中国信访制度的困境和出路

　　导论　　

　　我对信访制度的研究，缘于对上世纪90年代湖南农民组织起来维权抗争的调查。我发现，这些因承受不了沉重税费负担而奋起维权的农民，经常把信访作为一种“进攻性武器”与地方政府进行博弈，他们试图通过信访这种方式来借助上级国家机关的权力，以限制基层政府的掠夺行动。然而，结果并不象这些信访农民希望的那样。经常的情况是，他们的问题不仅没有得到解决，往往由于信访而导致矛盾激化受到打击；因此，他们就到更高一级的党政机关求助，也就受到更严厉的打击迫害，其中的许多人因所谓“非法上访”被劳教甚至判刑，也有人因此长期呆在北京为“上访是否违法”向中央讨说法而走上了不归路[1]。

　　这让我感到十分心痛和困惑。因为长期以来，中央的执政者都宣称信访“是各级党委和政府的一项经常性的政治任务”[2]，是中央与人民群众直接联系的重要渠道，是各级党委和政府“倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民服务”的重要途径[3]。然而，在现实中，地方各级政府并不这样认为，他们更多的把信访看成是不稳定因素，是影响其政绩的对抗行为，而如何减少信访量是其最为重要的工作目标。从学术方面来说，虽然对信访制度的历史性演变其制度功能的研究有些成果[4]，但对于信访制度的实际效果却很少有深入的调查研究，更不要说对制度功能目标产生异化的机制进行追究了[5]。也就是说，执政者的政治性宣示和学术研究的不足，使我们无法解释信访的制度目标和现实绩效之间十分巨大的差异。

　　然而，更为严重的是，现实中的信访行为并不因制度失效而减少。从1992年起，全国信访总量连续11年上升，并在2003年形成了信访洪峰。据统计，2003年全国党政信访部门共受理1272.3万人(件)次公民来信来访，比上年上升4.1%，其中，中央和国家机关受理公民信访量上升46%，国家信访局受理公民信访量上升了14%；全国党政信访部门共接待公民集体上访的31.5万批次，712万人次，分别比上年上升了41%和44．8%，其中50人以上的集体访批次和人次分别比上年上升33．3%和39%，单批集体访人数达800余人，创单批次进京上访人数的最高记录。2004年第一季度，国家信访局受理公民来信同比上升20.2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。如此严峻的信访形势迫使学界和政界不得不思考，为什么会产生这样规模的信访洪峰？发展下去会产生什么样的政治后果？

　　这让我意识到，在目前的体制下，信访也许正是观察中国政府与社会互动的重要窗口，因为普通老百姓唯有通过信访才能合法地向包括中央在内的各级政府表达意见，也唯有通过信访才能合法地对包括中央在内的各级政府表达意见。通过分析上访民众反映的问题和提出的诉求，可以相对集中地了解民情社意及其变迁，特别是可以感触到民众对于各级政府的期待和信任及其变化。同时，通过观察各级政府如何处理信访案件，特别是通过观察各级政府官员与信访人员的博弈，分析中央政府、各级地方政府、上访民众这三方多方向、多层次的交互作用，也可以获得许多关于中国政治运作的重要信息[6]。

　　为此，我向有国家软科学基金申请了有关信访制度的调查的课题并获得了批准，并在此后获得了其它基金会的资助，开展了多项信访改革实验。本研究报告，就是这些调查和实验的过程和成果。我想回答的是，目前信访困境的制度性原因是什么，并试图解释中央执政者与地方党政官员对于信访功能的不同理解，以及参与信访的各方如中央执政者、地方政府和信访民众如何运用信访制度来实现自身利益最大化而导致信访制度变异，并为如何改革信访制度提出解决方案。

　　本报告主要分为两个部分，第一部分是2004年有关信访制度改革的争论；第二部分是新信访条例实施中存在的问题；最后是简单的结论。

　　一 、2004年有关信访制度改革的争论

　（一）2004年调查的基本结论　　

　　2004年初，我所领导的课题组开始了信访制度的调查。此项调查包括对630多名进京走访者（主要是农民）进行问卷和深度访谈、分析了来自全国各地的2万多封控告信，与部分信访官员进行座谈及进住“上访村”体验生活等形式进行。通过调查，我们认为，信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不进行彻底的改革，将会产生十分严重的政治后果。

　　第一、信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。

　　现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但由于信访机构并属于国家机关序列，这些机构并没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异，而导致信息不共享，缺乏强制约。这样势必造成两种情况。

　　其一，由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级却下降了2．4%；中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。国家信访局受理群众来信同比上升10.7%，接待群众上访的批次、人次同比分别上升20.6%、29.9%。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20.2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。中央有关部门受理信访量直线上升，说明了信访者对中央能解决他们反映的问题还抱有一定的希望。而省、地、县一级已失去了或正在失去信访者的认同。这一点，从我们对进京上访的农民问卷调查可以获得证实。

　　表一说明，目前党中央国务院在进京走访的农民心目中还有较高的地位，有49.5%的人认为党中央国务院还有很高或较高的威信。而中央以下的各级政府的威信已直线下降，其中，认为省级、市级、县级、乡级党政威信很高和较高的分别是较低或很低的分别为24.6%，4.5%，1.7%， 0.7%。

　　其二，由于信访机构林立，而缺少统领机关，各机构推来推去，信访人投诉无门，来京后不停地在各信访机构之间来回跑动。据对632位进京上访农民的调查，他们走访的部门平均在6个以上，最多的达到18个。其中主要有，国家信访局、人大常委会、最高法院、中纪委、公安部、最高检察院、国土资源部、农业部、民政部等等。信访者在北京四处投诉后，可问题并不能真正得到解决，导致对中央的政治权威的认同发生非常明显的变化。

　　表二通过对56位第一次进京上访的农民在不同时期的对比性调查发现，刚进京上访时，农民对中央的认同是非常高的，认为“中央真心实意欢迎农民上访”的高达94.6%，而七天后则下降到39.3%。而认为“中央怕农民上访”的则从7．1%上升到58.9%；认为“中央会打击报复上访的人”从1.8%上升到60.7%。另据对632位进京上访农民调查，有7４.２%的认为，包括党中央国务院在内对他们所反映的问题“都推来推去”没有决心解决。一份在北京上访村流传甚广的署名为“亿万冤民者”的传单就称“想起国务院，好似阎王殿，外边是疯犬，里边是贪官”。从早几年听到的“中央是恩人”到直接质疑党中央和国务院的这一变化，是非常值得警惕的。这在很大程度上说明了，进京上访成为了中央政治权威流失的重要渠道。

　　第二、信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。

　　现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面，其一是政治参与，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，不仅存在着各种诉求往往交错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。

　　其一，信访问题涉及到各个方面，出现了信访问题综合症，使信访机构承受了太大的社会责任。特别是对那些进京上访农民来说，他们经常是作为当地农民的代表而出现在中央的信访机构的，他们反映的问题多而复杂。表三对632位进京上访的农民的调查说明，他们所反映的问题已远远超出了个人的冤案之类的请求，而且关系到农村工作的各个方面。信访者要求问题的复杂综合性，必然增加问题解决的难度。由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成为了信访群众的直接对立面。

　　其二，从理论上来讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最为主要的形式。可在实践中，民众更多地相信信访这一行政救济手段并把其作为最后的希望所在。造成这种状况的原因是多方面的。首先，各地司法腐败导致公民不能得到正常的司法救济是其主要原因。在接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，占总数的63.4%，其中法院不予立案的有172位，占42.9％；认为法院不依法办事而判决其败诉的220位，占54.9％；认为法院判决胜诉了而没有执行的9位，占2.2％。其次，也与依靠“清官”为民作主的社会传统有相当大的联系。表四表明，有90.5%的是为了“把问题反映到中央来，让中央知道情况”；88.5%是为了“给地方政府施加压力，以求问题的解决”；69.2%是为了“引起中央机关的重视，问题可以直接解决”，81.2%“也知道中央不会直接解决，但可以得到批文”。这表明，报警、求助和施压是农民进京上访的主要目的。

　　在一定的程度上，信访制度因具有中国传统社会长期存在的“人治”思想这一基础，所以它作为一种民情上达、申冤维权的特殊通道，对社会起着安全阀，对老百姓起着宽慰剂的作用。但是，必须看到的是，这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。

　　第三、信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，政治迫害和政治激进主义相伴而生，不断诱发较严重的冲突事件。

　　现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随便意性。虽然在第一次全国信访工作会议上确定了“分级负责、归口办理”的基本原则，即根据来信来访提出问题的性质，按照各级各部门的职责、业务范围进行处理。可是对于如何确定各级各部门的职责却没有一个严格的标准，各部门均可以以各种理由相互推诿。而处理问题又要看领导脸色行事，靠上级批示。为了强化各级领导的责任，各地还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，这种领导体制要求，各级党委、政府“一把手”负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任，对因工作不到位，责任不落实，领导不负责，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究分管领导的责任，并视情节轻重进行处理。客观地说，这种信访领导体制对各级党政重视信访问题起到一定的作用也解决一些问题。但由于各级政府为了抑制住上访的增加和升级在收买和欺骗等方法不能发生效果时，就会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害。自2003年10月以来在北京“上访村”广为流传的一份署名为“全体上访人”的《上访人员上议书》就写道：“地方政府借用信访条例，滥用职权，欺压上访人员，用各种手段收容、遣送、关押、毒打，有的被送进精神病院，上访人员问题得不到解决，人身受到伤害，精神受到摧残，给国家和人民带来不可弥补的损失”。从课题组的调查情况来看，上述所列的情况在一定程度上是存在的，少数地方政府使用暴力等手段拦截上访人（上访人员称之为“劫访”）进入上级党政机关已是公开的事情，有些地方党政对上访人进行打击和政治迫害可谓是触目惊心，令人发指。表五说明，有55.4%的农民认为因上访被抄家、被没收财物、东西被抢走，有50.4%的农民认为其因上访而被关押或拘留，有53.6%的农民认为因上访被干部指使黑社会的人打击报复。

　　少数地方党政对信访者进行打击和政治迫害产生了十分严重的政治后果。其中之一，就是使信访成为了有效的社会动员方式和维权抗争的手段，导致集体行动增加。有近一半的农民进京上访的主要目的就是因为“政府打击、拘捕领头上访的农民”（见表三）。而为了减少因上访所遭受打击或政治迫害的风险并引起高层的重视，在法不责众的意识影响下，许多农民就会动员更多的人参与上访。2003年国家信访局接待群众集体访批次和人次，分别比上年上升41%和44.8%。其中，50人以上的集体访批次和人次，分别比上年上升33.3%和39%；单批集体访人数最多的达到800多人。同时，更为激烈的抗争活动也时有发生，如进京上访人员在一份《到天安门广场集会、游行、示威的申请书》中称：“监于以辽宁接（截、劫）访团为代表的地方驻京工作人员，长期以来在国家各接访口，主要在国家信访局群众来访接待室门前，层层设卡，围堵拦截上访群众，多次、经常推搡、殴打上访群众，打伤、打残、打死、非法逮捕、关押、拘禁上访群众”，“提请批准在中华人民共和国首都北京天安门广场举行集会、游行、示威”。2003年12月12日，来自29个省份的600多名上访人在天安门集会，就是这样的例子。

　　后果之二就是政治激进主义在信访者中产生并获得迅速繁殖的社会土壤。一位因经济合同纠纷而上访遭受打击的信访者，就以《中国共产党的极端政治腐败》为题印制了大量的传单，其中称，“中国共产党当前的极端的政治腐败，没有资格继续成为中国人民的领导核心！没有资格独霸国家政权！”表六就有53.6%的表示要“做点让干部们害怕的事”，87.3%的表示“跟贪官污吏拼个鱼死网破”。

　　表六的调查和分析表明，目前我国的信访制度存在着重大的制度性缺陷并产生了十分严重的政治后果，因此必须进行彻底而系统的改革。2004年10月，这份调查报告通过中国社会科学院系统上报中央最高领导人后获得了重视，信访改革被中央政府提到了议事日程[7]。

　　（二）关于信访改革的争论　　

　　然而，由于对现行信访制度存在的问题及根源有着不同的认识，对信访制度何去何从也有不同的主张。学界和政界主要有三种基本的改革取向。

　　第一种取向是，要重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索“大信访”格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监察机制[8]，其核心观点是扩大信访机构的权力，使之具有调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。国家信访局研究室负责人认为，信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因，而要解决信访洪峰就得强化信访部门的权力。杜钢建也认为，现在之所以出现了信访洪峰，根本原因是信访机构没有权威性，现行信访部门和其他部门一样，只是政府之下的一个普通机构，很多人并未意识到，信访机构实际上并不是代表本部门而是在代表一级政府行使权力。因此，必须要强化信访在政府序列中的地位，信访部门的领导应该是政府的主要领导才行。康晓光认为，信访部门的功能无非是信息反馈和解决问题。在中国这样一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，需要信访这样一套没有门坎的反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要，并通过赋予信访机构的实实在在的权力，树立信访机构的权威来解决社会问题[9]。

　　第二种取向是，要从国家宪政建设的高度来认识信访制度改革问题。我认为，首先需要从从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标，即在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。其次要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。再次，也是最为重要的是，要切实保障信访人的合法权益，对少数地方党政迫害信访者的案件要坚决查处[10]。长期从事信访工作的周梅燕等人也认为，对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，通过扩大公民的有序的政治参与，理顺各种信访的处理渠道，树立司法的最终裁判权威，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革[11]。

　　第三种取向是，应该站在政治现代化的大局高度，来看待信访制度的存废问题。黄钟认为，当一些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式时，却忽视了如果从国家制度的大处着眼，现行信访制度的许多规定，其实是直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政权僭越立法权或者司法权的现象。这既体现在行政法规和地方性法规或者政策中，也体现在具体的实践里。这些都有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除[12]。张耀杰则进一步指出，在现行宪法和法律框架之外所设计的叠床架屋且等级森严的信访机构，是诱导本国公民跪着请愿甚至于跪着造反的永无出头之日的制度陷阱。而置本国公民于极权之下的层层上访，本身就是对于中国公民自由平等的合法人权的公开亵渎和肆意践踏，因此《信访条例》可以休矣[13]。

　　如果从学术的角度来看，这场以批评和反批评形式展开的论争，主要是围绕如下几个问题展开的。

　　其一，如何认识和对待信访制度的政治思想基础。我认为，信访制度的政治思想基础是专制主义的皇权意识以及由此决定的“人治”思想。这一制度最初虽然是打着联系群众的旗号建立的，但其目的是建立一个所谓的“民意上达” 渠道，而不是“民意表达”机制。它不仅不是现代民主理论的体现，甚至不符合以民为本的政治理念，而是在强化“官重民轻”的皇权思想，以误导民众把通过信访获得高官的批示来解决问题作为最后的“救命稻草”。因此，无论这个制度在计划经济时代起到过什么样的作用，它都应该逐渐退出中国的政治舞台[14]。批评者则认为，中国民众有崇尚清官的历史传统，今天的信访改革是在这种历史传统下进行的，因此只有顺应这种历史传统，改革才得以顺利进行。郭松民就指出：“和学者的思维方式不同，民间的智慧总是质朴而深刻的。老百姓抓住这根‘救命稻草’的逻辑非常简单：谁有权任命官员，谁就有能力约束官员。在官员自上而下的任命制没有得到根本改变之前，这根‘救命稻草’的地位是不可替代的，因为它是和那些能够保护自己权益的力量沟通的最主要渠道”[15]。针对这种观点，有学者批驳说，“在封建中国，地方行政长官往往也是司法长官，这种申诉冤屈、要求求决的上访形式具有合法性。但是新中国成立初期，这类事情演却变成了‘拦首长、外宾的汽车’。这种青天意识和臣民意识历时几千年，以至于到今天在走向法治社会和司法独立的过程中，惯性依然不可忽视。‘群众上访’遇到挫折，以至于遭到打击报复以后，信访被制度化以至于不断地被完善，是不是在间接地鼓励人们不去寻找正常的司法救济而选择上访？我们必须清楚，信访这种‘玄机’重重的制度安排虽然可以使法律正义的目标部分得到实现，但这一过程恰恰是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得合法性基础的程序性价值为代价的”[16]。

　　其二，是维持行政主导国家的政治传统还是坚定不移地向现代宪政制度的转型。我认为，信访制度不断强化将产生最大的问题是从制度上消解现代宪政制度的分权基础。这不仅表现在官员个人权力对国家体制性职权的侵害，而且由于从国家信访局到地方信访机构都是由执政党的党委和政府共同领导的，这样会为党权侵入行政权、行政权借助党权侵入国家的立法权及司法权预设了一条“合法”的通道。如果强化信访的职权，其实际性意义则加强了以党权为背景的国家行政权力，这样就会有使党政合一的“信访机关”凌驾于国家一切机关之上的可能性，会从根本上消解国家的宪政基础[17]。批评者则认为，“信访是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权力、司法权力的有效途径”。“在我们这样一个有浓厚行政传统、国家权力支配社会进程以及急于向法治转型的国家中，由于社会经济的快速发展、社会的转型，规则的缺失所引起的种种行政违法、社会不公现象频频出现，通过信访来制约行政违法行为，保障公民的合法权利就显得特别重要”[18]。对于这种希望通过加强信访来制约行政违法和司法不公的观点，有学者也进行了批驳。彭兴庭就指出，“在目前的制度结构中，行政部门几乎拥有绝对的权力，却缺乏有效的制约。比如说在一些地方政府的强制拆迁中，行政长官一声令下，公安、检察、法院倾巢而出。这也说明了这样一个制度问题，司法系统没有被赋予独立的使命，它的多种权力上仍然受制于行政部门。在这样的情况下，不是老百姓不懂程序没有法律意识，而是深知利害关系才越权上访，寄希望于‘青天大老爷’，期待‘皇上圣明’。司法独立问题已经被提上了日程，努力改善司法机关的地位，这才是社会稳定与和谐的根本之道。信访无论如何，是与一个法治社会背道而驰的。信访中更多的是法律问题，而不是行政问题，这不是行政机关和工作单位所能解决的”[19]。

　　其三，能否把权利救济功能从信访制度分离出来。我认为，目前的信访制度有两个基本的功能，即政治参与和权利救济。我国《宪法》第41条已明确规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这是公民运用信访进行政治参与的法定依据，它表明公民的信访权是一项宪法权利。因此，作为政治参与和表达意愿方式的信访，是不仅不能被取消而且应该强化的。问题是，现实的信访制度强化的是信访权利救济功能，尽管它在现实中也能解决公民的一些具体权利诉求问题，但如果从国家宪政体系来考量，信访的这种权利救济功能却是十分有害的，因为它的实现没有严格的程序而主要靠领导批示，是“人治”的结果，具有较强的作用[20]。批评者则认为，“对公民而言，信访意味着一项简便、经济、有效而全面的救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能”，它“可以成为行政复议和行政诉讼的前置程序，也可以受理行政复议和行政诉讼不受理的案件，法律的合理性问题和国家权力行为的合理性问题亦可以成为信访的关注之焦点；同时，司法程序所不能实现的正义仍然可以在信访的制度中继续探讨。可见，正是在法律所不及或法律不能发挥理想效果的地方，信访起到一种补充的权利救济功能”[21]。应星甚至认为，经过制度的创新，信访这种“陈旧的”救济方式可以重新焕发出青春，在法治建设的过程中发挥一个重要的、甚至是不可替代的作用[22]。对此，姜明安则反驳说，“最终取消信访的救济功能是必须的，只有人治的路完全堵死了，法治才会真正出现”[23]。

　　（三）我的改革设想　

　　这三种改革取向被新闻媒体归纳成为了“强化扩权派”和“削弱取消派”。其中第一种取向的为前者，第二种和第三种为后者。而我则被视为了“削弱取消派”的代表人物，有的媒体说我主张现在就取消所有的信访办公室[24]。2004年11月18日《南方周末》在《信访改革引发争论》一文中是这样评述这场争论的：“ 现在的信访改革讨论鲜明地分成了强化派和弱化派，于建嵘在这场争论中是比较孤独的一个。他的‘弱化信访权利救济功能’观点遭到了强有力的质疑。有人认为是不考虑中国国情的理想主义，更有人认为是迂腐”[25]。

　　实际上，我当时给国务院领导人提出的具体建议是要从行政、法律、政治三个层面考虑如何对信访制度进行稳妥而有步骤的改革。其核心内容主要有三个方面：

　　第一、短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑，以减小信访的规模和冲击性，维护社会稳定。

　　主要措施是：（1）中央减少对地方党政领导的压力，不按信访量给各地排名，取消信访责任追究制，不要求地方政府来京接访；（2）中央信访部门不再给省市开信访移办单；（3）不对信访公民的信访级别作特别的限制；（4）由信访地公安机关依法处理因信访而发生的治安案件。

　　这样做的主要理由是：（1）减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，会迅速使一些信访案件平息，减少群众进京走访；（2）在中央的高压下，地方政府为了息访，对于信访公民不是收买或欺骗，就是打击迫害，从而诱发更多的信访案件。给地方政府减压，才能给中央减压；维护地方的政治权威,才能加强和巩固中央的政治权威。

　　第二、中期的法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。

　　主要措施有：（1）由上级法院和检察院下派一级设立告诉申诉案件受理机构；（2）扩大诉讼受理范围，对关系到民众生活的案件可以考虑缓收、减收或免收诉讼费；(3)加强新闻媒体和社会力量对司法机关的监督，克服司法腐败；（4）司法机关对受理的告诉和申诉案件要在限期内给予答复；（5）由司法部门依法查处信访人迫害案件；（6）组织社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助；（7）增加司法机构的资源投入，并在制度上确立法院和检察院的重要人员和经费均由上一级法院和检察院管理和保障。通过树立国家司法机构的权威，可以把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动。

　　第三、长期的政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作,并系统地建立民众的利益表达组织。

　　主要措施是：（1）组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；（2）公布各级人民代表的联系方式；（3）建立全国信访网，并把一些重大问题的信访资料上网公示让民众评议。(4)允许社会各阶层建立利益表达组织，以法律允许的方式让他们通过集会示威等方式表达利益。这样做的好处是:（1）使各层级各选区的人大代表有了一项新的具体职责，他们有法律赋予的言论免责权和调查权，也有义务对信访反映的问题进行调查，并依据调查向成为信访对象的一府两院提出质询，直至向严重渎职、失职、甚至涉嫌违法犯罪的领导干部提出罢免动议。这样，不仅使信访工作获得一个权力主体，同时也使信访工作具备了应有的问责性，即向人民负责的特质；（2）将目前散存在各职能部门的信访资源合并到人代会将为人民代表大会的制度建设提供大量物质资源、人力资源和政治资源，将为人民代表逐步专职化和与此相应的人代会逐步实质化创造资源和职责两方面的条件；（3）把信访集中到人大后，可以建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前信访公民盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。（4）最关键的是中国政治改革的方向要容许各种社会利益表达组织的存在，只有让社会各阶层都有自己的利益表达组织，才能产生一个利益相对均衡、社会相对和谐的现代社会。

　　应该说，国家最高决策者关注到了这场有关信访制度何去何从的争论，但这些争论已超越了他们为化解信访洪峰这一实用主义底线。因此，在“搁置争议、规范为主”的原则下，国务院在2005年1月5日通过了新的《信访条例》。　　

　　二、新信访条例实施中存在的主要问题　　

　　（一）对新《信访条例》的认识　　

　　2005年1月7日我应约到国务院法制办与主持《信访条例》修改的国务院法制办副主任汪永清进行了一次正式谈话。他主要谈到了新条例有畅通信访渠道、建立网络信访系统、规范信访人的行为、强化信访工作的责任几大亮点。可我认为，这次《信访条例》修改虽在保障信访人权利等方面有所进步，但只是应急之作，没有体现信访制度改革的方向，不仅不能有效地化解目前存在的信访洪峰，而且有可能产生一系列新的问题[26]。

　　第一，新《信访条例》的主旨还是在于“束民”而不“约官”，虽然把保障信访人的权利作为重要的原则确定了下来，但同时又为各级政府打击迫害信访人预设了各种理由和借口。由于现实中打击迫害信访人的情况非常普遍并产生了十分严重的政治后果，所以新条例把“任何组织和个人不得打击报复信访人”提到了总则。但问题是，新条例同时规定了许多所谓“规范”信访行为的条款，比如，第18条规定“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过５人”，可条例中并没有对如何推选代表等问题进行相应的规定。而在现实中，要推选代表就要开会，地方政府就会定一个“非法聚会”或“煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访”的罪名；要选代表就得要支付一定的上访费用，就可以定一个“以信访为名借机敛财”的罪名。再比如，第20条规定，信访人不得“在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集”，不得“在信访接待场所滞留”。否则，按条例第47条规定，要受到有关国家机关工作人员的劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。可见，这些条款都可成为打击迫害信访人的理由和借口，已严重地侵害了公民的宪法权利。正因为如此，北京上访村的信访公民已联名向全国人大提出了对这些条款进行违宪审查的请求。

　　第二，信访制度中的压力体制仍然没有改变，反而因赋予了政府信访机构的调查、直接移交和督办权而有所加强，这种自上而下的压力体制有可能诱发更多问题造成更大的信访洪峰。我国现行信访制度的基本特点是权力压力型，其主要表现为两个方面：其一是首长的压力，既某某领导批示，这主要针对个案而言的。其二是上级排名的压力，即各级政府都有关于各地上访的数量和规模的排名并与政绩挂钩。各级信访部门虽然可以依靠这两种压力来促使具体工作部门解决一些问题，但是在中央的高压下，地方政府为了息访，对于信访公民不是收买或欺骗，就是打击迫害，从而诱发更多的信访案件。新条例不仅没有改变这样种状况，反而将其法规制度化。比如，条例第7条规定，各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报；各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。这种压力型信访体制能否化解目前已十分严重的信访形势呢？

　　（二）信访形势仍然严峻　　

　　为评估新修订《信访条例》实施近两年来的绩效，2006年12月至2007年3月我领导的课题组再一次实地调查。这次调研包括进驻北京“上访村”对近千名进京上访人员的访谈和问卷，与部分地市和中央机关信访工作人员座谈及对相关专家的访谈。通过调研，课题组认为，新修订的《信访条例》自从2005年5月1日实施以来，各地区和各部门在进一步畅通和拓宽信访渠道，确保民情、民意、民智顺畅上达，切实维护群众的合法权益等方面做了大量的工作，取得了一定的成绩。但是，少数地区和部门以强制手段妨碍群众行使正当信访权利，甚至打击迫害信访群众的情况还不同程度地存在。

　　第一， 信访行为更为激烈，打击迫害更加严重。

　　据我们对560名进京上访群众的问卷调查，有71.05%的人认为，新《信访条例》实施以来，地方各级政府对上访人的打击迫害更为严重；有63.9%的人表示曾因上访被关押或拘留；有18.8%的人表示曾因上访被劳教或判刑。这些信访群众进京上访的主要目的，就是要中央对他们因上访遭受打击迫害给说法[27]。

　　为了证实上访群众的这种说法，我们收集了近千份各地对上访人进行劳动教养的案例材料进行分析。发现这其中拘留和劳教的一个重要理由就是“非正常上访行为”。而有关文件中，所谓“非正常上访行为”，是指上访人到天安门广场、中南海周边、驻华使馆区（驻华相关机构）、中央领导人住地以等非信访接待场所上访的行为。不论是个人访还是集体访，不论是否实施过激行为，只要违反了《信访条例》第十八条、第二十条的有关规定，均应当认定为违法行为。许多省市规定，经公安机关告知后，仍实施非正常上访行为的上访人员，公安机关应当依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，视其情节轻重，对其分别予以警告或者行政拘留等行政处罚；因实施非正常上访行为被公安机关给予行政处罚后，再次实施非正常上访行为的上访人员，公安机关可呈报劳动教养，各地劳教委对此类案件应当依法作出决定，劳教执行部门应当依法及时执行；到外国使馆区“告洋状”的行为，属于严重的违法上访行为，当地公安机关可以直接予以拘留和劳教等等。

　　据了解，各地之所以有这样的规定，与近年来信访行为更为激烈有关。有研究者对北京地区上访行为的分析得出的结论也证明了我们的这一判断。具体情况见表七。

　　信访民众到天安门地区“上访”的行为增加，说明其对正常上访部门的失望，试图通过制造事端引起有关部门重视来解决具体的诉求。当然，最后的结果就是被拘留和劳教。接受调查的信访群众有43.6%的因被打击迫害对中央的信心有所降低；有59.96%的人认为在没有办法的情况下，要与贪官污吏拼个鱼死网破[29]。

　　第二，各种截访行为严重地堵塞了信访渠道，其花费已成为了地方政府的沉重的负担[30]。

　　截访主要是指地方官员采取某些手段把上访民众拦截在中央或上级有关部门信访登记之外而强制性带回原籍的行为。在中国现实政治生态中，截访已是一种被默许的工作方式，是“接访”工作的重要组成部分，其目的就是减少上访人员滞留北京及避免增加本地的上访登记量。

　　从历史的角度来看，截访有一个从明规则到潜规则的演变过程。自1951年5月毛泽东要求重视人民的通信工作后，信访工作就成为了执政党和政府的一项重要工作内容，信访也就成为了民众解决各种社会问题和冲突的重要途径和方式。然而，大量民众为了解决各种具体问题纷纷到北京上访，“给中央机关的工作增加很多困难”。因此，在1957年底，根据全国信访工作会议的建议，中央一方面要求各省市主要负责人主管信访工作，以保证问题解决在基层；另一方面要求内务部制定了一套管理上访者的制度，其中就有在北京郊区建立劳动场所，组织来访群众中有劳动能力的人员参加劳动，接受政策教育，然后回地方处理。到1961年，中央有关部门赋予了信访部门接访的权力，截访也就成为了一个刚性的制度。有关通知规定，公安机关对外地来京“纠缠”的上访者进行收容，听候地方来人处理，并可由公安机关配合地方信访部门把上访人强制回籍。1982年国务院出台的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》则把接访制度与收容遣送制度融为一体。同时，有关规定明确要求，对屡遣屡返者，由主管接待单位通知有关省、市、自治区派人来京接回处理。有的省市甚至规定，发现集体到京上访，可以要求火车就近停车而强制其下车。近几年来，执政者提倡“以人为本”，特别是随着收容遣送办法被废除，强制性接访也就失去了其合法性，但并没有因此而消失，截访仍然是接访的主要形式。每到“敏感”时期，数万名接访人员或在北京“上访村”布控，或直接到国家信访局等国家机关门口进行拦截。之所以如此，一个重要原因就是信访责任追究制的进一步强化。中央和省市为了使问题解决在基层，减少对上访民众对北京和省市所产生的工作和社会稳定方面的压力，逐级下达信访工作责任目标考核。在这些考核指标中，群众进京或赴省市上访是最为重要的考量。如果不能完成这些目标，轻则予以通报批评、谈话诫免，重则“黄牌”警告甚至实行“一票否决”，追究有关领导的党政纪责任。正是有如此刚性的要求，各地党政才不惜成本进行截访。

　　“截访”不仅造成了矛盾的积累，堵塞民意通道，所花费的经济成本已成为了地方政府的沉重的负担。目前，全国各省及地市一级党政在北京都有长驻机构，这些驻京机构有的在北京建有宾馆，有的则长年包租宾馆办公，而其主要工作就是接访。到了所谓“敏感期”，一些到京上访较多的县甚至乡镇也不得不派人来北京“现场办公”。例如，中共十七大期间，为了保证所谓“零进京”，从9月28日到10月25日，河北省某个上访问题并不严重的县组建了驻京工作组进行截访和劝返，人员包括主管信访工作的县委副书记、县政法委书记、信访局、法院、检察院、公安局等部门的主要领导和工作人员25人。这个县4个有上访人员的乡镇，分别还派出2至3人到北京值班，全县到京接访的人近36人。据最保守的估算，这个期间，整个河北省进京接访人数达到了5千多人。全国象河北省这样进京上访较多的省近10个，加上其它省市，全国在北京接访人员近10万人。这么多官员和工作人员到北京来接访，对基层政府来说是一笔不小的行政开支。且不说接访者的日常消费，包括吃、住、行、通讯费等，也不论被接访后访民的吃、住、行及遣返费等，就是所谓的公关费也够地方政府受的了。这些所谓的公关费，主要是到上级信访部门请客送礼，沟通信息，以销减本地上访者的登记数目用的。对基层政府来说，承受接访所产生的经济成本，虽属无奈，但也会尽力而为之，因为这些钱并不由官员个人承担的，最终要由纳税人来买单的。(www.xing528.com)

　　第三，通过贿赂上级信访部门的“销账行为”成为了明规则，信访部门已在滋生新的腐败[31]。

　　下级信访部门通过到包括国务院信访局在内的上级信访部门行贿，买通信访部门的工作人员，注销已经登记的群众来访，或者拒绝登记群众来访行为，被称之为“销号”或“销账”。我曾在在许多场合都听说了这种行为的存在，但一直没有获得准确的证据。一直到2007年4月，我在北京上访村调查时，获得了河南省某县县委常委、政法委书记“在全县信访稳定工作会议上的讲话”，文中称：“责任单位负责上访发生当时的销号，要尽最到的努力减少进入登记量。信访局负责每月通报前的沟通，压缩每月通报量。销号是最后一招，目前，个别单位对销号不理解，发牢骚。有的向县领导反映说销号不合理，有的说‘信访体制不科学’。但今天我要强调：合理不合理，科学不科学，不是我们在坐各位能决定的，上级这样考核，我们只能与时俱进，适者生存嘛！今后，发生上访必须销号。销号只是经济上的付出，不销号就是政治前途上的损失，请同志们将这一要求转告党政一把手。一个单位进入登记一起并不可怕，但是每个单位登记一起全县就是近百起。后果是影响县委、县政府的形象，是市对县的追究和否决，这个责任不是哪个人、哪个单位能负起的”。文中又称，2007年1至3月份，这个县实际发生赴京上访25起65人，进入登记的只有1起；到省上访41起55人，进入登记的只有7起[32]。

　　这让我感到十分惊讶。为了证实这份文件的真实性，我专程来到了这个县。走访了这位政法委书记和这个主管信访的副县长及信访局长，还调查了几起典型的信访案件，并查阅到这个县前任县委常委、政法委书记类似的讲话。他说：“销帐是无奈之举，是最后一招，也是最直接的花钱买稳定。对已发生的上访，在劝返时必须注意同上级信访部门及省、市工作组的沟通，争取谅解、争取不通报。销帐要迅速，因为现在来访登记都在电脑上进行，或以电传形式向领导汇报，错过了时机也许要以十倍的代价、十倍的努力才能处理”[33]。

　　县政府动用财政贿赂中央和省的信访部门的工作人员，拒绝给上访群众登记，或者登记后再销毁登记记录，是十分危险的作法。这种作法，不仅是明目张胆地堵塞中央领导的耳目，欺骗中央，而且在体制内部增加了一个政治腐败的来源。此外，这些讲话被来京上访的人员掌握并迅速扩散，极大地打击上访人员对于中央信访部门的信任，并连带损害他们对于中央的信任。在许多信访民众眼中，信访部门虽然不象他们希望的那样有效率，但至少还是一个让他们说话，能够把他们的意见反映给中央领导的机构。他们也许不认为信访部门有用，但至少不认为信访部门有害。一旦他们发现地方党政领导收买腐化中央信访部门，他们就会把信访部门视为成为政治腐败的共谋者，由此可能产生强烈的政治绝望情绪。政治绝望是激进主义情绪和行为的温床，也是反体制思想和行动的温床。这样一来，信访制度就从“减压阀”变成为“增压器”。 “销账”不仅堵塞了群众的信访渠道，而且会直接腐败国家的信访队伍。

　　第四，上访老户成为了老大难，上访村问题非常突出。

　　上访制度的一个重要问题是没有明确的终结机制。这样也就造就了一批上访老户。据某市统计，2007年，该市重信重访占来信来访总量的37%，其中重复来访占来访总量的62%。2008年1至10月，该市重信重访占来信来访总量的26%，但重复来访仍占来访总量的62.2%。2003年以来，该市952名信访老户共进京10136人次，人均10.65次，发生非正常上访行为4192人次，人均4．4次，去京非正常访发生率达41.4%。个别信访老户已累计到京上访达100次[34]。我们的调查也证实了这一点。接受问卷调查的560人，平均来京上访14．63次，最近一次平均在京292.07天，平均共跑了3．65个部门和机关。有些进京上访已数十年。他们在北京的生活状况十分差，有些在路边街头露天居住，靠拾垃圾或乞讨为生[35]。这些滞京人员，情况较为复杂。其中，近半数以上的信访群众表示，因为害怕地方政府的打击报复不敢回乡；有些案件的判决并不一定有问题，但由于当事人对地方各级司法机关的不信任，需要有独立中介机关帮助他们进行分析和把握；有些长期滞京人员的精神状况已存在不同程度的问题，需要进行心理辅导。

　　这些上访老户，不仅占用了大量的信访资源，而且其中的一些人长期驻在北京上访，客观上为北京上访村的形成起到了作用。北京永定门东庄地区的“上访村”并不是一般意义的村庄，只是在这里的民宅、空地和路边聚居了一批来京上访者。据调查，“上访村”平时大约有2000多进京信访的群众，“两会”或国家有重大活动前后，人员会增加数万人。信访群众之所以聚集在这里，主要是由于“中共中央办公厅和国务院办公厅人民来访接待室”、“全国人大常委会办公厅人民来访接待室”及“最高人民法院人民来访接待室”都在这附近地区。进京上访人员的聚集，会造成许多问题。比如，上访人员的相互影响，对各自的案件传递一些错误信息，各种传言流行，在这里形成了“上访文化”；甚至经常自发组织到中南海或天安门上访的“集体行动”。而为了防范信访群众进行所谓的“集体活动”，有关部门经常对“上访村”进行清理，难免发生一些暴力冲突，成为了国内外各种媒体报道的焦点。这些都造成了十分严重的政治影响。

　　结束语：“信访悖论”的政治学解释　　

　　我把当前中国信访活动面临困境的制度性根源称为“信访悖论”。我是从信访活动的参与各方来理解和阐述这个悖论的。在我看来，信访民众、信访官员、基层政府和中央政府对信访制度的理解和运用，无论是目标和手段都并不完全相同。在某种意义上，信访就是参与各方运用国家权力和实现利益的博弈，是参与各方追寻自身利益最大化的制度平台。我们只有具体分析信访活动参与各方的利益目标和行动逻辑才能理解中国的信访制度的政治含义，如果没有这样的分析，也就不能最终提出信访制度改革的政治方案。

　　中央政府在信访问题上面临的困境是多方面的。对此，有学者有过很形象的分析。“在信访博弈中出现的国家常常会处在一个左右为难的困境中：作为游戏规则的制定者与仲裁者，国家既要保证言语的畅通并以此抵制基层政府的官僚主义，但又无力应付有时汹涌而来的大规模的进京上访和集体上访以及因此对社会造成的冲击；国家既要为民做主保持其美好的形象，又要防止有人借机滋事无理取闹；既要对某些基层政府的违法现象进行严厉弹压，又不得不在一定程度上维护基层官员的既得利益以激励其执行中央政令积极性”[36]。那么，为何国家会遇到如此难堪的困境呢？如果从中央政府设立信访制度的政治目标及其历史演进过程可以看出，在中国共产党夺取国家政权之初，国家的最高决策者所倡导的信访制度是作为国家机器中的一种权力技术装置出现的，它不仅具有诸如深化政权合法化、化解剧烈社会矛盾、贯彻政策和实现社会动员等功能，而且还可以实现对官员非常规控制。因为“信访制度可以作为中央和上级官员了解下级官员的一个非常规窗口。对信访所涉及的重大案件，中央和上级国家机关会派人到基层调查，这种调查也是对基层涉案官员的调查和了解。它绕过了中间的官僚阶层，实现了中央和上级对基层官员的直接控制，这种控制是非常规的”[37]。然而，中央政府马上就发现，这个非常规控制的一个重要后果，就是问题向中央集中。早在1963年，中共中央和国务院在“关于加强人民来信来访工作的通知”中就承认：“如此众多的群众来北京要求解决各种具体问题，这给中央机关的工作增加很多困难”。为此，中央要求各省、市、自治区的党委和人委，应当加强对信访工作的领导，“努力做到使群众的各种具体问题就地解决”[38]。为此，中央规定，“地方各级组织应当认真处理上级交办的案件，并按期回报处理结果。对于中央、国务院交办并要结果的案件，应当及时处理，一般问题在三个月内向中央、国务院回报处理结果。个别案件复杂，一时难以查清，到时不能结案回报的，应当说明原因，并提出结案日期”，并通过党的各级监察委员会“经常对各级党委和人委处理人民来信来访工作进行监督和检查”[39]。从此之后，各种信访责任追究制也就越来越具体和越来越严格[40]。也就是说，中央试图通过对地方党政施压来消解大量民众来京求决的制度效应，以确保信访的制度性目标的实现。

　　然后，地方党政为了自身的政治利益，采取各种手段消解来自中央的压力，并使信访的制度性目标发生异化，最后导致的是压力的转移到中央[41]。中央要求地方政府把问题解决基层的要求，在地方党政看来，最直接的意义就是想尽办法不让民众到进京上访。因此，各级地方不得不把信访量作为最为重要的考核指标，以层层往下施压[42]。而为了达到这些考核指标，各地方政府试图通过包括销号等方式减少进京上访的登记量。正是由于信访这种“不当的考核方式，不断上演着良币驱劣币的逆淘汰法则的悲剧。绝大多数地方都将上访案件多少或有无作为评先晋级的考核要件，群众都知道我们的政府怕上访,所以不论有理没理的,该不该上访的,一律都上访,因为只有上访才能形成舆论压力,或引起上级领导及主管部门的重视,于是上访群众抓住政府、乡村干部普遍存在的‘怕上访、怕告状、怕曝光’的弱点，以此要胁、吓唬地方政府,有恃无恐,肆无忌惮,搞得县乡村鸡犬不宁”[43]。也就是说，中央对地方施加压力，本意或许是促使包括县政府在内的地方政府切实为上访民众解决问题、主持正义，从而舒解民怨，增进社会和谐，或者至少减少社会的不和谐。但是，正如我们上面看到的，面对中央的压力，地方政府往往并不是去解决问题，而是对上访群众采取的截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐等控制手段压制上访人员。当然，我们不是说地方政府根本不想解决问题，因为有很多问题确实不是地方政府能够解决的，也有很多问题是任何政府都不能解决的。但是，地方政府对于上访人员的压制常常激起更大的怨愤。有些上访人员，本来可能是无理上访，但是一旦被地方政府打击，比如劳教，那么因为上访被劳教便成了他们上访的有理缘由。中央的意图与效果南辕北辙的最好例子是销帐。中央建立和维持信访制度，本意或许包括借用民众的力量防范腐败。然而，中央加强信访工作的客观效果却恰恰相反。在这里，我们看到的是归根结底来自中央的行政压力客观上迫使县政府用纳税人的钱贿赂包括国家信访局在内的上级信访部门。为了克服信访排名制度所带来的困扰，有些地方试图推行“信访事项终结”制。“对已终结的信访事项不受理、不交办，上级部门不再纳入考核，防止少数信访人不断重复上访以谋取法外利益，引导信访人依法、理性地表达诉求，形成政策导向，促使信访事项的处理进入良性循环”[44]。问题是，这种由各个地方提出的信访事项终结制能否舒解中央承受的压力。

　　特别值得注意的是，信访民众是完全能够认识到地方政府与中央因不一致所产生的困境的。对他们而言，如何利用这种困境和压力来保障自己的权益或获得制度外的利益也是一种理性的选择。因此，地方政府越是阻止民众进京上访，民众进京上访的动力越大。几乎所有的上访人员都相信一个行动逻辑，那就是被他们视为对手的地方政府怕什么，他们就偏偏做什么，北方的民众把这种作法叫做“哪壶不开提哪壶。” 他们的心理轨迹似乎是这样的：县政府不让上北京？很好，这说明县政府怕我们上北京，为了迫使县政府解决问题，我们就一定去北京。一旦群众突破地方的道道防线，他们不仅持续进京上访，还采用各式各样的“非正常上访”，诸如到使馆区静坐，造访国家领导人驻地，甚至采取跳金水河和自焚等激烈手段，制造产生政治压力的事件。然而，这样做的后果就是迫使地方政府采取更为严厉的办法对待信访民众，而中央也为了自身的安全不得不默认地方政府违法行为。这样，也就不得不动摇全社会包括信访民众对信访制度的信任。我们对560名信访群众的调查也表明了这一点。在这次问卷中，只有１８.８％的信访群众认为加强信访部门的权力，而有３６.６５％的人则认为应撤各级销信访部门；有41．73％的人认为让人民代表来负责接访，并协助处理问题；有62．41%的人提出加强国家的法制[45]。这种情况表明，信访制度或许不那么有效，上访人员也不一定认为信访制度有多大用处。但是，至少在某些地方，来自中央的压力把信访制度从无用变成了有害。这样一来，信访制度就从减压阀变成了增压器。

　　应该说，上面的分析已清楚地揭示了信访制度的重大缺陷。这些缺陷最主要的根源在于信访运行的逻辑和规则与中国的集权政治体制一脉相承，最集中的表现就是建立在压力体制之上的信访责任追究制。因此，不对目前的集权主义政治进行改革的话，信访制度的困境就不能的克服。当然，确保司法独立以树立司法救济的权威应是政治改革的重要内容，在此基础上进行信访改革也应是政治体制改革的重要任务。

　　（作者为中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任、教授）

　　注释

　　[1] 于建嵘：“农民有组织抗争及其政治风险”，载《战略与管理》2003年第3期。

　　[2] 第三次全国信访工作会议：“党政机关信访工作暂行条例”，1982年2月。

　　[3] 国务院：《中华人民共和国信访条例》，第3条，1995年10月。

　　[4] 如刁杰成编著：《人民信访史略（1949-1995）》，北京经济学院出版社，1996年版。

　　[5] 在我看来，出现这样的情况主要有两个方面的原因，其一，就是信访制度的功能具有多样性。这种多样性不仅有文本显性功能目标，而且有潜在功能目标。其二对信访机制的研究本身就具有政治分析的意义，它需要对中国政治运作有深入的理解，特别在分析信访的潜在功能时，还会具有一定的政治批判的意义。

　　[6] 于建嵘、李连江：“下一步：县政改革“，《领导者》2007年10月号。

　　[7] 赵凌：《国内首份信访报告获高层重视》，载《南方周末》2004年11月4日。

　　[8] 赵东辉：“信访的体制瓶颈亟待突破：让民意顺畅上达”，载《瞭望东方周刊》2003年第40期。

　　[9] 赵凌：“信访改革引发争议”，载《南方周末》2004年11月18日。

　　[10] 于建嵘：“信访的制度性缺失及其政治后果”，载《凤凰周刊》2004年第32期。

　　[11] 周梅燕：“我国信访制度陷入四重困境：面临法治挑战”，载http://news.sina.com.cn/c/2004-06-30/12143565398.shtml

　　[12] 黄钟：“信访制度应该废除”，载http://www.yannan.cn/data/detail.php?id=4802。

　　[13] 张耀杰：“《信访条例》可以休矣”，载http://www.yannan.cn/data/detail.php?id=4823。

　　[14] 于建嵘：“中国信访制度批判”，2004年12月2日在北京大学的演讲。

　　[15] 郭松民：“我国信访改革应该推行制度演进”，载《环球》2004年第23期。

　　[16] 彭兴庭：“信访制度’下的臣民意识”，载www.zjol.com.cn 2005年4月12日。

　　[17] 于建嵘：“中国信访制度批判”，2004年12月2日在北京大学的演讲。

　　[18] 高武平 ：《信访制度存废辨》 中国农村研究网2005年2月19 日。

　　[19] 彭兴庭：“信访制度’下的臣民意识”，载www.zjol.com.cn 2005年4月12日。

　　[20] 于建嵘：“中国信访制度批判”，2004年12月2日在北京大学的演讲。

　　[21] 田文利：“信访制度改革的理论分析和模式选择”，载。http://www.chinalawedu.com/news/2005/3/。

　　[22] 应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期

　　[23] 赵凌：“信访条例修改欲走‘第三条道路’”，载《南方周末》2005年1月13日。

　　[24] 刘辉：“于建嵘：信访办应该撤销”，载《南方人物周刊》2004年11月17日。

　　[25] 赵凌：“信访改革引发争议”，载《南方周末》2004年11月18日。

　　[26] 于建嵘：“信访制度改革与宪政建设”，载《二十一世纪》，2005年第6期。

　　[27] 于建嵘：“关于信访制度进一步改革的建议”，内部报告，2007年。

　　[28] 转引姜小川：“对当前群体性上访的思考”，“信访•法治•科学发展观”研讨会论文，2008年12月27日。

　　[29] 于建嵘：“关于信访制度进一步改革的建议”，内部报告，2007年。

　　[30] 于建嵘：“谁在承受截访的成本？”，载《凤凰周刊》2008年第20期。

　　[31]于建嵘：“从信访销账看县级党政干部的政治责任缺失”，载《凤凰周刊》2007年第24期。

　　[32] 河南省某县县委常委、政法委书记赵某某：“在全县信访稳定工作会议上的讲话”，2007年4月13日。

　　[33] 河南省某县县委常委、政法委书记常某某：“在重复上访专项治理工作会议上的讲话”，2006年10月17日。

　　[34] 张示明：“信访终结机机制研究”， “信访•法治•科学发展观”研讨会论文，2008年12月27日。

　　[35]于建嵘：“关于信访制度进一步改革的建议”，内部报告，2007年。

　　[36] 李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第206页。

　　[37] 陈柏峰：“缠讼、信访与新中国法律传统”，载《中外法学》2004年第2期。

　　[38] 中共中央、国务院：“关于加强人民来信来访工作的通知”，1963年9月20日。

　　[39] 中央办公厅、国务院办公厅：“关于人民来信来访工作的情况和改进意见的报告”，1963年8月15日。

　　[40]如2008年监察部、人力资源和社会保障部及国家信访局颁布的“关地违反信访工作纪律处分暂行规定”和中共中央纪委制订的“关于违反信访工作纪律适用《中国共产党纪律处分条例》若干问题的解释。

　　[41]于建嵘、李连江：“下一步：县政改革“，《领导者》2007年10月号。

　　[42] 如江西省某县《关于信访工作排位警示及责任追究的实施办法》主要有两项硬性规定，其一，实行信访排名警示制度，实行每季度一排位通报。凡有赴京赴省访，则该责任单位、部门就被特别警示，对信访较多的单位部门提出警示。受特别警示和警示的单位、部门主要领导要向县分管领导说明原因，提出整改措施”；其二，实行信访工作“一票否决”制。县对凡发生赴京非正常访5人次以上，发生赴省访20人次以上、赴市集体访30人次以上，发生来县集体访100人以上的，实行信访工作“一票否决”制度。（江西省某县《关于信访工作排位警示及责任追究的实施办法》，2007年。）

　　[43] 旷烛：“中国信访制度的十大危害”，天益网，2007年2月4日。

　　[44] 张示明：“信访终结机机制研究”， “信访•法治•科学发展观”研讨会论文，2008年12月27日。

　　[45]于建嵘：“关于信访制度进一步改革的建议”，内部报告，2007年。