行政处罚之外的处罚制度、保安处分化等，也没有必要为其建立一套独立的审批程序并成立独立的审批机构。即使确实希望建立轻罪制度等，也可以另起炉灶，改造劳教制度只会使其背上这种不义制度的“原罪”。其次，在某种意义上，对不适应社会现实的旧制度进行变革时，“分步走”常常成了一种无需选择的惯性做法，因为这很“保险”，设计者无需承担过多责任，而一步到位的废止则似乎有“风险”。过于“务实”的后果，是为求暂时的经济利益和社会“稳定”，不惜以损害“法治”、“正义”等基本价值为代价。当然，我不是说废止劳教制度就没有任何“阵痛”，只是世界上没有十全十美的事情，关键在于选择什么作为底线，坚守必须坚守的信念，承受必须承受的代价。如果不以客观的调查和研究为基础来分析，往往就会低估了社会的弹性和承受能力，错过变革的最佳时机。如果政治认同感只能建立在牛肉加土豆之上，如果整个社会缺少一种让人信服、给人希望的价值理念，那么什么样的经济发展和稳定都是很难持久的。　　

　　本文的写作过程中参考了魏汝久、李克昌等撰写的《中国劳动教养制度报告》。本文的主要内容于2009年11月1日在北京市律师协会宪法专业委员会组织的“违法行为矫正立法研讨会”进行过交流,感谢司法部研究室主任王公义律师，中华全国律师协会宪法与人权专业委员会主任吴革律师和与会的全体人员提供的意见。刘刚和李颖对本文的资料收集和分析有重要贡献。　　

　　（于建嵘，中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任、教授）

　　注释：

　　[①] 参见朱正：《1957年的夏季：从百家争鸣到两家争鸣》，河南人民出版社1998年版

　　[②] 参见朱正：《1957年的夏季：从百家争鸣到两家争鸣》，河南人民出版社1998年版。

　　[③] 维基百科：《劳动教养》， http://zh.wikipedia.org/zh-cn/%E5%8A%B3%E5%8A%A8%E6%95%99%E5%85%BB。

　　[④]此外，《中华人民共和国立法法》第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”和第八十七条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销：（一）超越权限的；（二）下位法违反上位法规定的；（三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；（四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；（五）违背法定程序的。”

　　[⑤] 本次引用的一百个上访案例中，有的案例有两份或多份劳教决定书，为了便于统计，避免重复，笔者在选择过程中只选取了距离当前时间最近的一份决定书进行统计，特此说明。

　　[⑥]已被《治安处罚法》于2006年3月1日废止

　　[⑦] 孟德斯鸠：《论法的精神》（上卷），商务印书馆1982年版，第154页。

　　[⑧] 同注⑤。

　　[⑨] 韩玉胜、赵瑞罡：《关于劳动教养性质的定位》，储槐植等主编：《理性与秩序——中国劳动教养制度研究》，法律出版社2002年版，第237-238页。

　　[⑩]《劳动教养试行办法》：（1）罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子，反党反社会主义分子；（2）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；（3）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为、屡教不改的，不够刑事处分的；（4）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；（5）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，又不断无理取闹，扰乱生产、工作、科学研究和生活秩序、妨害公务、不听劝告和制止的；（6）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。”

　　[11] 《公安机关办理劳动教养案件规定》：（一）危害国家安全情节显著轻微，尚不够刑事处罚的；（二）结伙杀人、抢劫、强奸、放火、绑架、爆炸或者拐卖妇女、儿童的犯罪团伙中，尚不够刑事处罚的；（三）有强制猥亵、侮辱妇女，猥亵儿童，聚众淫乱，引诱未成年人聚众淫乱，非法拘禁，盗窃，诈骗，伪造、倒卖发票，倒卖车票、船票；伪造有价票证，倒卖伪造的有价票证，抢夺，聚众哄抢，敲诈勒索，招摇撞骗，伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章，以及窝藏、转移、收购、销售赃物的违法犯罪行为，被依法判处刑罚执行期满后五年内又实施前述行为之一，或者被公安机关依法予以罚款、行政拘留、收容教养、劳动教养执行期满后三年内又实施前述行为之一，尚不够刑事处罚的；（四）制造恐怖气氛、造成公众心理恐慌、危害公共安全，组织、利用会道门、邪教组织、利用迷信破坏国家法律实施，聚众斗殴，寻衅滋事，煽动闹事，强买强卖、欺行霸市，或者称霸一方、为非作恶、欺压群众、恶习较深、扰乱社会治安秩序，尚不够刑事处罚的；（五）无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序或者生活秩序，且拒绝、阻碍国家机关工作人员依法执行职务，未使用暴力、威胁方法的；（六）教唆他人违法犯罪，尚不够刑事处罚的；（七）介绍、容留他人卖淫、嫖娼，引诱他人卖淫，赌博或者为赌博提供条件，制作、复制、出售、出租或者传播淫秽物品，情节较重，尚不够刑事处罚的；（八）因卖淫、嫖娼被公安机关依法予以警告、罚款或者行政拘留后又卖淫、嫖娼的；（九）吸食、注射毒品成瘾，经过强制戒除后又吸食、注射毒品的；（十）有法律规定的其他应当劳动教养情形的。

　　[12] 注：表格中列出的具体情节均来自相关《劳动教养决定书》。

　　[13] 笔者在统计过程中，只选择了劳动教养决定书中同时援用《劳动教养试行办法》第十条 第四项和《劳动教养试行办法》第十三条的案例，单独引用其中一条的案例未统计，特此说明。

　　[14]包括在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为，

　　[15]【美】约翰?罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社1988年版，第3—4页。

　　[16]比如，《国务院关于劳动教养的补充规定》第二条（“劳动教养收容大中城市需要劳动教养的人。对于需要实行劳动教养的人，由省、自治区、直辖市和大中城市劳动教养管理委员会审查批准。”）和《劳动教养试行办法》第四条（“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳动教养管理委员会，领导和管理劳动教养工作，审查批准收容劳动教养人员。劳动教养管理委员会下设办事机构，负责处理日常工作。公安机关设置的劳动教养工作管理机构，负责组织实施对劳动教养人员的管理、教育和改造工作。”）、第十一条（“需要实行劳动教养的人,均由省、自治区、直辖市和大中城市的劳动教养管理委员会审查决定。”）

　　[17] 刘仁文：《劳动教养制度及其改革》，《行政法学研究》，2001年第4期。

　　[18]因为根据我国《刑法》的相关规定，刑罚包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑等五大种类，其中管制的期限，为三个月以上二年以下；拘役的期限，为一个月以上六个月以下；有期徒刑的期限，为六个月以上十五年以下。

　　[19]沈亮：《法学界提请对劳教制度启动违宪审查》，《南方周末》，2007年12月6日。

　　[20]魏汝久、李克昌等：《中国劳动教养制度报告》（2009版草稿），未刊稿。

　　[21] 1998年11月30日发布实施的《公安部关于劳动教养范围有关问题的通知》将劳教对象范围扩大到农村地区。其第一条规定“根据党的十五届三中全会精神，维护农村社会治安，确保农村稳定，是全党工作的大局。从当前社会治安状况看，有必要运用劳动教养手段打击农村地区的违法犯罪活动，特别是那些广大群众痛恨的地痞、流氓、村霸等恶势力违法犯罪活动”。但该通知的效力属于“部门规范性文件”，低于属于行政法规的《劳动教养试行办法》。

　　[22] 刘仁文：《劳动教养制度及其改革》，《行政法学研究》，2001年第4期。

　　[23]赵培荣：《劳动教养制度改革与我国法律制裁体系的完善》，法律图书馆论文资料库，http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=9908&page=5。

　　[24] 陈瑞华：《劳动教养的历史考察与反思》，《中外法学》，2001年第6期。

　　[25] 许晓蕊、邓毅丞：《劳动教养制度改革管见》，《人大建设》2006年第4期。

　　[26] 王海洲：《合法性的争夺》，江苏人民出版社2008年版，第7—8页。