（二）日美首脑的对华政策协议
日美政府高层就对华政策问题正式进行协议，始于佐藤内阁成立一个月之后。1964年12月，为出席联合国大会赴美的日本外相椎名悦三郎和美国国务卿拉斯克等在纽约举行会谈。这次两国外长会谈的主要议题之一就是中国问题。根据日本外务省外交文书资料，当时椎名外相就新内阁的对华政策对美国方面做了如下通报。
佐藤内阁的对华政策将沿袭池田内阁的路线，只是在中国的联合国代表权问题上，今后的对策存在着转变的可能性，故希望和美国在这方面保持紧密协商。日本对台湾当局的态度，在维持日台友好上不会有任何变化，日本将一如既往为使台湾当局不被逐出联合国而做出所有的努力。可是，在今年的联合国大会上也许还能阻止中国的加盟，但至明年就很难说，所以作为日本方面的考虑，如果能够维持台湾的席位，即使是不得已也应该让中国在联合国享有席位。然而如果中国加入了联合国，那日本的舆论就不会容忍自己的政府仍然采取拒不承认中国大陆的政策。
不过，椎名关于日本政府在承认中国大陆上面临着国内舆论压力的说明，并没有得到拉斯克的积极回应和同情。拉斯克所以对椎名的诉求不显示理解的理由则在于，美国方面的基本立场和认识是，为促使中国政府认识自身以往路线的错误性，在一段时期内采取封锁政策和阻挠其加盟联合国，都是必要的外交手段。[9]
继之而举行的日美高层协议，是1965年1月佐藤首相和拉斯克在华盛顿的会谈。在这次会谈中，先是由佐藤首相向拉斯克确认了以下美国的对华政策，然后双方就此进行协议。
第一，美国是否持有比较长期的对华政策。佐藤认为中国的联合国席位问题已经进入极为微妙的阶段，日本政府虽可在本次联合国大会上支持美国的立场，但随着支持中国的国家越来越多，美国的做法也许会比预想更早地归于失败，所以美方对此有无长远的对策就成为关键问题。对此，拉斯克主张只要北京对近邻各国态度不变，亚太地区将依旧处于紧张状态，而如北京转向和平共存的外交路线，那么阻止其加盟联合国将会越发困难，而保障台湾方面不被逐走也会增加难度，这是一个两难的命题。中国的联合国席位问题近期不会有变化，但将来则很难说，所以有必要和日本一直保持协调。中方在美中大使级会谈中坚持把美国放弃台湾作为两国关系正常化和进一步交涉的必要条件，但美国政府无法认同这一点。在这里，拉斯克一再显示强硬的对华立场，反而给佐藤以美国方面其实并无长期对华战略的感觉。(www.xing528.com)
第二，美国在中国加盟联合国问题上持何对策。佐藤说，现在联合国成员国中和中国建交的不断增多，这使日本民众要求承认中共的压力越来越大，虽然日本政府目前尚能化解这个压力，但重要的是一旦中国加入联合国，美国会否即刻承认中国。拉斯克没有直接回答这个问题，只是说联合国驱逐台湾当局是令人难以置信的，所以只要台湾仍然留在联合国，北京方面就面临是否进去的问题。如日本同时承认北京和台湾，北京兴许不会同意对日复交。拉斯克在此明确提醒日方：脚踩两只船的做法是非现实的，所以日本应该坚定站于美国一边，只要把台湾当局留在联合国，中国问题就可以大致不乱。
第三，美国对蒋介石之后的台湾持何对策。佐藤表示，最令人忧虑的事态是蒋介石之后出现两岸合作，以及台湾地位被改变等问题。对此，拉斯克主张只要美国进行干预，不管蒋介石的后继者是谁，台湾都不会向大陆屈服。就像在欧洲和自由主义阵营各国封锁苏联一样，美国也会认真考虑在太平洋地区持续对中国施行封锁政策。[10]拉斯克在这里强调封锁中国政策的必要性，无疑给了期待美国能在对华关系上进行政策转换的佐藤内阁一个硬钉子。
由以上椎名拉斯克会谈和佐藤拉斯克会谈的基本内容，我们可以读出以下几点。
第一，美国国务卿的政策说明并没有从根本上消除日本领导人的顾虑，即在解决越来越强烈要求承认中国的日本国内外舆论和美国强硬的对华政策之间的相撞问题上，日本方面并没有感到美国方面备有合理且有效的对策。就是说，在佐藤等看来，只要美国为阻止中国加入联合国提出的方案遭到否决，台湾被逐出就只是时间问题，而一旦出现这种情况，台湾的去向也就会成为最令人不安的问题，对此美国手里其实也并无万全之计。佐藤内阁的这个立场确实和一直希望台湾留在自由主义阵营内并保有联合国席位的池田内阁的对华政策观并无二致。
第二，美国自己也清楚知道在拒绝中国加盟联合国上有些力不从心，因而要求日本在外交上与其保持协调一致，以便共同应对危局，但美国的这个对日要求，并不包含吸收日方哪怕是建设性意见的意思，也没有要求日方在中美之间担当斡旋的角色，[11]而只是让日方对美国的对华政策予以单纯的配合或执行。就是说，日美首脑会谈的结果，并未沿着佐藤内阁期待的方向有所进展。日美双方在对华政策观上的这个差异，也明显反映于1965年1月中旬发表的日美联合声明。该声明关于对华政策部分采取分别表述立场的方式：“总统强调美国坚决采取支持‘中华民国’的政策，同时就中共对邻国采取好战及扩张主义的政策威胁了亚洲和平的事态深表忧虑；首相则表明日本政府的基本政策是，在和‘中华民国’基于正式的‘外交关系’维持友好的同时，也和中国大陆基于政经分离原则，在贸易等领域继续发展民间的接触。”[12]在这里，我们也可再度确认佐藤内阁以政经分离原则处理两岸关系问题，即在和台湾维持政治“外交关系”的同时，和中国大陆发展经贸关系这一点上，确实和池田内阁的对华政策无甚不同。但另一方面，佐藤在出任首相后第一次参加日美首脑会谈之际，特意在联合声明内强调政经分离原则为对华政治关系的发展设置障壁的做法，虽有为稳定政局、安抚国内亲台派这一不得已的政治考虑，但也的确存在着如当时一些媒体指出的不顾国内外要求承认中国的呼声而对美一味迎合的问题[13]。就是说，佐藤首相上台伊始，虽有调整对华政策的意图，但在和美国高层进行政策协议后，因碰壁于美国的强硬立场，最终则复归于历届内阁所奉行的政经分离这个对华政策的原点。
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