于建嵘石凤友：我国农村土地确权问题研究成果

　　 导论　　 

　　 中国的改革开放发轫于贫穷落后的农村，启动于农村土地制度改革。改革开放30多年来，我国的政治、经济、文化和社会各项事业均发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的成就。改革开放的巨大成功，很大程度上得益于我国土地制度的改革发展。我国土地制度的二元性结构，刺激了改革开放的动力神经，成为中国经济高度发展的引擎。经济高速发展的同时，也引发了土地制度中诸多弊端的显现，致使“三农”问题积重难返。特别是2008年全球金融危机的来临，国家采取的经济刺激政策，使本来严重依赖土地的发展模式尤为深度固化，土地与经济发展模式更加紧密地捆绑在一起，从而使土地问题更加复杂化，由经济层面波及到政治层面。因此，农村土地制度的进一步改革迫在眉睫，不容忽视，更无法回避。

　　 中国的农村土地制度改革已走过了34年历程，下一步如何改革或者将改革到什么状况，成为今后国家发展与社会和谐稳定的重要课题。十七届三中全会提出了健全严格规范的农村土地管理制度的原则——“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”，指明了农村土地制度改革的方向。本文试图从农村土地权利确认入手，回溯总结30多年来土地制度改革的历程和发展变化的特点，阐述现行土地制度的弊端及其危害，通过勾画农村土地权利制度的构建设想，梳理出今后农村土地制度的发展路径和方向，为建立健全既适合我国国情又适应新形势发展需要的农村土地制度架构，加快我国“三农”问题的解决步伐，促进经济发展与社会和谐稳定而作出努力。

　　 一、农村土地权利状况　　 

　　 （一）农村土地权利发展变化的历史演进

　　 1、解放前后的农村土地权利状况——农民拥有完整的土地所有权。

　　 解放前的农村土地属于土地私有制。大量的自耕农拥有自己完整产权的土地，而无地的农户也可以自由地租种他人的土地，进行耕种和收获。革命年代，中共领导广大农民“打土豪，分田地”，新中国成立后，无地、少地的农民都分得了大致平均数量的土地，实现了“耕者有其田”。根据《土地改革法》的规定，农民拥有属于自己的土地，县级人民政府为其颁发了土地房屋所有权证书，他们可以自由地决定自己的种植、收获和营销，无论是土地还是农产品，既可以自己经营，也可以自由交易。在万一遇到紧急情况或家庭生活到了难关时，他们也可以自由处分其赖以生存的土地、房屋和宅基地，以度过危机。可见，在解放前后的土地私有制度下，农民均拥有完整的土地产权。

　　 2.合作化、人民公社时期，农村土地的权利状况——从土地完整产权到基本失去土地权利的状态。

　　 为了发展农村经济，国家自1953年起号召由农村互助组向农村初级合作社发展。社员入社将土地及主要生产资料归初级合作社统一经营，但土地所有权仍然归农民所有。农村初级合作社继而发展为高级合作社，1958年最终国家强制性地成立了人民公社。从此，农民祖祖辈辈享有的和土地改革分来的土地统统归公。1962年《人民公社工作条例》把宅基地、自留地也并归集体，实行“队为基础，三级所有”的高度垄断的计划经济体制，农民不仅失去了土地、宅基地的所有权，也失去了独立的生产经营权，就连拥有所有权的房屋也因为宅基地禁止交易而成了残缺的产权。这一时期对于农民而言，一方面，既没有土地所有权也没有土地生产经营权；另一方面，由于户籍制度的捆绑，导致农民人身无自由，政治缺权利，经济受贫穷，相当数量的农民食不果腹，有的年份甚至出现了逃荒要饭的现象。人民公社制度走到了尽头，小岗村农民被逼上梁山，冒险搞起了包产到户。

　　 3.改革开放后的农村土地权利状况——通过实行联产承包责任制，稳定家庭承包经营权，土地权利的经营权部分回归农民手中。

　　 上世纪70年代末，包产到户的创新之举引发了土地制度变革。首先，农民为了吃饱饭而将原来实行了20多年的人民公社体制打破，将生产和经营的主体由生产队转为农户。1982年的中央1号文件，正式确立了家庭联产承包责任制，从而形成了农户、国家和集体之间的合约关系，确立了农户对土地的部分产权，即农村土地承包经营权。1998年十五届三中全会的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出：长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。1999年的《宪法》修正案再次明确确定了这一农村基本经营制度，极大地调动了广大农民的生产积极性，解放和发展了农村社会的生产力。我国不但实现了粮食增产，农民生活改善，而且为城市的改革发展奠定了基础，引发了整个社会结构的巨大改变。

　　 随着改革的不断深化，到今年为止中央已经下发了14个中央一号文件，大多数都涉及土地制度与农村改革发展。包产到户合法化以来，家庭联产承包责任制作为基本经营制度，具体表现为土地承包的面积和地块到户，承包经营权证书到户，承包期限延长至30年，再到确立家庭承包经营制度作为一个基本制度长期不变。近年，国家又提出农民可以依法有偿自愿地流转土地承包经营权。十七届三中全会提出了“土地承包经营制度和土地承包经营权长久不变”，让“土地流转更加充分而有保障”，更进一步丰富了农民的土地产权的内涵。

　　 4.物权法时代农民土地权利的发展方向——从长久不变到确权发证，实现物权保护。

　　 为落实“土地承包经营制度和土地承包经营权长久不变”，做到产权明晰，使农民土地权利更加充分而有保障，2010年的中央1号文件——《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》要求，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。为了规范和推进确权登记发证，在国土资源部联合财政部、农业部下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》后，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部又联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，明确了相关工作的重大政策问题，为维护农民合法权益、促进农村和谐稳定提供了政策支撑。

　　 温家宝总理分别在中央农村经济工作会议讲话和十一届人大五次会议报告中强调：土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论何种情形，任何人都无权剥夺；深化农村改革，必须坚持农村基本经营制度不动摇，认真搞好土地确权登记发证工作；加强土地承包经营权的流转管理与服务，发展适度规模经营；推进征地制度改革，制定农村集体土地征收补偿条例，保障好农民的土地财产权利，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。

　　 综上所述，农村土地权利状况的演变，经历了解放初期农民对土地拥有完整产权的状态，过渡至合作化、人民公社时期，农民对土地权利的部分丧失到完全归公而丧失权利的状态，再到土地包产到户，继而确立了家庭承包经营、统分结合的双层经营体制，部分土地权利回归到农民手中的状态。十七届三中全会的决定和《物权法》的实施，有利于农村土地制度改革逐步走向以权利保障为核心的制度转变，最终实现农民的完整土地产权。　　 

　　 （二）农村土地确权的目的和意义

　　 为了贯彻落实《物权法》和“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的农村土地管理制度的原则，促进城乡统筹发展，建立城乡统一的土地市场，实现市场化发展要求的资源优化配置，从物权制度上对农民土地财产权提供全面、完整的保护体系，对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利确权登记发证势在必行。

　　 对农村土地全面确权登记发证，不仅可以摸清土地利用状况，有效解决农村土地权属纠纷，化解社会矛盾，而且可以夯实农村土地管理和制度改革的基础，确认农民集体、农民与土地的长期稳定的产权关系，将农民主体与土地物权紧密联系起来，从而有利于落实有关法律和政策确立的以权利保护为核心的农村土地产权制度，保护农民的合法权益。此举有利于打破土地二元结构，实现城乡统筹发展，有利于实现耕地保护及其用途管制，提高土地产出率，有利于构建和谐社会，形成城乡经济社会一体化发展的新格局。　　 

　　 （三）土地确权的基本原则

　　 第一，尊重历史、面对现实的原则。对历史遗留的土地权属问题，只要符合当时规定的历史事实，不能轻易地改动和否定；对现在实际存在的客观情况，要合情、合理、合法对待。适用这一原则时要做到：历史上已依政策、法律确权的，要坚决维护；因各种原因，土地已经发生了实际变更，只要过去不是强占，在确权时要从实际出发，坚持原则性和灵活性相结合。

　　 第二，最大限度地保护农民合法权益的原则。一般来说，土地确权是国家行政机关，即人民政府依照相关法律法规对土地的产权归属进行认定的行政行为。也就是说，土地确权的主体是国家行政机关，其根本目的是为了更好地实现和保护农民的合法权益。

　　 第三，依法依规有序登记的原则。确权登记颁证的法律法规依据包括：《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法律政策文件以及地方性法规的规定。应该按照法定程序进行调查、审核，切实做到权属合法、界址清楚、面积准确，登记资料记载和证书填写无误，发证及时。

　　 第四，坚持遵循“主体平等”和“村民自治”的原则。按照乡（镇）、村和村民小组这三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个农民集体。

　　 二、土地权利概述　　 

　　 （一）有关法律与技术规程对土地类型的分类

　　 现行《土地管理法》对土地类型根据利用性质和状况划分为农用地、建设用地及未利用地。第二次全国土地调查技术规程规定了《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）。

　　 1、农用地：指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利设施用地、养殖水面等。按照法律的界定，结合《土地利用现状分类》的规定可将农用地详细分为：耕地、园地、林地、草地、交通用地、水域及水利设施用地和其他土地。

　　 2、建设用地：指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。根据《土地利用现状分类》规定，与建设用地有关的土地类型包括：商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。

　　 3、未利用地：是指农用地和建设用地以外的土地，包括水域及水利设施用地、草地和其他土地。

　　 综上所述，无论依据用途还是依据属性划分，可以归纳出农村土地确权所针对的主要对象是：耕地（含园地）、林地、牧草地、公共事业与服务管理用地、农业设施用地、水域及水利设施用地、宅基地、工矿仓储用地、未利用地和其他农用地。其中，重中之重是农村土地承包经营权、宅基地使用权、农村集体建设用地使用权所涉及的土地。　　 

　　 （二）土地权利种类

　　 1、土地所有权。我国《宪法》、《土地管理法》规定了实行土地的社会主义公有制，即全民所有和劳动群众集体所有制。全民所有即国家所有，劳动群众集体所有即农村土地集体所有。我国城市土地属于国有，城市劳动群众集体不拥有土地所有权。

　　 农村集体土地所有权是特定历史条件下形成的一项具有歧视性的制度安排。它既不是国家所有权派生的，也不是隶属于国家所有权之下的权利，而是在农民土地私有的基础上，凭借国家意志收回农民个人所有权集合而成，并为高度垄断的计划经济体制服务的、相对不完整的所有权。因此，它具有浓厚的政治色彩和深刻的政治使命，暗藏剥夺和歧视农民的制度印痕。农村集体土地所有权的“不完整性”，具体表现在所有权主体的缺位和虚拟化、效力和权能上的欠缺与不平等。这种状况并非因所有权的社会化及其特殊性受到公法上的限制所致，而是国家为了垄断土地一级市场，以法律形式为集体土地所有权中的处分权能加上了“紧箍咒”。集体所有土地只有被征收为国有，才能进入市场出让、转让，才能实现土地非农化的增值效益，而这一切都被政府控制着。

　　 从物权平等保护原则来看，国家对集体土地所有权的限制不能排斥和剥夺本应属于农民集体的所有权权能，这种限制只能体现在建设规划和用途管制方面。此外，集体土地所有权和国家土地所有权应该平等。

　　 2、土地使用权与土地用益物权。通常说的土地使用权，是指土地使用者依法享有的对土地的占有、使用、收益和有限处分的权利集合。土地用益物权是指在他人享有所有权的土地上设立的，对他人所有的土地享有占有、使用和收益的权利。《土地管理法》所指的土地使用权包含了土地用益物权。《物权法》设专编规定了用益物权，包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权等。

　　 本文所言需要确权登记发证的各类土地权利类型见上图所示。　　 

　　 （三）土地权利主体分类及其代表

　　 1、所有权主体。根据现行法律和政策，农村集体土地所有权主体包括乡（镇）、村、村民小组和农民集体成员四类平等的主体。具体表现为：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会受本村农民的委托行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）集体经济组织代表集体行使所有权；没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管。

　　 按法律规定，农民集体土地的所有者应是农民集体，由农村集体经济组织或村民委员会、村民小组代表其行使所有权。但目前大多数农民集体都没有农村集体经济组织，因此在实践中农民集体土地基本上是由村民委员会或村民小组具体行使有关权利。而村民委员会、村民小组如何代表集体土地所有者，又享有哪些权利和义务却没有明确规定，村、组干部在行使集体土地的有关权利时侵害群众权益的现象时有发生，实际上农村集体土地所有权人缺位，产权主体不明的问题已相当严重。由谁作为主体来行使这个权利，已经是摆在我们面前不可回避而又必须做出明确回答的问题。

　　 如果一部分村民不委托村委会行使所有权怎么办？现在农民群众自发维权抗争的大量群体事件足以证明，很多村民委员会已经失信于农民，农民怎么会授权委托村委会代表他们行使土地所有权呢？据调查，目前各省（区、市）还是重复着原有的法律规定的描述，陷入土地所有权主体虚拟的状态而不能自拔。

　　 我们认为，如果在现有法律框架下无法确认集体成员的共有是共同共有还是按份共有，以及无法确定谁作为集体代表更为合适的情形下，每个集体成员自然而然地成为他所长久使用的部分土地的所有权主体代表更为合适。由于现行法律政策规定不承认私人土地使用权，那么在集体土地所有权的前提下，就应该把土地使用权证书注明具体的使用权人，即家庭承包户为所使用部分的土地所有权的代表。

　　 2、使用权主体。使用权主体包括依法取得集体土地使用权的自然人、法人和非法人组织。根据使用现状依法确权登记发证后，土地登记簿记载应与土地使用证登记一致。　　 

　　 三、关于土地确权登记颁证的几个问题　　 

　　 （一）土地确权的重要性

　　 土地确权，是指依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容的行为。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、权属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。按照西方产权经济学的理论，“确权”其实就是将原本属于集体的“非排他”的多种土地财产权利，逐项“排他性”地界定(“量化”)给农户的改革举措。

　　 为什么要进行土地确权，确权为什么非常重要？可以从以下两个方面来论述。

　　 首先，土地确权有利于明晰农村土地的产权归属，从而保护农民的土地财产权。我们常说，土地是农民的“命根子”，或者说土地是农民最重要的财产，但现有的农村集体土地所有权的制度安排，严重阻碍和束缚着农民土地财产权的实现，使得农民的土地不能获得市场经济下的最大收益。

　　 这是因为，一方面，由于国家严禁土地所有权的买卖、出租、抵押或者其他形式的转让，使农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡量的“虚拟财产”状况。农村集体土地所有人——“农民集体”只是法律象征意义上的所有者，而不能将其所有的土地衡量确定为具体的财产，更不能进行社会财产交换；另一方面，国家控制了农村集体土地的最终处分权。比如，就是一块农民集体所有的土地向另一个经济组织转移时，也必须先将土地所有权转给国家，由国家再将土地使用权转让给需要用地的组织。国家为了公共利益需要，可以依法对集体所有的土地实行征用，将被征用的集体所有的土地转化为国有。而且，国家征用土地的补贴价格是由国家确定的，不是所有者意志的体现，也不能真实地体现土地价值，是一种强制性的非市场价格。这种征地办法是具有强制性、垄断性的行政占用方式，把农民排斥在土地增值收益分配之外，农民既不能决定土地的卖与不卖，也不能与买方平等谈判价格，而国家和社会强势阶层则可以不受约束地侵吞农民的土地权益，造成大量的农民成为无地、无业和无社会保障的“三无人员”，也引发了许多群体性抗争事件。

　　 因此，要想让农民通过合法途径获得土地财产权，必须对现有的农村土地制度进行改革。土地确权登记颁证就是改革的第一步，通过对农村的各种类型和权属的土地进行审核、测量，明晰土地的空间位置及权属，并以政府颁发证书的方式进行确认。这些证书代表的是政府对土地权利实体上的认定，属于实体法保障的范畴。正如蔡永飞博士所指出的，这些证书是政府依法承认农民土地权利的保证书，也是政府依法保护农民土地权利的承诺书。只要农民持有这些证书，就可以依法自主、自愿地处置自己土地并取得收益。在遇到政府征地时，这些证书可以成为农民依法依规与征地方进行谈判的一个筹码，对征地补偿标准、补偿方式进行讨价还价，也可以就是否和如何取得股份进行协商。如果遇到强行征地，即可以通过诉讼以此证书捍卫自己的权利。

　　 其次，土地确权有利于明晰农村土地的空间范围和权属信息，从而有效减少土地纠纷的发生。通过土地确权可以搞清楚农村每一宗土地的产权归属、实际面积、四至边界和具体用途，从而减少因土地权属和空间位置不清而引发的矛盾纠纷。也就是说，不管是农民集体的土地所有权，还是农民的土地承包经营权、宅基地使用权，都要经过法定机构的实际测量、审核调查并进行登记颁证。由土地确权登记颁发的证书是集体经济组织拥有土地所有权和农民拥有土地使用权的有效凭证，是受国家法律保护的，也是发生纠纷时法院判决的有效证据。这样，农民集体与农民之间，不同农民之间的土地权利关系渐趋明晰，由此引发的土地纠纷会逐渐减少。不过，由于国家政策变迁和历史遗留问题等原因，农村土地确权之前可能会出现矛盾纠纷集中爆发的问题。这需要在尊重历史和现实利益的基础上，查明争议土地形成的原因，解决这些问题，从而为完成农村范围内的每一宗土地的确权目标打下坚实的基础。　　 

　　 （二）关于土地确权登记颁证的核心问题

　　 新中国成立以来，先后开展了三次针对农村集体土地的确权登记发证工作。第一次是1951年土地改革，涉及农村的所有土地，主要是宅基地、耕地和园地。根据《土地改革法》的规定，农民拥有属于自己的土地，县级人民政府为其颁发土地房屋所有权证书，变解放前的地主土地私有制为农民土地私有制度，农民拥有完整的土地产权。

　　 第二次是上世纪80年代中期，主要针对农村宅基地，大部分地区进行得不彻底。由于确权发证的政策不明确，组织措施不到位，各地情况不一，一般是由生产大队填发证书，导致了发证率较低，并且错误很多，社会反映不好，这次工作半途而废。

　　 第三次是上世纪90年代早期，针对的是宅基地使用权、集体建设用地使用权和集体土地所有权。这次发证起源于1988年冬季开始的土地登记申报，由国有土地使用者、集体土地所有者和使用者在公告期限内自行申报，发证工作持续到1994年左右。有了《土地管理法》和国家土地管理局制定的《土地登记规则》、《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议调查处理办法》以及各地的地方法规的指导，除了有权属纠纷尚未解决的以外，这次发证率较高，达90%以上，基本上达到了确权登记发证的目的，但是确认的土地权能尚不完整。

　　 从前三次发证情况来看，做得最好的是第一次，不仅发证率高，还明确了土地权利主体的权能，农民享有完整的土地产权。第二次最糟糕，不仅没有起到确权的作用，而且还造成了管理混乱。第三次发证率较高，由于意识形态的影响和市场经济框架尚未形成的原因，加上土地二元结构的制度束缚，土地证书是发了，但土地产权的权能受限制，没有形成以权利保护为核心的产权制度。这主要表现在集体建设用地使用权、宅基地使用权流转受到法律和政策的严格限制，农民不能出租、出卖属于自己占有、使用的宅基地和房产，表面上看是保护农民利益，防止农民陷入“失地、失房”的绝境，但实质是对农民土地权益的侵犯。

　　 为了适应我国土地管理新的形势需要，十七届三中全会对我国土地管理提出了新的要求，指明了农村土地制度改革的方向，建立以土地权利保护制度为核心且符合我国国情的现代土地权利体系成为可能。为落实十七届三中全会的决定，2010年中央1号文件和有关部委的文件，明确了相关工作的重大政策问题，为土地确权登记颁证，维护农民合法权益、促进农村和谐稳定提供了政策支撑。

　　 正在进行、即将完成的第四次发证工作自2010年初开始，还权赋能成为本次工作的核心。本次农村集体土地确权登记发证的目标是逐步走向以权利保障为核心的土地管理制度，最终实现农民的完整土地产权。其核心是：依法确认和保障农民的土地物权，还权赋能，实现集体建设用地和国有建设用地同地、同权、同价，宅基地自由流转，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，为建设城乡统一的土地市场创造条件。　　 

　　 （三）现行法律和政策关于土地确权登记颁证的内容和范围存在矛盾和冲突

　　 现行《土地管理法》只规定了土地使用权概念，它既包括了物权性质的农用地使用权、建设用地使用权等权利，又包括了债权性质的土地使用权。土地使用权是指土地使用权人获得的土地占有权、使用权和部分收益权、部分处分权等权利集合。在《物权法》施行之后，“土地使用权”是一类权利的称谓，是囊括了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、债权性质的土地使用权等的上位概念。但是《土地管理法》关于集体建设用地使用权的表述与《物权法》的规定不一致。《土地管理法》第11条第2款所称“建设用地使用权”实际上应称为“集体建设用地使用权”。

　　 《物权法》实施后，国土资源部颁布的《土地登记办法》规定：本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。其中，集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）。土地承包经营权被排除在土地登记的范围之外。

　　 2010年中央1号文件要求，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。为了规范和推进确权登记发证，国土资源部联合财政部、农业部下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》。上述文件都排除了土地承包经营权属于本次土地登记的范围。

　　 《物权法》第五条规定了物权法定原则，“物权的种类和内容，由法律规定”，理论上又叫做物权法定主义。这是物权法区别于合同法的重要标志，它要求物权只能依据法律设定，禁止当事人自由创设物权，也不得变更物权的种类、内容、效力和公示方法。《物权法》规定的用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权。《物权法》规定的“建设用地使用权”专门指利用国有土地建造建筑物、构筑物及其他附属设施的权利，而排除了利用集体土地建造建筑物、构筑物及其他附属设施的权利。集体农用地使用权究竟属于什么土地物权不得而知。

　　 《土地管理法》对登记的作用、登记机关对登记申请的审查、利害关系人查询登记资料等问题均未作明确规定，直接造成实践中将登记仅仅理解为一种土地管理的方式，忽视了其在土地权利变动中的作用。《物权法》规定了不动产登记的效力、登记申请、登记机关的审查职责等基本规则，填补了《土地管理法》相关内容的缺失。土地物权变动原则上采取登记生效主义，例外地采取登记对抗主义。根据《物权法》的规定，建设用地使用权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不生效；土地承包经营权、地役权的设立未经登记，不得对抗善意第三人；土地承包经营权、地役权、宅基地使用权的变更、转让和消灭，未经登记，不发生物权变动效力。集体建设用地使用权、国有农用地使用权和集体农用地使用权在《物权法》当中并没有做出规定，这与物权法定原则相悖。如果将“农用地使用权”规定为一种新的物权类型，就应当明确规定这种新型用益物权的设定要件和效力范围。农用地使用权既属物权，则须以一定的公示方法周知于众人。我们认为，应该按照《物权法》的规定，对于土地物权的种类和内容作出规定，即用益物权包括国有建设用地使用权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权和地役权。虽然《物权法》没有规定集体建设用地使用权的物权类型，《土地管理法》的表述也不太严谨，但对于现实中大量存在的集体建设用地使用权还是应该予以确认。

　　 《物权法》明确了建立统一的不动产登记制度的目标，但在我国目前房地分离的行政管理模式之下，不妨将土地房屋登记分离执行，而先将土地登记统一起来归口一个部门管理。《土地登记办法》是部门规章而不是法律法规，其效力等级受限，对土地登记的规定不符合《物权法》的规定要求。根据现行规定，土地登记机构是县级以上人民政府国土资源行政主管部门，土地所有权和使用权证书的核发机关是县级以上人民政府，土地他项权利证书的核发机关是县级以上人民政府国土资源行政主管部门，并未统一。而依《农村土地承包法》和有关规定，土地承包经营权和林地承包经营权的管理职能分别由农业和林业行政部门负责，相应权利证书的发放、管理，也就成了农业、林业行政主管部门的职责。由此可见，现行法规的矛盾和冲突产生了土地权利“多头登记、多头管理”这一广受诟病的弊端。为此，我们建议依据《物权法》的规定，突破行政管理权限的区分，统一由国土资源管理部门登记、填证，依照权限分别由县级以上人民政府和登记机构颁发证书。　　 

　　 （四）关于宅基地使用权人如何确认的建议

　　 《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》要求严格规范确认宅基地的使用权主体。它明确的主体包括：（1）本农民集体成员；（2）非本农民集体的农民；（3）因继承房屋占用农村宅基地的且已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员；（4）原在农村合法取得宅基地及房屋的非农业户口居民（含华侨）；（5）没有权属来源证明而实际占有使用宅基地的其他人。《意见》对上述主体进行确权登记颁证设定了不同的条件，我们认为上述主体的规定符合现实，但是对于设定的条件并不苟同。

　　 首先，对于本农民集体成员按照当地省级人民政府规定的面积标准确认宅基地使用权的规定，过于狭窄而又偏颇。按规定的面积标准拥有宅基地使用权的情形仅仅限于通过行政审批获得的宅基地，而通过继承或者购买而取得的或者原有祖宅使用的情形，大多数面积都会超过当地省级人民政府规定的面积标准。

　　 其次，对于非本农民集体的农民仅仅规定其取得宅基地使用权的条件为因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，我们认为这些条件既以偏概全也过于苛刻，并不能囊括非本农民集体的农民取得其他农民集体宅基地使用权的所有情形。比如1998年曾有政策规定非本农民集体的农民和城镇居民也可以依法取得宅基地使用权，购买或者亲友赠与、互换等情形也可以取得宅基地。这些情形所使用的宅基地，一般都符合当地规划。经调查，在农村中未经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准而异地建房的现象普遍存在，其中大多属于政策性安置，特别是上世纪60-70年代安置的，现在确权登记再要求履行此程序，已经很不现实而且没有必要。

　　 再次，已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员因继承房屋占用农村宅基地的情形，在确权登记发证时应在《集体土地使用证》记事栏注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。不知这种规定出于何种目的，我们认为，只要是依法取得的宅基地使用权应该同权、同利、同益，不应该区别对待，以免有违反物权平等原则之嫌，或者埋下侵权纠纷的隐患。

　　 第四，对于非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋进行确权登记颁证的条件为：房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的。我们认为非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋的条件就完全满足物权法的要求，房屋产权有无变化并不影响其合法性，再经该农民集体出具证明并公告实属不必要，而且在法理上也没有正当性。

　　 最后，泛指的没有权属来源证明而实际占有使用宅基地的其他人，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权。这里如何查明是个问题，村委会的证明怎么避免随意性和违法现象出现，公告的形式如何？30天的期限是否合适？经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定是否有必要？因为历史形成的宅基地使用状况足以说明占有的合理性，也不排除其合法性，因为农村清理违法用地和登记确权已经进行了多次，确有遗漏的情形可以说是微乎其微。

　　 《意见》第7条规定，按照不同的历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证：（1）1982年以前的农民建房用地在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的依法按现有实际使用面积进行确权登记发证：（2）1987年《土地管理法》实施前，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行确权登记；（3）1987年《土地管理法》实施后，农民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行确权登记，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记。我们认为第一、二种情形规定具有合理性和可操作性，而第三种情形的规定，在实践中很难落实。农村有不少规定新批宅基地后老宅基地退给集体统一安排使用的情形都难以落实，大量村内空闲地也难以统一规划安排使用，老百姓认为宅基地就归其所有，上述规定不过是纸上画饼而已。我们建议，应该借这次确权工作的契机，彻底解决遗留问题，依据土地利用现状予以确权登记颁证，千万不能再为今后留下产权不清的祸端。　　 

　　 （五）关于农村集体土地所有权主体资格和农民集体的问题

　　 现行法律法规都规定了“农民集体”所有，它包括：一是村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；二是两个以上村内集体经济组织的农民集体所有，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营管理；三是乡镇农民集体所有，由乡镇农村集体经济组织经营管理。这种权属结构基本沿袭了原人民公社体制下“三级所有”的框架，体现了对人民公社所有制关系的路径依赖。人民公社时的“生产大队”、“生产队”是农村基本的生产组织，但“村”、“队（组）”只是一个地域区划上的概念。在这种情况下，进行农村集体土地确权登记颁证时，对于农村集体土地所有权主体资格的问题，非常有必要理清。

　　 我们认为，农村集体土地所有权主体虚置是由制度和现实多方面原因所致。我国现行法律虽然规定了农村土地三级“农民集体”所有，但却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。而在实践中，农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化，使用权和所有权高度分割。特别是国家对“农民集体”行使土地所有权的法律规定，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。因为“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。现行法律规定“农民集体”这样一个无法律人格、不能具体行使权能的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权虚置。

　　 “农民集体”的内涵和外延无法界定，极为模糊。从《民法通则》的规定来看，“农民集体”并不是一个独立的民事主体形态。有关法律所谓的农村土地“集体所有”是一种虚设，其实农村土地并没有真正的所有权主体。《村民委员会组织法》规定以村为单位实行村民自治，而村民小组并不是一级法定的自治组织，仅仅是村级社区便于管理的内部单位。“农民集体”是农村集体土地的所有权人，而农村集体经济组织仅行使经营管理职能，也就是说集体经济组织不是法律所规定的集体土地所有权人，而是经营管理者。二者的混淆也是造成集体土地所有权不清的原因之一。

　　 《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的第4条要求确定农村集体土地所有权主体时遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。这没有跳出既有规定的籓篱，对于真正还权于农民，确实保护农民利益起不到多少作用。(www.xing528.com)

　　 《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》指出，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体，属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。因为农村集体经济组织、村民小组的设置没有法律予以规范，这里又陷入了土地所有权主体虚拟的状态。

　　 《意见》规定，涉及依法“合村并组”的，“合村并组”后土地所有权主体保持不变的，仍然确权给原农民集体；“合村并组”后土地所有权主体发生变化、并得到绝大多数村民认可的，履行集体土地所有权变更的法定程序后，按照变化后的主体确定集体土地所有权，并在土地登记簿和土地证书上备注各原农民集体的土地面积。实践中“绝大多数”村民认可的比例究竟是多少，履行集体土地所有权变更的法定程序是什么，无从得知也无法操作。《意见》规定，对于“撤村建居”后，未征收的原集体土地，只调查统计，不登记发证；调查统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称。我们认为，关于“撤村建居”应该具体问题具体分析。现实中大量的“撤村建居”没有履行必要的法定程序，只凭地方政府的文件而为之。我们多次调查发现，在城乡结合部发展较快的地方，地方政府为了满足征收土地的需要，不顾现实经济发展状况是否符合“撤村建居”、撤乡镇改建街道办事处的条件，把乡镇改为办事处之后，其行政管理模式和财政收支方式仍然按照原有套路运作。“撤村建居”后的不少居民委员会换届选举还是按照《村民委员会组织法》进行，村民并没有享受到城市居民的各种社会待遇。我们认为，只要没有按照法定程序办理“撤村建居”和撤销乡镇改建办事处手续的，仍然需把集体土地确权归原村和乡镇。

　　 四、土地确权登记发证详论与确权方案　　 

　　 （一）关于农村土地承包经营权

　　 1、关于土地承包经营权的概念与土地承包制度和期限

　　 《物权法》第124条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”；第125条规定“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”；第134条规定“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定”。土地承包经营权的主体不仅仅限于农村集体经济组织成员的范围，还应该将其外延扩大至所有依据《物权法》、《土地承包经营法》等相关法律和政策依法从事农业土地经营的自然人、法人和非法人组织。比如，集体经济组织成员以外的人通过招标、拍卖、公开协商和土地流转取得土地承包经营权的情形。根据上述规定，结合近期的政策，土地承包经营权可以界定为，依法从事农业用地的经营活动的自然人、法人和非法人组织，通过承包、流转等方式对所承包的土地进行占有、使用、受益和有限处分的用益物权。这里的有限处分是指在不改变土地所有性质、用途，不违背规划的前提下再流转的权利，包括转让、赠与、抵押和继承。

　　 上世纪70年代末包产到户的制度改革，打破了僵化的人民公社制度，逐步确立了家庭联产承包、统分结合的经营体制，形成了农户、国家和集体之间的合约关系。农地制度的改革朝着不断强化农户使用权主体地位，继而向权利物权化的方向演进。农村土地家庭承包制度成为一个基本的经营制度，进一步强化农户和地块的对应关系。十七届三中全会又提出了“长久不变”的方针，将过去一个有期限的承包制度变成一个无期限的承包制度，并且提出建立健全严格规范的农村土地管理制度，保护农民的土地权益。

　　 2、关于土地流转和适度规模经营

　　 自1984年以来中央下发了多个文件，颁布了有关法律，特别是《农村土地承包法》和《物权法》，在法律层面上不仅允许承包权的自愿流转，而且形成了农地承包经营权流转的基本原则。国家始终强调土地流转的主体是农户，提出了依法自愿和有偿的原则，对集体经济组织在流转中的行为进行了很多限制。十七届三中全会在强调既定的流转基本原则以外，提出要搭建土地流转平台，建立土地流转的评估机构，完善流转市场的管理，实际上对于今后土地流转过程中，各级主体所扮演的角色和市场的形成机制作了很明确的规范。集体经济组织不能代农户签订转包合同，土地流转的地租包括未来上涨的收益应该归农户长期所有。集体经济组织只能充当中介服务的角色，不能收取地租，只能收取一定的服务费用。2009年中央1号文件强调，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益；坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转；按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转，鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。

　　 坚持走农业现代化道路，就必须发展适度规模经营。我们认为，土地流转虽然推行多年，土地流转面积之所以未能按照政府的目标如愿扩大，一个重要的原因就是各级政府在推进土地流转和适度规模经营的同时，没有创造让农户离开土地的制度条件，没有设置让农民在城市永久落地的制度。目前，在农民无法主动割断与土地关系的情况下，土地流转的绝大部分只能以短期出租方式流转，无疑形成土地规模经营的高昂制度费用。中央农村工作领导小组副组长陈锡文强调：农地流转与集中的前提条件，是工业化、城镇化发展对农业劳动力和农村人口的吸纳。若缺乏这样的条件，不顾农民的意愿强制流转和集中土地，这样的所谓土地规模经营，与历史上的土地兼并没什么两样。我国大城市郊区和沿海一些已经高度工业化、城市化的地区，上述问题已经逐步得以解决，具备适度规模经营的条件，规模经营户或农业企业通过从事高价值作物的种植和加工，可以获得丰厚的回报。但是，应明确规定租地企业不得将所租土地用于非农开发，严禁企业囤地进行土地投机的行为。陈锡文概括道：“一要抓紧完成农村土地承包经营权的确权、登记、颁证，二要使工业化、城镇化能够稳定转移、吸纳农村人口，三要坚持依法自愿有偿的原则。如此，土地的流转、集中和规模经营就自会水到渠成、瓜熟蒂落地健康发展。”

　　 3、农村土地承包经营权确权登记发证

　　 2009年中央1号文件强调要稳定农村土地承包关系，抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系长久不变；强化对土地承包经营权的物权保护，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织；稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户，严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。2010年中央1号文件强调要稳定和完善农村基本经营制度，完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变；全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，扩大农村土地承包经营权登记试点范围；加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营；严格执行《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，加快构建农村土地承包经营纠纷的调解仲裁体系。

　　 单就土地承包经营权确权登记发证而言，上述文件的规定要求，已经大大落后于农村经济发展的步伐。据国务院发展研究中心农村部研究员刘守英介绍，2007年在上海、浙江、湖南、湖北、四川、安徽、重庆、吉林和辽宁进行的调查发现，经过1994年的二轮延包、1997年的土地延包完善，和2003年的《农村土地承包法》的实施和落实，农民与土地的承包关系进一步稳定和长期化；到2007年，各省市已颁发《农村土地承包经营权证》的户数占总农户数比例分别为：四川92%，重庆95%，湖南86%，湖北95%，黑龙江98%，辽宁98%，浙江93.5%，安徽绩溪99.6%。这么高的发证比例表明，农村土地承包经营权登记应该尽快完成而不是在试点范围内运作，以致成为农村改革发展的阻力。

　　 4、农村土地承包经营权确认方案

　　 大家都十分关心如何设计农村土地确权的最佳方案。是按现有人口以及土地占有状况确认土地权利，还是打破土地占有现状重新分配土地再确认权利，或者基本不打破土地占有现状，适当调整补充以确认土地权利？通过归纳学界的普遍观点和调查农民的意愿，不难得出的共识是按现有人口以及土地占有状况确认土地权利，即维护现有土地承包关系长久不变，赋予农民原有农业承包土地永久使用权。农户享有原始承包土地的占有、使用、收益、处分（包括转让、赠与、抵押、继承）等各类物权权利，但不得改变土地的农业用途。除国家依照法律规定征收并给予补偿安置外，任何组织和个人不得收回农民享有永久使用权的土地。虽然有学者呼吁农村少地和无地的人口在某些地方占有一定的比例，如果不适当调整人口与土地的关系，有可能引发社会不稳定现象的发生。但我们经过调查分析认为，按现有人口及土地占有状况确认土地权利，并不会出现社会动荡局面。　　 

　　 （二）宅基地使用权确权登记颁证及其流转问题

　　 1、农村宅基地权利状态的历史演变过程。新中国成立以来，我国农村宅基地归属经历了一系列演变，可归纳为五个阶段：第一阶段，土地改革初期，实行农民私人所有的土地制度，县级政府为农民颁发了《土地房屋所有权证书》，农民拥有宅基地所有权。第二阶段，社会主义改造初期，农村土地仍然由农民私有。虽然土地的经营已经由个体农民转变为集体统一经营，但是农民的宅基地仍然由农民保有绝对的所有权，可以对其自由处分。第三阶段，高级合作社、人民公社化时期，确立了农村土地集体所有制。宅基地所有权也由私有转变为归集体所有，农民只对宅基地享有使用权，不能出租、买卖。第四阶段，1980年代至1998年出台新的《土地管理法》。1986年颁布的第一部《土地管理法》第38条规定农民出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准，但不禁止宅基地使用权人对地上建筑物进行买卖、出租，第41条规定了非集体组织成员可以获得农村宅基地使用权。原国家土地管理局文件和《村庄和集镇规划建设管理条例》对此也有明确规定。上述各个阶段的农村宅基地并不拒绝非农村集体成员取得。第五阶段，1998年出台的新《土地管理法》至今，禁止宅基地流转和拒绝非农村集体成员取得。1998年出台的新《土地管理法》将前述第41条完全删除，国务院文件也规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。但是，农村宅基地的流转并没有因为法律的限制性规定而停下来，相反随着社会经济的发展，私下流转、灰色交易愈演愈烈。

　　 2、如何走出宅基地流转的法律困境。出于保护农民宅基地财产权的考虑，社会上要求允许农村宅基地上市流转的呼声十分强烈，一些地方适应潮流积极地进行了宅基地流转试点。实践证明，宅基地流转不仅有利于农村融资，有利于加快新农村建设，也有利于落实保护农民土地产权，实现财产增值。

　　 农村宅基地与房屋买卖在现实生活中已大量发生，但由于缺少相应的法律政策支持，一直是一个“禁区”，也是当前农村土地产权制度改革和土地管理制度改革的焦点。改革开放以来，农民出租、买卖宅基地之风曾一度盛行，宅基地自由交易一直是许多农民的期望。为此，国务院多次下发文件予以制止，在一定程度上遏制了农村出租、买卖宅基地的势头。但是，随着我国高速工业化和城市化的发展，催生了宅基地交易隐形市场的形成和发展。尽管多年来国家相继出台了一系列禁止农村宅基地向本集体以外单位和个人流转的规定，但收效甚微，屡禁不止。据中央党校有关课题组的调查数据显示,全国各地农村宅基地流转已较为普遍，具体表现形式有：出租房屋是目前农村宅基地私下流转最主要的方式，其次是买卖房屋形成事实上的宅基地买卖和新农村建设名义下的“小产权房”买卖。

　　 农村宅基地私下交易屡禁不止，说明其具有客观必然性和合理性，农民、交易人和政府都能获得利益，有助于实现土地资源财产化、资本化，体现了农民对宅基地及其房屋财产价值的追求。同时，农村宅基地交易合法化也是破解城乡二元结构、实现城乡一体化发展的重要途径，是贯彻落实“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”的必要措施。城镇居民商品房可以作为商品在市场上流通交易，而农民合法拥有的农宅因宅基地不能流转而无法作为真正意义上的资产进入交易市场，明显体现出城乡差距与分割的歧视性。这也有违法律公平正义的初衷。我国法律规定农村宅基地只能在村集体内部流转，而不能转让给本集体经济组织以外的居民、单位。这一规定使农村宅基地的流转被限制在极小的范围内，并不能真正流转起来。这种限制，实际上是剥夺了农民作为房屋所有权人的收益权和处分权，也违背了现代物权制度的价值观念。

　　 现行的农村宅基地制度存在如下诸多弊端：第一，不断强化城乡二元格局，加剧了城乡不平等现象；第二，造成资产浪费，损害了农民的利益；第三，造成农村大量住宅闲置，不利于资源的有效配置和合理利用；第四，交易不受法律保护必引发大量纠纷，使社会矛盾更加突出。

　　 社会发展需要的倒逼，使农村宅基地制度变革已经刻不容缓。应按照党的十七届三中全会确定的基本原则，以规划管理为龙头，以明晰产权为基础，持科学、稳重、审慎的态度，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，以农民为主体，以市场化为取向，完善农村宅基地制度；在严格宅基地管理的同时，允许农村宅基地依法、规范地流转，激活城乡要素市场，提高土地集约利用效率，推动农村宅基地及房屋资本化，保障农民宅基地用益物权，促进农民增收和生活改善。具体建议步骤如下：第一，首先对农民合法拥有的宅基地、房屋给予确权登记发证，做到产权明晰；第二，制订农村宅基地流转管理办法，设定限制条件，建立健全宅基地流转权益保障机制，规范农村宅基地流转程序，切实保护农民土地权益，出台农村集体建设用地级差收益分配办法；第三，地方政府和主管部门应加强农村宅基地流转的监督和管理，设立集体建设用地交易场所，协调流转纠纷，保障农民利益。

　　 （三）集体建设用地使用权确权登记颁证与流转，必然融入城乡统一土地市场

　　 1、集体建设用地管制之变迁——农村集体建设用地发展变化的四个阶段

　　 第一阶段是1978年之前，集体建设用地量少且被禁锢。改革开放前，集体建设用地实行集体所有、集体统一经营；在计划经济的严格管制下，流转局限于所有权人之间，完全依靠行政权力一平二调，无集体建设用地市场可言。

　　 第二个阶段，改革开放后至1998年新《土地管理法》实施，集体建设用地取得相对容易，并与国有建设用地地位相对平等。

　　 20世纪70年代末至80年代，农民在集体所有的土地上创造了两项奇迹：一是通过将土地的集体所有、集体经营转变为集体所有、农户承包经营，创造了农村翻天覆地变化的奇迹；二是农民利用集体的土地创办乡镇企业，创造了农村工业占据全国工业半壁河山的奇迹。遗憾的是，支撑这两项奇迹背后的土地制度安排却面临完全不同的命运。当农村集体土地作为农用时，以家庭承包经营为核心的农地制度变革已经由国家的法律和政策所确认，《农村土地承包法》、《物权法》对土地使用者的权利已有很高程度的保障，并且逐步形成产权明晰的物权制度。集体建设用地则命运多桀。

　　 80年代中期以后，在城乡分割的户籍制度壁垒下，农民在集体所有的土地上办起了企业，吸纳了大量剩余劳动力。乡镇企业的兴起改变了传统的国家工业化模式，让农民能以自己的土地、劳动力参与到工业化的进程，因而也得到中央政策的许可与支持。那个时期乡镇企业的高速发展，也得益于当时在建设用地管理上相对宽松的环境。

　　 1986年颁布的《土地管理法》，虽经过1988年的修正，但直到1998年之前，对集体建设用地还是采取了与国有建设用地相对平等的态度。它在国有建设用地和集体建设用地的处置上，按照《宪法》的精神，将土地国有制和土地集体所有制并立，如“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”；将“国有建设用地”和“乡村建设用地”分别用两节来做出管理规定。

　　 尽管1986年的《土地管理法》规定，国家进行任何建设都可征地并要求被征地单位必须服从，但是，农村集体建设用地的使用还是比较容易的。具体表现为，乡（镇）村建设用地的批准权主要在县及县以下。农村居民住宅建设、乡（镇）村企业建设、乡（镇）村公共设施、公益事业建设等，只要符合乡（镇）村建设规划就可进行。在当时大力提倡发展乡镇工业的大政策环境下，乡村建设用地审批权主要在县乡两级，对农村集体建设用地的管理，尤其是乡镇企业发展用地的管理还是有利于农民利用集体土地发展经济的。1985年到1997年这一段时期，土地供给上集体建设用地的增量大大超过国有建设用地，这保证了乡镇企业的产出、就业和税收的超常规增长，使乡镇企业占据了国民经济的半壁河山，推进了整个中国的工业化进程。

　　 第三个阶段，新《土地管理法》的实施至2008年10月的十七届三中全会，集体建设用地用于非农建设的空间紧缩，出现土地农转非进程中的国有化趋势，倒逼集体建设用地流转势在必行。

　　 1998年的新《土地管理法》较之前对集体建设用地施加了明显的限制，大大缩小了农村集体建设用地的用途空间。新《土地管理法》将原“国有建设用地”和“乡村建设用地”统称“建设用地”，明确提出“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，这就把使用集体建设用地从事非农建设的路给堵住了。“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”，可以将农地转为集体建设用地。这些许可还有两个限制：一个是用途管制制度，另一个是上收农地转为建设用地的审批权。这导致农民利用集体土地从事建设处于不利地位。新《土地管理法》框定了建设用地使用的基本格局，非农建设用地主要靠国有土地来满足，而国有土地主要通过征收农民集体土地来提供。因此，尽管新《土地管理法》保留着农民利用自己的土地进行非农建设的空间，但由于种种限制，这个空间已越来越小，指标也越控越严，以致出现土地农转非进程中的国有化趋势。

　　 但是，法律的例外规定为集体建设用地隐形入市提供了变通的路径。新《土地管理法》的第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”由此可见，我国法律在原则上禁止集体建设用地直接进入一级市场的同时，例外地允许集体建设用地在特定的情况（企业破产、兼并等情形）下进入二级市场。

　　 为了突破集体建设用地的瓶颈，农村集体土地自发流转早已普遍存在。各地开展起集体建设用地流转的试点。湖州市是浙江省和国土资源部进行存量集体建设用地流转的试点地区之一，试点工作以解决乡镇企业土地资产处置为核心。广东省的集体建设用地流转首先在南海、中山、东莞等地，由农民集体自发进行。南海是这场制度创新的发源地。南海县政府的做法是，以行政村和村民小组为单位，对集体土地进行“三区”规划，分为农田保护区、经济发展区和商住区，由集体经济组织出面进行土地招商引资。这种模式避免了国家垄断农地征用的格局，为农民利用自己的土地推进工业化留下了较大的空间。在不断总结经验的基础上，广东省政府于2005年6月颁布了《广东省集体建设用地流转办法》，在本省范围内实施。现在很多省份都出台了集体建设用地流转办法。整个沿海地区工业用地的市场主体实际上是集体建设用地，并不是通过征用，因为征用指标是不够的。所以，集体建设用地的存量进入市场，是支撑上一轮沿海地区工业化的最大秘密。

　　 第四个阶段，十七届三中全会的决定，2010年中央一号文件的发布，有利于建立农民集体土地与城市国有土地“同地、同价、同权”的统一市场。

　　 十七届三中全会的决定为消除城乡二元土地制度格局提供了政策空间。在城市建设规划圈外，土地作非公共性使用的，农民可以参与建设、参与开发，避免了原来农地转为建设用地，不管在圈内还是圈外都要通过征用的方式。依法取得的农村经营型建设用地，可以以公开、规范的方式转让土地使用权，享有与国有土地平等的权益。国有建设用地和集体建设用地都可以在一个统一的建设用地市场上进行出让，改变过去将集体建设用地屏蔽在市场之外的做法。未来存量的集体建设用地，可以跟国有建设用地一样以协议和出让的方式进入建设用地市场，从而实现两种不同所有制性质的建设用地的平等权益。

　　 各地经验表明，在符合土地规划的前提下，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府也可以获得企业税收和土地使用费。开放农村集体建设用地直接进入市场，有利于促进制造业向中西部地区转移，继续保持我国制造业在全球的竞争优势。

　　 由于农村集体建设用地的规模和数量巨大，随着城市化和工业化的发展，其资产性质逐渐显现。尤其是在经济发达地区，以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转农村集体建设用地使用权的行为大量发生，集体建设用地的隐性市场早已客观存在，合法流转和“非法”流转同时发生。为此，专家呼吁，与其隐性和“非法”流转，不如让集体建设用地直接进入市场。

　　 我们建议采取下列措施，以建立健全城乡统一的土地市场：（1）从根本上改变土地制度的二元性，实现农民集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”；（2）尽快修改《土地管理法》中禁止集体建设用地出租、转让的条款，制定规范集体建设用地进入市场的条文；（3）充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益的权利；（4）改造农村集体所有制，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。

　　 2、集体建设用地确权登记发证

　　 为落实十七届三中全会的决定和2010年中央1号文件的要求，《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》明确了农村集体土地所有权确权登记发证的范围，即覆盖全部农村范围的集体土地，包括农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地，并强调，集体土地确权实行“全覆盖”原则，不得遗漏。

　　 《物权法》没有把集体建设用地使用权列为用益物权的种类范围，只单列了宅基地使用权。但集体建设用地包括宅基地，宅基地使用权属于集体建设用地使用权的一种。国土资源部的统计数据表明，截至到2010年10月，全国农村集体土地的确权登记已完成70-80%，预计今年年底前基本完成全国农村集体土地的确权登记发证工作，从而使集体土地做到产权明晰，我国将步入以权利保护为核心的土地管理新时代。

　　 五、关于土地征收与城乡统一土地市场的问题

　　 （一）土地征收征用改革的重点和突破方向

　　 2004年《宪法》修订之前，我国一直使用土地征用的概念，而实质是土地征收。土地征收是指国家为了公共利益的需要，由政府依照法定程序并在事先给予公正补偿的条件下，强制取得集体土地所有权，致使集体土地所有权因国家的征收而消灭的行为。土地征用是指国家为了公共利益的需要，在国家宣布处于紧急状态的情形下，强行征用他人的土地使用权而不必事先给予补偿，待紧急状态结束和特定事项完毕后，返还他人土地使用权并给予补偿的行为。

　　 1、关于土地征收的条件与公共利益的界定

　　 结合各个国家和地区土地征收的实践，土地征收必须符合如下三个要件：（1）为了“公共利益”的目的；（2）必须遵照法定的程序；（3）以事先给予公正补偿为前提。上述3项必要条件是法院裁判土地征收行为合法性的标准。

　　 政府只有为了公共利益方可实施土地征收，但公共利益如何界定？“公共利益”是一个极抽象的概念，由于我国现行立法未对“公共利益”的范围作出明确规定，导致了现实生活中对“公共利益”的任意扩大解释，引发土地征收权的滥用现象，严重损害被征地农民利益。“公共利益”虽难以确定，但并非不能确定。“公共利益”具有动态性，判断“公共利益”应作历史的、具体的分析。如1953年《关于国家建设征用土地办法》列举了“公共利益”的范围：“凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等”；而1982年《国家建设征用土地条例》则将“公共利益”范围界定为：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”；1986年和1998年《土地管理法》只笼统规定“国家为了公共利益”可以征地，对“公共利益”没有作出界定；十六届三中全会提出要“严格界定公益性和经营性建设用地”，但作为修宪指导的党的政策，在2004年《宪法》修正案中并未予以体现和落实，致使《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中也忽略了征收土地涉及的“公共利益”问题。《物权法》对此也没有作出规定。正如陈锡文所说：“据我的了解来看，世界上还没有一个国家能够把公益项目说完。”那靠什么界定呢？他说：“在成熟的市场国家，这事儿就是常识——这件事情是不是确确实实对社会有好处，对绝大多数老百姓有好处，还是你用来挣钱的，大家一望可知。当事人不愿意，也上法庭，陪审团一议，大家都能看明白。”

　　 我们认为，应在总结我国立法经验的基础上，借鉴法治国家的立法先例，最大限度地界定出适应我国新时期需求的“公共利益”。“公共利益”的范围应涉及如下事项：（1）国防事业；（2）交通水利、公共基础设施和环境保护；（3）文教卫生和科研；（4）国家机关；（5）其他非营利性事业，如文物古迹、名胜保护、灾害防治、公共水源地及引水排水用地区域保护等。若兴办上述事业，国家可以依照法定程序，动用征收征用土地的权力，从而使“公共利益”切实体现社会成员的直接利益。

　　 2、关于缩小征地范围与同地同价

　　 如果能够明确界定公益性和经营性建设用地，这将为缩小征地范围、真正实现按公益性目的征地提供前提。在目前公共利益概念尚未明确作出界定之前，缩小征地范围就要依托城市规划。十七届三中全会的决定已提出严格区分公益性用地和经营性用地的界限，逐步缩小征地的范围；在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准可占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。这就是说，农民可以直接和开发商谈，是出租还是入股，或以其他形式参与经营，有了自主选择的权利。我们认为，要真正缩小征地范围，不只在城镇规划区外，即使在土地利用规划确定的城镇建设用地范围内，建设非公益性项目，只要符合规划，经过批准，占用农民集体土地时，这部分土地也可以不征收，让农民直接参与经营和开发，保障农民获得开发收益的权利。

　　 如何实现同地同价？我们认为，如果要使同地同价原则落到实处，不仅过去依法获得的乡镇企业建设用地，除了在企业破产、清算等情况下可进入土地市场外，也应赋予其与国有土地同样的权利；而且，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围内，经批准占用农村集体土地建设公益性项目，也应该按照规划建设的用途给予农民相应补偿，而不是按照原来农用地的产值来补偿，只有这样才能保护农民利益，保证农民不吃亏。

　　 3、关于征地补偿和征收程序

　　 依法征收农村集体土地，应按照同地同价原则及时足额对农民集体组织和农民进行合理补偿。按照同地同价原则进行足额补偿，补偿的标准和范围就会明显扩大，变原来的用途补偿为财产补偿，对失地农民的安置包括就业、住房、社保等全面保障。还有一个补偿前置的问题，在实施土地征收之前，就应该按照同地同价原则足额补偿到位。征地制度改革最需要做的事就是防止地方政府将建设用地国有化的趋势，除在行政手段上要采取必要措施外，还必须完善土地征收的程序。程序上的公正是实现实体公正的保障。设定土地征收的程序，要基于保护被征地农民权益和防止政府滥用征地权的考虑，从而实现“公共利益”之目的。构建征地程序，应包括行政程序和司法程序两个方面。

　　 在行政程序中，应规定征地行为的具体步骤和要求，充分给予被征地农民知情权、协商权、决定权和救济权利。1982年《国家建设征用土地条例》第7条规定了“征用土地的程序”，1986年、1998年《土地管理法》均未规定“征地程序”的具体要求。我们认为土地征收程序应包括如下程序和步骤：（1）申请、审查与公告；（2）立项、选址与填表；（3）协商地价，签订协议，确定补偿安置方案及听证；（4）核定面积、地类及权属，登记并支付补偿；（5）上报审批后，拨付用地单位土地。上述程序可以细化为：首先由用地单位提出申请，对兴办事项由主管机关给予审查，经审查符合法律规定则公告之，否则驳回申请。经主管机关审查同意并公告后，由用地单位到相关主管机关办理立项选址手续，填写有关表格；由政府与被征地农民集体的代表（不只是村干部还应包括一定数量的被征地农户推荐的人）充分协商，在市场价格指导下确定相应的征地范围，确定补偿安置方案、补偿标准和支付补偿费的方式与时间，并依法举行听证会；支付补偿后上报有批准权的政府机关办理农用地转用和征收审批手续，经批准后由当地县级政府拨付土地。当双方对补偿安置方案协商不成时，提交相应政府机关协调或裁决，这是一种行政救济的方式。上述程序可以纠正现行规定中征地行为与补偿行为倒置的危害，从制度上切实保护被征地农民的合法权益，避免拖欠补偿费现象的发生。

　　 所谓司法程序，是相对于行政救济程序而言的法律救济程序，是征地程序中法制监督极其重要的一环。我国政府在整个土地征收过程中处于强势地位，加之行政强权的习惯，法律对“公共利益”界定不明确，并且缺乏法律救济的渠道，政府既是运动员又是裁判员，现实生活中滥用权力强行征地的现象比比皆是。这不仅侵害了被征地农民的合法权益，危害了社会稳定，破坏了政府与群众的关系，而且与打造法治政府的目标相悖，与世界上通行的法治原则相悖。因此，在征地程序中架构司法程序是必要和可行的。

　　 （二）建立城乡统一土地市场，实现市场配置土地资源的新格局

　　 要建立城乡统一土地市场，必须打破中国特殊的土地制度的两个关隘。第一个关隘就是土地权利长期维持二元结构，城市土地和农村土地一直存在严格区别，隶属于不同的权利体系，由不同的机构和规则来管理。同样一块土地，因为所有制不同，在权利设置和利益分配上存在巨大鸿沟。一旦农地转为非农用，土地集体所有变为土地国有，农民的土地权利即告丧失。第二个关隘是政府垄断。《土地管理法》规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，不仅赋予政府转变土地用途的权力，而且替代农民集体成为土地的所有者和城市土地的经营者，完全垄断了土地市场。因此，我们建议：

　　 1、深化土地非农化的制度改革，促进集体建设用地进入统一市场流转。改革以来，农地的非农化为中国工业化和城市化作出了重大贡献，同时也造成了大量的社会问题。其根源在于现行农地转用制度决定了现行供地制度，政府不仅掌控着征地的全权，而且充当了建设用地的唯一供应者，垄断着集体土地从征地到供地的全过程。要改变这一状况，首先要坚持《宪法》规定的两种土地所有制并存的原则，并将这一原则体现在土地转用过程中，改变目前土地农转非必须转为国有的状况。在符合土地规划的前提下，允许农民通过农地转用审批，自主决定以出租、出让、转让等形式供应土地给企业，获取农地转用的增值收益。其次，即使是公益征地项目，土地的转用应以规划来确定其价值，而不是以所有制来核定。征地应采取按财产赔偿的原则，改变目前按原用途给予补偿的原则。再次，农村集体建设用地使用权包括宅基地使用权，应按照市场规则，在城乡统一的土地市场上进行出让、转让、出租、抵押，从而促进集体建设用地的商品化和资本化。

　　 2、城乡土地统一市场构建设想。建立健全城乡统一土地市场已经成为学界共识，具体应该怎样则意见不一。我们建议，各地建立城乡土地统一市场时可以设置两个交易大厅，其一是农用地交易大厅，进行农用地转用审批和土地承包经营权流转；其二是建设用地流转交易大厅，进行国有土地和集体建设用地的出让、转让、出租、抵押。

　　 3、出台集体建设用地流转办法，规范流转行为，确立农民集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”原则，保证农民可以平等地分享土地增值收益。

　　 4、建立国有土地出让收益的分配机制。对政府出让国有土地（原属农民集体所有土地）后的收益分配做出明确规定，即由地方政府和由原农民集体转制组建的各新型集体经济组织按一定的比例分享，分享比例可按当地每年的城市化水平确定和调整。　　 

　　 六、关于土地用途管制和耕地保护问题　　 

　　 （一）关于土地用途管制制度。土地用途管制是各国普遍采用的政府有效管理土地的基本制度。现行《土地管理法》就规定了土地用途管制制度，包括：1、禁止集体土地进入建设用地市场，把国家征地作为农民集体自用的非农建设用地之外新增建设用地的惟一途径，由政府垄断建设用地的供给；2、由国家确定耕地和建设用地的指令性控制指标（包括规划和利用两种指标），通过土地利用总体规划和年度计划层层分解、下达基层，划分土地利用区，确定每一块土地的用途，用地单位和个人必须严格按照规划确定的用途使用土地；3、以一套高度集权而又繁复的行政审批制度来保证规划、计划指标的实施。然而，我国所实行的土地用途管制制度与发达国家普遍采用的土地用途管制制度有本质的区别。

　　 发达国家采用的土地用途管制制度，如城市发展边界、分区管制、宗地管理，是在土地资源市场配置基础上采取的土地用途管制，只是管制市场配置做不到、做不好的事情，并不推翻市场配置的制度框架。而我国土地用途管制制度则完全排斥了市场配置机制。这种号称“世界上最严格的”土地用途管制制度，实际上是世界上独一无二的、最严格的土地资源行政-计划配置制度。现行的土地用途管制制度在保护耕地、控制建设用地上有一定效果，但是它与市场经济体制框架日益冲突，也暴露了许多缺陷，引发了诸多社会问题：1、取消集体土地的建设用地使用权，禁止集体土地进入建设用地市场，造成集体所有与国家所有产权不平等，阻碍农民集体参与工业化、城市化进程，严重损害农民利益；2、以征地作为新增建设用地的惟一途径并低价征地，导致地方政府形成了“卖地财政”，造成千万失地农民贫困化，扩大了社会贫富差距；3、高度集权而又繁复的行政审批制度增大管理成本，土地资源计划配置失灵，降低土地配置效率；4、违法违规用地增多，耕地保护岌岌可危。

　　 土地用途管制制度的改革应该与时俱进，顺应市场经济的需要，首先从保护权利入手改变对集体土地所有权和农民权利的歧视；其次，改变计划配置为市场配置；再次，改变管制目标“以保护耕地为核心”为“以促进土地利用方式转变，保发展、保环境、保耕地”为核心；最后，改变管制手段，从行政-计划手段转为以经济手段为主，行政手段为辅。

　　 （二）关于耕地保护。耕地保护是我国法定的国策，《土地管理法》规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度”，并确立了基本农田保护制度。

　　 我国已经划定了18亿亩耕地红线，能不能守住18亿亩红线、保证粮食安全，是国家非常关心的问题。粮食安全是一个涉及土地用途的问题，要保证粮食安全，必须保证至少有18亿亩耕地用于农业生产，农地不能随便地转成非农业用地。这是一个土地用途的管制问题，跟土地所有制没有关系，什么样的产权制度、什么样的土地制度有利于保护耕地，有利于保护我们的粮食安全，是土地制度改革应该选择的价值取向。

　　 今后要做好耕地和基本农田保护工作，必须坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，根据新一轮土地利用总体规划（2006-2020年）确定的耕地和基本农田保护目标，与农民的长久承包经营权结合起来，真正落实到地块和农户；加强耕地保护基础性工作，建立国家、省、市、县、乡五级信息报备制度；严格控制占用耕地尤其是优质耕地的行为，实现耕地占补平衡；加大建设投入力度，稳步提高标准农田建设规模和质量；创新工作机制，进一步落实共同保护责任，综合运用行政、法律、经济、技术等手段，全面提升我国耕地保护的工作水平。

　　 七、土地权利保护与法律救济

　　 农村土地制度是农村经济制度和社会组织结构的基础。农村土地制度改革是推进农村改革发展的动力源泉，是社会稳定的基础。一个稳定的和有效率的土地制度，不仅需要农民的广泛参与，完全享受土地所有者的应有权利，同时还需要发挥土地资源配置中市场的主导作用，还必须完善保护农民土地权利的制度架构。农村土地确权登记颁证是形式，而实现对农民土地物权的保护才是目的。由于过去实行的土地制度歧视、漠视农民的权利，政府滥用征地和规划的权力，农民权益受损的现象常有发生。如何保护农民土地产权，是农村土地制度构建中极其重要的一环。社会上保护农民土地权益的呼声甚高。我们认为，保护农民利益已经成为各界共识，关键是如何保护的问题。保护农民土地权益应该从土地确权登记颁证入手，以提高全民保护意识为前提，以完善制度措施、明确法律救济途径为保障。

　　 在完成农村土地确权登记颁证之后，必须在《宪法》、《物权法》等法律框架下，提高全民对于农民权益保护的意识。首先，政府和官员应该树立以人为本、敬畏权利的意识，自觉地依法行政，起到模范带头作用，逐步形成良好的尊重农民权益的社会风尚。其次，农民应该加强自我维权意识，敢于和善于利用法律武器同侵害农民利益的行为作斗争，依法保护自身合法权益。其次，全社会都应该坚持市场经济主体平等的理念，放弃歧视农民的传统观念，自觉维护农民集体和农民的合法权益。最后，严格限定地方政府在土地管理过程中的职权，重点是土地利用规划权、土地征收与拆迁动议权、农用地转用审批权等方面，堵死地方政府滥用规划权、征地权和审批权的后门。

　　 根据现行法律法规和政策规定，依法登记的各种土地权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。现实中侵犯农民土地权利的现象时有发生，迫切需要司法保护的法律救济手段。司法保护是实现农民权益保护的最有力和最后的屏障。保持法律救济途径通畅是土地制度改革的重要内容之一。通过本次农村土地确权登记颁证，使广大农民集体和农民个人分别获得了受物权法保护的集体土地所有权证、宅基地使用权证、农村土地承包经营权证、集体建设用地使用权证。《物权法》第32条规定：“物权受到侵害的，权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决”。这些证书是农民拿起法律武器保护其合法权益的基础，当政府和主管部门滥用征地权、审批权、规划权侵犯农民权益时，他们就可以向上一级机关提起行政复议或者向人民法院提起行政诉讼；当平等的民事主体之间发生侵权纠纷时，可以向人民法院提起民事诉讼；当出现土地承包经营权方面的纠纷时，当事人还可以选择和解、调解、仲裁的渠道化解矛盾，达到维护其合法权益的目的。

　　 法院应该顺应时代潮流，拓展土地纠纷案件的受理范围，及时公正地审理判决案件。2005年9月《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》实施后，根据审判实践的需要，最高人民法院又下发了《关于进一步做好2009年人民法庭工作的通知》，强调依法充分保障土地承包经营权各项权益，加大农村土地承包纠纷案件的审判力度，着力化解影响农村社会稳定的各种矛盾；以促进流转市场的建立健全和维护农民土地承包经营权为目标，审理好承包土地的转包、租赁、互换、入股等相关纠纷案件；把农民对承包土地享有的占有、使用、收益权能落到实处，实施全方位的司法保护；审慎处理农村集体土地征收、土地补偿费用分配等纠纷案件，及时化解可能激化的矛盾；在案件审理过程中，注意加强对弱势群体的保护力度，最大限度地维护农民特别是妇女、儿童的合法权益。最高人民法院针对土地利用和出让管理也出台了相关司法解释，进一步完善了土地权益保护体系。　　 

　　 （于建嵘，中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任、教授。石凤友，山东土地学会法律中心主任、教授。本文系国家社科基金重大招标课题“城乡经济社会一体化新格局战略中的户籍制度与农地制度配套改革研究”的阶段性成果。因篇幅所限，有关参考文献从略，有需要者请来信索取）　　 

　　 来源：《战略与管理》2012年第5/6期合编本