养老服务业整合为转型促增长

第三章　养老服务业的整合

第一节　长三角地区居家养老服务业的发展^[1]

居家养老是老年人在家中居住，并由社会提供养老服务的一种方式，既区别于机构养老，也有别于传统的家庭养老，它是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人生活照料、医疗康复、精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日间照料为主要形式，把家庭养老与社会养老结合起来的一种养老模式。

一、长江三角洲地区居家养老服务的实践探索

从资源程度划分，居家养老服务涉及资源的提供者、资源的接受者、资源的运作模式、资源的管理机制等要素。因此，对居家养老服务的分析也包括各种资源的利用状况分析，具体包括居家养老服务的设施与规模、形式与项目、人力资源、组织培训与使用、资金筹措与运行等。

1．目前居家养老服务的形式

设施服务是社区服务的两大管理形式之一，为老年人服务是社区服务的主要内容。为老服务的基本设施包括老年人服务中心、老年公寓、老年人日间照料中心、老年浴室、老年活动室（星光老年之家）、老年学校等。由于各个社区的经济、社会发展状况、环境、服务资源以及老年人的人口特征、服务需求等都有较大差异，举办居家养老服务设施，应因地制宜、合理布局。

居家养老服务的内容是根据社区居民生活需求确定的，同时也考虑到社区满足居民需求的供给能力。特点是福利性与服务性相结合，内容广泛，形式多样，方法灵活。目前长江三角洲地区居家养老服务的主要形式与项目有：

（1）政府包护型

政府是当代社会福利供给中最重要的主体。政府角色与责任的合理界定，是社会福利可持续发展的基本前提。在当今中国，福利供给模式已经由改革前政府的大包大揽，过渡到现在的由政府主导、各方分担福利责任的格局。但是，现实社会中，总有人因为在经济、文化、体能、智能、社会处境等方面处于相对不利地位而成为弱势群体。从社会福利的角度看，弱势群体是社会救助或社会救济的基本对象。上海市虹口区居家养老服务中心印制养老券，政府采购公共服务，发放给老人，服务人员上门服务后，老人支付养老券。浙江省杭州市北景园老人公寓集中为生活不能自理的重度残疾人提供托养服务。该公寓成立8个月来，已入驻老人61位，其中三分之二为生活不能自理的老人，养护费用由政府全额承担。

（2）社会服务型

居家养老服务离不开社区单位的支持，只有动员社区中的企事业单位共同参与，才能保证居家养老服务的可持续发展。2006年浙江省杭州市上城区首创养老服务社会化新载体——“上城区为老服务联盟”，实现了3 000多家事业单位、企业、非营利组织的信息加盟，400余家事业单位、企业、非营利组织的服务加盟。上城区政府积极鼓励加盟单位为服务对象提供多种特色服务，对在经营服务中成绩突出的，授予“星级”联盟成员荣誉称号。在政府的扶持下，加盟单位充分利用自身和服务品牌，推出优先、优价、优质的特色化服务项目，如生活料理、家庭护理、陪医导购、读书读报、聊天谈心等。上城区通过政府向非营利组织或私营企业采购服务，以“服务券”的形式给“四类老人”提供福利服务，不仅提高了政府社会福利资金使用效益，有效地解决了许多政府难以解决的各种社会问题，也有助于实现政府办和社会办养老机构的真正公平发展。

（3）非营利组织运作型

从国际经验看，福利供给效果的好坏，福利水平的高低，直接与民间非营利组织的发展相关。非营利组织是社会福利的重要提供者。作为政府和民众之间的中介角色，不仅具有深悉民众需求、开发福利资源和提供多样化服务的功能，而且在化解社会矛盾、整合社会利益、维护社会稳定、促进社会和谐等方面，具有重要的社会建构功能。

随着“小政府、大社会”的社会管理体制的推进，政府将专业性较强、工作量大、自身做不了又做不好的工作尽可能地委托非营利组织来做。

（4）邻里互助型

为了让老年人尽可能居家养老，一方面必须促进社区各项生活服务、保健服务、医疗服务形成系列，使老年人充分利用这些设施，延长生活自理能力；另一方面必须充分发挥社区居民的主动能动性，充分发挥社区片块协作和设施的辐射作用。开展“邻里互助式”服务，即通过左邻右舍退休在家的低龄健康老人、下岗失业人员等照料高龄和生活困难老人。

（5）志愿参与型

志愿者服务是社区为老服务的一支重要力量。社区服务的实践原则之一，是权利与义务相一致，必须建立在居民自愿、自治、自助、互助的原则基础上，强调社区居民个人参与，组成各类志愿者队伍。

2．居家养老服务的运转

随着政府由管理型政府向服务型政府的转型，动员社会各方面力量，共同推动居家养老服务的发展，势在必行。服务型政府建设中的公民本位和社会本位不仅为公民和社会提供好的公共服务，实现其利益最大化；也推崇公民和社会是公共服务的参与者和建设者，公民和社会的参与既能弥补政府公共服务提供的不足，又能对政府的公共服务起到监督和评估的作用。居家养老服务的人力资源主要来自以下几方面：其一是社区服务中心的社区工作人员和服务人员；其二是志愿者队伍；其三是社区驻地的企事业单位工作人员；其四是非营利组织工作人员；其五是需求服务者的亲戚、邻居、朋友。

苏浙沪都非常重视对居家养老服务员实行培训和持证上岗制度。民政局与劳动和社会保障部门通过公开招标形式，确定了一批社会办教育培训机构，按照统一大纲和教材对居家养老服务员开展培训，考试合格，颁发统一印制的“岗位培训合格证书”。

居家养老服务是满足弱势群体福利诉求的福利性服务。所谓福利性就是不以营利性为目的。福利诉求是福利需求的表现和外化。一般说，弱势群体在追求需求满足的过程中，首先会进行福利诉求。求助是社会福利实施的起点，接受帮助是社会福利实施的结束。

苏浙沪都从多渠道筹措居家养老服务资金，资金筹措渠道主要有以下几个方面：（1）各级政府财政资助；（2）福利彩票公益金的资助；（3）社会捐助；（4）市场化运作。这些资金的用途有：（1）支持各级居家养老服务中心的建设；（2）补贴接受服务的老年人支付服务费用；（3）支付居家养老服务人员的报酬。

3．居家养老服务的科技化、标准化

现代社会高科技手段给人们的生活带来了便捷，互联网、手机、电话等现代通讯设备使地球村联结为一个整体。浙江省在发展居家养老服务时，充分利用了高科技手段，构筑了便捷的信息化平台。如杭州市上城区搭建了“二化四网六平台”信息服务平台。二化为社区管理、服务信息化；四网为“e家人”社区事务管理网络、电脑服务网、电视服务网、电话服务网；六平台为社区事务管理平台、居民互动网络平台、公共服务信息平台、社会志愿者服务平台、居家养老服务平台、为民服务联盟平台。杭州市望江街道经过一年半的调查、测试，推出了“关爱老年人评估信息系统”。该系统以上城区居家养老服务补助政策为基础框架，以老年人的身体状况、经济条件和实际年龄为主要参考系数，科学设置了不同系数所占的权重，将老人的详细信息录入后，系统将自动运算出一个政府补助系数，从而可以按照该系数确定享受政策补助的服务对象及其能享受的具体额度。对于个别特殊情况，可以根据社区和护理员掌握的实际情况对评估结果进行微调，系统对此还设置了微调幅度并要求说明原因，力求做到客观公正又贴合实际。

上海《社区居家养老服务规范》对社区助老服务社、老年人日间服务中心、社区老年人助餐点等社会居家养老服务组织、场所的服务行为进行规范，分别提供上门服务、日间集中式照料服务和老年人用餐服务。《规范》以生活照料、康复护理、精神慰藉为主要服务内容，明确了为老年人提供“助餐、助浴、助洁、助急、助行、助医”等基本生活需求的服务要求，还重点关照了个性化乃至心理服务的特殊需求，包括“代购、代领物品和代缴费”的代办服务、康复辅助以及“读书读报、谈心交流”的相谈服务等，为老年人提供心理疏导、精神慰藉。《规范》还构建了服务质量评价体系，对评价主体、评价内容、评价方法和持续改进等内容作出规定。一旦老年人发生养老服务纠纷，可通过相应渠道维护合法权益。

江苏省民政部门与江苏省质量技术监督局联合制定的《城乡和谐社区建设评价标准》要求：社区要具有与人口老龄化需求相适应的居家养老、托老照料、“三无老人”照料、维护老年人权益和老年人卫生保健、文体教育、参与社会为老服务功能。目前，江苏省正与省质量技术监督局联合制定《江苏地方标准——社区服务居家养老服务规范》。

二、居家养老服务中存在的问题

长江三角洲两省一市居家养老服务固然不乏成功之处，但从居家养老服务的健康发展和长远发展来说，其本身也存在一些不足和问题，主要体现在以下几方面：

1．居家养老服务设施建设总体缺少规划

长三角的一些老城区处于黄金地块，地价较高。居家养老服务设施如果原来没有列入社区规划，则缺少足够的场地开展托老、护理、康复等服务。同时，相关服务资源存在条块分割、多头管理的现象，分别由民政、财政、劳动保障、工商、国税、地税、物价、银行等部门等管理，政出多门，难以协调。另外，服务资源的性质是福利性、行政事业性还是商业性没有作出明确界定，导致实际操作中政策难以执行。

2．居家养老服务扶持政策亟待健全

在宏观政策层面，政府对居家养老服务业的规划、培育、扶持缺失，导致居家养老服务主体和服务市场难以良好发展；相关的保障机制，如风险规避机制、护理保险机制和投入激励机制等尚未形成，制约了居家养老服务业的发展。

3．老年人需求差异化，老年消费市场难以开发

老年人由于过去的职业、收入和教育不同，导致分属于不同的社会阶层，产生了不同的差异化需求。对于一般家庭来说，影响日常消费的主要有三个因素：教育、医疗和住房支出。而老年人相对较高的医疗消费比例以及大额消费预期（比如子女或者孙子女未来的教育投资），限制了他们的日常消费和即期消费，导致老年消费市场难以开发。

4．社区居民社区意识淡漠

社区成员的社区意识薄弱，对居家养老服务的看法存在一定误解，直接造成对居家养老服务的漠不关心。观念意识决定人们的行为方式和行为取向。与农村社区不同，城镇社区居民的异质性比较强，邻里关系比较淡漠，社区归属感和社区意识比较薄弱。现代文明在给个体带来自由和解放的同时，也瓦解了传统社会中蕴含的群众互助、公共参与、集体认同、友善互助等社区精神，在社会生活层面上导向个人日常生活的孤立倾向。这在发达国家也是一个比较普遍的现象，被称为“城市冷漠症”。在我国城市中这种情况也不例外。并且，我国建国以来形成的单位制社会体制进一步弱化社区对居民的凝聚力，单位包揽了过多的社会事务，使社区逐步成为个人生活的“空壳”。现在，虽然我国民政部门在大力推行社区建设，但社区内部居民隔阂，社区意识淡化的情况，不是即刻就能转变的。这造成了社区成员对非亲属的老人普遍采取不重视的态度。

5．政府部门经费紧张和基层社区的经济困难造成双重“瓶颈”，导致居家养老服务的资源匮乏

一项工作要顺利运转，资源是不可或缺的。资源不仅包括金钱，还包括工作的场所、物品、管理人员、工作人员等。目前社区建设的资金主要由政府提供，但用于居家养老的资金数量普遍较少，致使能享受政府购买服务和社会提供的低偿微利服务的老人数量比较少。因此，如果要扩大补贴服务对象的范围，需要进一步拓宽资金来源渠道、增加资金总量。

6．服务人员的素质问题，也制约了居家养老服务业的发展

居家养老服务的提供者主要分为两类：一类是受薪的服务人员，另一类是不受薪的服务员。居家养老服务工作的开展，亟需大量经过培训有基本社会工作知识的社会工作者和具备基本护理知识、具有专业资质、执业资格的养老服务护理员，但目前长三角从事居家养老服务的人员有些不具备这些资质。为适应工作的开展，我国政府规定从业人员需取得专业资格证书，但短期内还难于全面推广，这也形成了“远水解不了近渴”的局面。

三、发展居家养老服务的对策建议

1．重视居家养老服务的发展，将其纳入公共服务体系建设重点领域

居家养老服务是新兴朝阳产业。《中华人民共和国老年人权益保障法》第34条规定：“各级人民政府应当引导企业开发、生产、经营老年生活用品，适应老年人的需要。”为此，各级政府及相关部门应将居家养老服务列入当地社会和经济发展规划，纳入公共服务体系建设重点领域，加强对居家养老服务的政策引导、扶持。各级政府在制定、落实和检查社会经济发展规划时，应将居家养老服务作为其中的一项内容。成立由民政、财政、劳动保障、工商、国税、地税、物价、银行等部门组成的政府协作网络，建立合作服务提供体系，协同运用多种政策与管理工具。对居家养老服务设施与资源的分类作出明确界定。居家养老服务分三部分：福利性服务是无偿服务，行政事业性服务是低偿服务，商业性服务是有偿服务。

2．制定切实可行的优惠措施，对居家养老服务从资金、政策等层面予以扶植

具体途径有以下几个：一是加大政府投资比例。二是实行优惠信贷和税收政策。地税部门对国内外各种机构和个人投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构，应暂免征企业所得税、居家养老服务机构自用房产税、城镇土地使用税和车船使用税等。对企事业单位、社会团体及个人等社会力量所作的助老性的非营利性捐赠，也应免征企业所得税和个人所得税。此外，各级金融机构要充分发挥信贷支持作用，积极支持老年服务设施建设，按照信贷通则加大贷款支持力度。三是由政府牵头成立专门行业协会，制定出老龄产业专业化标准，在专门的社区居家养老服务部门实行持证上岗制度，并建立定期的岗位培训制度，设立专项基金（基数由社会福利彩票中划拨，其他由社会募集），培育社区老龄服务产业。四是积极引导企业在产业、产品结构调整中，从市场需求出发，考虑老年产品的开发、生产、经营。应将发展居家养老服务产业与企业转制、转产和安置就业人员结合起来，鼓励个人和企业利用闲置资源投资办产业。五是要对居家养老服务中有较好前景和较强竞争力的项目进行重点投入和扶持；对经济效益少但老年人十分需要的产品和服务项目给予适当优惠措施，以满足老年人的需求。

3．了解老年人需求，引导并培育消费者市场

老年人的消费需求取决于两个方面：一是收入水平；二是消费倾向。了解其需求并适当地引导其消费，有助于老龄市场的发育。老年人需要的产品和服务类型大体分为以下几类：一是社区养老、助老服务。随着养老服务的产业化，会形成以社区为主体的社区老年消费品生产、销售、服务的产业体系，包括老年公寓、日间照料中心、家庭服务业等硬件和软件建设。具体项目涉及送餐、维修、代购、代领、帮助安装一键通、咨询（心理、保健、法律）、陪聊等。二是医疗护理业。长期照顾和护理病弱老人是发展居家养老服务的重中之重。人口老龄化特别是高龄化将带来一个广义的生活照顾问题。在老年人失能的情况下，社会和商家如何提供专业的医疗护理，如何生产更多的护理产品、兴建更多的护理设施，都将成为开发的重点。而送医送药上门、建立家庭病床、派送护理员、住院陪床、临终关怀等都是可开设的医疗护理项目。三是构建现代化的信息网络平台。居家养老服务向信息化、网络化、产业化和社会化方向发展，是国际社会老龄工作的潮流。信息网络体系包括信息通道和物流通道。信息通道24小时向老年人开放，老年人只要打电话、发送电子邮件或通过MSN在线聊天，就可获得家政服务、急诊急救、健康咨询、法律咨询和情感慰藉等多项服务。物流通道终端的服务站将根据管控中心的指令完成物流服务。四是老年人专用产品的开发。老年人专用产品主要包括：特殊生活用品，如特殊用床、浴盆、尿垫、尿袋；护理用品，如护理床、轮椅、代步器、多功能手杖等；辅助用品，如助听器、老花镜、放大镜、假齿、假发等；体育卫生保健用品，如健身器材、各类体育用品、润肤化妆品、抗衰老饮品、老年专用保健品、老年食品；娱乐休闲用品，如旅游服务、老年服装等。

4．整合社会资源，满足老年人的各种需要

对于各类可供利用的资源，包括已有的养老服务设施，以及社区内的健康卫生服务设施，文体活动设施，学习教育设施，废弃的厂房、仓库等资源，统筹规划，形成一个可以统一调度的资源体系，在全社区范围内进行有效配置。充分利用养老机构已有的网络、管理和人员、设施优势，开展对社区老年人的日间照顾和上门服务。为行动不便的老人提供方便送餐服务。为高龄老人安装紧急呼叫装置，保证其安全。充分利用社区医疗机构开展社区居家养老服务，使社区卫生服务站成为社区老年医疗保健康复的基地。整合政府、社区、医疗机构、心理康复机构、慈善机构、志愿者团体等各种资源，满足老年人及其家庭需要。如联系医院为老年人定期免费体检、开展健康讲座等活动。医务工作者不定时上门检查或建立健康档案。为部分患大病、重病，自身不能支付医药费的老人联系各种慈善协会，筹集善款和医疗资源。动员心理治疗中心、康复中心、志愿者协会等开展各项医疗保健和公益服务活动。在社区公告栏张贴有关老年人生活常识、养生保健、营养饮食、沟通技巧等方面的资料。为无子女患重病、家贫的老人联系机构申请有关医疗费用减免等。推动以居家养老为服务范畴的非营利组织的发展，为初创期的非营利组织提供注册扶助、小额补贴、能力辅导等服务。探索共建高校、企业、非营利组织合作联盟，推动非营利组织能力建设。举办非营利组织负责人、财会人员及各业务主管单位相关人员培训讲座。推进非营利组织规范化建设达标评估工作，开展优秀非营利组织服务案例等评选活动。探索建立政府购买服务平台，指导发动非营利组织参与公益项目招投标和公益创投大赛。

5．根据老年人身心特征，改造老人住宅环境

在房地产开发中，明确提供满足老年服务的场所。老年住宅环境的改造包括以下内容：（1）根据老年人口数量和年龄分布结构特征，合理布局，建立老年住宅小区或老年村。小区可按照老年人的经济承受能力分高级型和普通型。内设老年公寓、老人护理院、老年医院、老年活动中心、老年配餐中心、老年综合服务站等设施，以便于老年人能就近集中得到社区帮助，满足社会交往等。（2）尽快制定社区为老服务设施配套规范制度，完善居家养老服务网络。（3）发展“通用型”住宅，满足老年人在不同的生命周期中不同的住宅需求。对老年人原有普通住房进行适老性改造，在住宅内安装紧急呼叫与电子安防系统，在楼梯、室内厨房、卫生间增加老年专用扶手等，为其提供更好的居住环境。

6．推动机制创新，保障持续发展

有关部门应加快研究制定居家养老服务管理办法和有关的配套法规。在居家养老服务的市场机制、风险规避机制、护理保险机制和投入激励机制等方面要加大探索力度，积极寻求突破。要探索创新居家养老服务的财政投入机制、奖励扶持机制，努力培育和形成市场运行机制；提倡有条件的地方设立居家养老服务工作风险基金，用于补贴超过人身意外伤害保险支付限额部分的支出，增强规避风险能力；积极创造条件，因地制宜设立老年护理基金，并探索老年护理保险制度建设，逐步建立政府和个人共同负担保费的新机制。

7．利用各种媒体形式，营造良好的尊老敬老氛围

通过电视台、电台、报纸、互联网等形式加强对居家养老服务工作背景、内涵、意义的宣传。加强对老年人思想观念、消费意识、生活习惯等的教育引导，鼓励老年人追求健康、文明、高质量的现代生活方式。加强对社会公众尤其是低龄健康老人参与居家养老爱心服务的宣传引导。

8．成立社会工作教育和培训机构，提高社会工作者待遇

居家养老服务不仅是一项实务，也是一门科学。不仅需要不同层次的组织管理者，还需要大量经过专门培训、持有合格服务证书的服务人员以及一些从事居家养老理论研究和教学工作的专业人才。因此，需要建立社会工作学校和社会工作学院。前者以培养基础服务人员为主，后者以培养管理、规划等高级人才为主。在长三角两省一市民政部门尚不具备单独办学条件的情况下，可以联合有社会工作专业的高等院校联办共建，进行学历和非学历的多层次立体教育。对生源的组织筛选、课程的设置施教、毕业生的就业等环节各司其职。目前社会上也有一部分社会工作者，但是待遇比较低，难以吸纳到高素质人才。建议适当提高社会工作者的经济待遇，并与他们的学历层次、再教育状况、工作类型相联系，以保证养老服务业能蓬勃发展。对新开办的专业社会工作机构给予开办补贴，对公益性非营利组织聘请的优秀社工给予工资补贴。举办长三角社工专场招聘会，促进社工人才跨省流动。建立和健全社会工作专业制度，加强和规范社会工作者继续教育，实施社会工作领军人物和骨干人才培养计划。开展优秀社会工作机构、优秀社会工作者、优秀社会工作案例评选活动，进一步提升社会工作的社会认同感。

（郅玉玲）

第二节　长三角乡村休闲旅游与老年季节性移居融合发展

长三角地缘相邻、习俗相近、人缘相亲。探讨长三角乡村休闲旅游与老年季节性移居的融合发展，对于解决区域内乡村休闲设施的季节性闲置问题，缓解城市养老压力，推动实现区域内优势互补、合作共赢都具有积极意义。

一、长三角乡村休闲旅游与老年季节性移居融合发展的意义

1．两者融合发展能有效化解乡村休闲旅游设施的季节性闲置问题

乡村休闲旅游是在乡村观光基础上发展起来的一种旅游形式，是乡村旅游的重要组成部分。乡村休闲度假虽然也住农家乐、吃农家饭，但往往以某个村寨为据点住下来体验生活，享受大自然，放松自己的心情，在一个度假地停留的时间相对较长。世界旅游发展的轨迹表明，当人均GDP超过3 000美元时，休闲度假旅游将会兴起，并逐渐取代观光旅游成为消费时尚。经济较发达的长三角地区人均GDP已超过5 000美元，休闲度假旅游正呈现出快速发展的态势。然而，远距离休闲度假，如到地中海沿岸、印尼的巴厘岛休闲度假终究是极少数国人才能享受的，更多的人可能选择到区域内环境较好的乡村进行休闲度假。这种消费趋势为区域内乡村休闲旅游带来了很好的发展前景。但受公共假期分布、带薪休假制度的不完善、气候等因素的影响，目前区域内乡村休闲旅游的淡旺季明显，导致乡村休闲旅游设施的季节性闲置问题突出。探讨长三角乡村休闲旅游与老年季节性移居融合发展，可以有效化解乡村休闲设施的季节性闲置问题。

2．两者融合发展能有效缓解区域内大城市不断增大的养老压力

长三角地区是我国控制人口生育率起步较早、力度较大的地区，也是我国最早出现人口老龄化和老龄化程度较重的地区。以长三角的龙头城市上海为例，2008年底，全市户籍人口中60岁及以上的老年人口为300．57万人，占户籍人口21．61%，远远超过国际上10%的标准。而且长三角地区老年人口还以低龄老人为主。据2000年“五普”统计，该地区60—69岁组老年人口达646．66万人，占整个长三角60岁以上老龄人口的54．28%。（叶明德、何文炯、王先益，2005）进入21世纪以来的这些年，也是长三角区域老龄化加快的几年，新近加入老年队伍的“低龄老人”人数众多。伴随着区域内老龄化的加速，“未富先老”的现实迫使政府不得不去考虑日益严峻的城市养老问题。上海、杭州、南京等大城市的养老问题不能仅仅在各自的行政区划内思考问题的解决。社会发展、社会分层使不同社会阶层老龄人的需求和能力呈现出多样化的特征。大城市的土地面积有限，养老成本高，社会不同群体城市养老，会受到收入等因素的影响。大城市传统的机构养老方式存在着资金投入不足、空间狭小等问题。在长三角一体化的进程中，上海等大城市应该探索在更大的范围内解决问题的可行性。探讨区域内乡村休闲旅游与老年季节性移居融合发展，是缓解城市不断增大的养老压力的一个现实选择。

3．两者的融合发展是一个双赢甚至多赢的举措，但很多问题有待研究

乡村休闲旅游与城市老年季节性移居融合发展是一个双赢，甚至多赢的举措。它不仅可以解决淡季乡村休闲旅游设施的闲置问题，缓解城市养老压力，而且可以推动乡村环境的改善和当地村民的就业致富。虽然异地乡村休闲养老作用明显，但一系列体制和机制问题又影响了其在更大范围内的推进。如养老保障和医疗保障制度在长三角的不统一，老年人遇到的问题能不能在不同地区得到解决，多样化的养老方式能不能得到三地政府的政策支持，都直接影响到多元探索取得的效果。长三角地区的政府如何在更大范围加强区域一体化进程合作和交流，是推进这一工作的基础。目前我国在这方面的研究明显滞后，乡村休闲旅游与城市老年季节性移居融合发展还有很多需要我们去研究、去解决的问题，包括：区域内的养老保险和医疗保险能否在一体化方面更进一步，解决老人们的后顾之忧？如何结合各地的实际开发一些具有当地特色、富含民俗文化内涵的休闲项目，让休闲养老者不感到无聊？政府以何种方式来补贴这些异地休闲养老者，让他们觉得异地休闲养老更划算？如何平衡这些前来休闲养老者的愿望和当地居民的需求？所有这些问题，都需要我们很好地去研究。

二、长三角乡村休闲旅游与老年季节性移居融合发展存在的问题

为了解剖麻雀，了解两者融合发展中存在的问题，课题组实地调研了在乡村休闲旅游与老年季节性移居融合发展中具有一定规模的浙江长兴县顾渚村。通过四天的调查，共发放了500份问卷，回收477份，回收率95．4%。通过统计，发现前来顾渚村休闲养老者主要来自长三角区域内城市，占到调查总数的90%，其中来自上海的占71%，来自南京的占9%，来自湖州的占6%，来自区域内其他城市的占4%。年龄段集中在60—65岁和65—70岁，分别占到调查总数的39%和37%，其他年龄段的占24%。被调查者退休前的职业比较分散，比例最高的国企职工也只占到总数的17%。他们现在的月收入绝大多数在1 500元以上，占到总数的92%，其中2 000元以上的占78%。调查组不但跟前来休闲养老的老年人进行了交流，还与当地旅游行政管理部门的领导和村委会成员进行了深入的探讨。通过调研，发现当前乡村休闲旅游与老年季节性移居养老融合发展主要存在以下问题：

1．政策性瓶颈问题

老人们首先反映的是医疗保险的异地使用问题，占到受访者的81%。目前退休养老金的异地领取已经不成问题，多数老年人表示在区域内银行网点都可以支取到自己的离退休金。但医疗保险基本上还是市级统筹，不能跨区域使用，给季节性移居者带来了不便。身处异地进行休闲养老的老人，最怕生病，所以他们在原籍办理的医疗保险卡能不能在异地医疗机构使用对他们来说非常重要。目前很多老人反映他们的医保卡必须到医保机构指定的医院看病就医，否则看病的费用就不能报销。其次，是季节性移居者能否享受原单位和移入地的社会福利待遇问题。目前各地对老年人乘车、公园门票都相应有一定的优惠政策，没有当地户口的流动老年人口能否享受流入地的相应优惠政策，可以看出流入地对季节性移居老人的接纳态度。目前很多城市需要有本地办理的优待证，才能享有老年待遇，这给其他地方来进行旅游养老的老人也带来了一些不便。

2．乡村休闲养老产品的供给问题

乡村休闲旅游与老年季节性移居融合发展需要有相应的产品供给才行。虽然政府、企业、农家乐业主都对两者的融合发展表示出了兴趣，但三者各自在产品的供给中应分别扮演什么样的角色是一个存在争议的问题。乡村所在地政府和移居者户籍所在地政府应怎样分工合作？发展很快的“联众模式”作为企业参与乡村休闲的一种尝试，给新农村建设带来了新的动力。但这种全新的模式，需要政府、专家学者在制度上探索、创新，既能保护好当地农民的利益，又能维护投资者的合法权益。区域内各城市郊区现有的养老机构是否可以用来推进乡村休闲与老年季节性移居融合发展值得研究。还有部分农家乐业主针对当地季节性移居老人不断增多的状况，也表达了他们的顾虑。他们担心季节性移居老人的比例太高会影响其他年龄段的休闲旅游者选择本村休闲度假。(www.xing528.com)

3．村内基础设施的滞后问题

乡村休闲旅游和老年季节性移居需要有一个舒适的生活环境。城市老人季节性移居乡村休闲养老的一个重要原因是看中乡村好的自然环境，但较长时间的居住，对村内的基础设施还是有一定的要求。新农村建设基本上解决了进村公路问题，但村内的一些基础设施不健全影响了季节性移居者的养老生活质量。这些不足具体体现在：停车难，通信信号不好，用水不便导致的公厕卫生差，村卫生所医疗条件跟不上，一些移居老人在这里看简单的病都不放心。如何借助新农村建设的春风，改变长期以来广大农村地区的一些陋习，提高村庄整体环境，确实还需要花一些心思才行。

4．休闲设施（项目）的完善问题

老年季节性移居养老者在移居地呆的时间较长，带有休闲度假的性质。一方面，需要有一个较好的环境，另一方面，也需要一些配套的休闲设施（或项目）才行，否则老年季节性移居者就可能感到无聊。不少前来休闲养老者反映村里缺少必要的休闲娱乐设施，住久了感到有些无聊。如何结合当地的实际，开发一些具有当地特色、富含民俗文化内涵的休闲项目，无疑是在推进乡村休闲与季节性移居融合发展过程中必须考虑的。这对于实现从乡村观光向乡村休闲的转变也很有帮助。

5．季节性移居者与当地居民的融合及情感交流问题

季节性移居异地养老不仅需要好的自然环境，还需要适宜的人文环境，需要必要的情感交流。情感交流涉及与家人、亲属的团聚，也涉及与当地居民的交流。长三角区域的季节性移居者在语言上与当地人交流不成问题。只是由于几十年不同的生活背景，城市老人与乡村老人不能很快融入一起。往往是城市老人在跳舞，村里的老人做观众。很多季节性移居者都表示住久了很想自己的儿孙，希望隔一段时间能见他们一次。

6．相关服务的人才短缺问题

当前，无论是农家乐还是联众模式的乡村休闲业态，服务者基本上都是农家业主本身和当地的富余劳动力。他们中很多人见的世面不多，服务意识较差，服务很不规范。在推动乡村休闲旅游与老年季节性移居融合发展的过程中，需要政府相关部门和旅游协会积极推动针对农家乐的服务技能培训，提升农家乐的服务水平，更好地为城里来的季节性移居者提供服务。

三、实现长三角乡村休闲与老年季节性移居融合发展的举措

异地季节性移居养老是我国现代化建设进程中老人养老方式的一种新选择，体现了社会进步和老年人养老能力的增强，是现代生活方式和养老理念的体现，政府应予以积极引导和扶持，采取切实有效的措施促进其健康发展。

1．破解当前存在的一些政策性瓶颈问题

首先要解决医疗保险的异地使用问题。身处异地进行休闲养老的老人最怕生病。一直在致力于一体化发展的长三角，应该加大区域养老保险和医疗保险的合作，大的医疗机构可以尝试异地连锁经营，解决老人异地休闲养老的后顾之忧。移出地政府和他们的原单位应考虑以一种合理的方式来补贴这些异地休闲养老者，鼓励低龄老人异地养老。移入地政府也应给予移居老人在乘坐公交、进出公园等方面本地老人待遇。移居者占主体的移出地政府应该与移入地政府共同出资完善老人所在村级卫生所的医疗条件和必要的休闲项目。可喜的是，“医保异地结算”自在上海和浙江杭州、嘉兴、湖州、安吉以及江苏镇江等城市陆续开通以来，大大方便了异地休闲养老者。

另一方面，应加强对提供养老服务企业的监管力度，切实保障老年人的权益。政府应高度重视对异地养老问题的政策研究，积极落实社会保障和社会福利体系的网络化管理。在政策保障的前提下，通过市场化的运作，充分利用社会资源，走产业化发展道路，让更多的老年人选择异地养老、流动养老，激活老年消费需求，促进养老产业发展。异地休闲养老是一个复杂的社会工程，不仅包括为老年人提供适于养老的居住环境，还包括一系列的配套服务，如老年人保险、养老信息中介等等。党的十七大报告提出加快推进以改善民生为重点的社会建设，老有所养是改善民生的重要内容，我国社会的快速发展、城市化水平的不断提高，对我们城市如何养老提出了新的挑战。政府、社会应该积极支持探索、创新多元化的城市养老模式，解决在创新养老模式中遇到的各种问题。季节性移居乡村休闲养老是满足越来越多老龄人口养老需求的一个重要举措。

2．遵循政府扶持、市场运作的原则，构建区域性的养生、康复基地，培育大的连锁企业集团

随着长三角老龄化程度的加深，异地休闲养老正逐渐成为部分老年人的一种生活方式，也将发展成为一种产业。从国内外的实践经验看，异地休闲养老应该遵循经济规律，走政府扶持、市场化运作的发展模式。通过这种模式，在区域内建设几个区域性的老年养生基地。逐步建立起以农家乐为主体、老年养生公寓为辅的季节性休闲养老供给体系，以满足老年人多层次的异地休闲养老需求。多数工薪退休老人可以选择环境优美的农家乐作为异地休闲养老的处所。经济条件较好的老年人可选择到老年养老公寓，这里配套设施比较完善，收费相对也高。政府的扶持主要表现为对投资老年养生公寓，提供异地休闲养老服务的企业给予适当的政策支持，如土地廉价批租、税费减免等。对广大的农家乐来说，政府的扶持应放在解决村庄的可进入性和村庄整体环境的治理上。在此基础上，培育几个大的连锁企业集团，满足老人更大范围的季节性移居养老需求。

3．尊重老年人的自愿选择

异地休闲养老体现了老年人养老能力的增强、养老观念的更新和养老需求的多样化。政府和社会应该为老人提供一份多样化的“养老菜单”，让他们根据自己的身体、经济、家庭等情况作出选择。政府和社会应该积极为老年人选择不同的养老方式创造必要的环境和条件，为愿意在机构养老的老人提供环境舒适的敬老院，为愿意在家养老的老人提供方便廉价的居家养老服务，为愿意异地养老的老人提供便捷、可靠的保障措施。总之，老人是否乐意到外地休闲养老，以何种方式去，应该由老年人自己来选择。

4．加强村庄整体环境的整治，为季节性前来休闲养老者提供一个舒适的环境

乡村休闲旅游和老年季节性移居都需要有一个舒适的环境。新农村建设基本上解决了进村公路问题，但村内环境整治却需要村民的共同参与才行。农村改水、改厕工作是减少环境污染、提高农民生活质量、保护农民健康的群众性工作，也是预防疾病、改善农村卫生条件、发展农村经济的一件大事，对于乡村休闲旅游与老年季节性移居融合发展关系重大。顾渚村之所以被越来越多的老年人看中，一个重要的方面就是其优美、整洁的环境。对于乡村旅游发展具有一定基础的乡村，在发展季节性老年移居业务的过程中，应加强农村基础设施建设，改变长期以来农村地区的一些陋习，提高农村整体环境质量。

5．完善乡村休闲设施，依据移居老年人的兴趣，组织一些活动，丰富老人的生活

从农家乐观光旅游到季节性移居养老业务的开发，需要一些配套设施才行。基于农家乐发展起来的季节性移居养老产业有很多缺陷。除了对村庄整体环境的整治关注不够以外，还缺少必要的休闲娱乐设施。当地政府和村委应该结合各地的实际，在加大对村庄环境整治的基础上，开发一些具有当地特色、富含民俗文化内涵的休闲项目。2008年顾渚村的大唐贡茶院的重建，不仅大大提升了顾渚村的知名度，而且丰富了季节性前来休闲养老群体的生活。对于一些移居老人比较集中的乡村或老年养生公寓，应该由农家乐协会或者老年公寓服务方根据移居老人的兴趣，组织一些活动，丰富老人的生活，让休闲养老者不感到无聊。可以动员老年移居者成立一些兴趣小组，并为他们平时的活动提供场地；或组织移居老人与当地老人的联谊活动；联合旅行社，组织移居老人到周边不远的景区景点进行一些短距离的旅游，让老人们养老、旅游两不误。

6．加强对村民的培训，建立一支素质较高的乡村养老服务队伍

首先，加大对农家乐服务员有关知识和技能的培训，使从业人员掌握老年心理学和饮食保养等方面的基础知识，学会与老人沟通的技巧，以此来提高旅游养老机构服务人员的服务技能。各地劳动就业部门可增设旅游养老服务师等工种，并分级定期进行鉴定，使旅游养老服务成为集旅游、娱乐、医疗、预防、保健、康复、教育等多位于一体的服务，旅游养老服务师是集多位服务于一体的工作人员。其次，旅游养老发达的目的地应根据本地实际，在旅游院校中增设老年学课程，并鼓励学生兼修老年服务与管理专业，培养旅游与养老的复合型人才；对在职人员定期进行相关培训，保证从业者的专业素质。通过多种途径着力提高旅游养老机构从业人员的业务技能，建设一支态度端正、素质优良的专业服务队伍，为实现旅游养老的进一步发展作出积极贡献。

总之，旅游养老作为老年旅游的一种新的形态，对于丰富老年人的生活，构建和谐社会都是很有意义的。旅游养老需要全社会共同营造有利的环境。政府应发挥积极主导作用，通过政策来引导旅游养老产业的发展。同时，出台标准，加强对该行业的监管。企业应发挥自己的主动性，通过有力的促销、合理的策划来推动旅游养老产业的发展。当然，要促进长三角区域乡村休闲旅游与老年季节性移居融合发展，还需要建立起乡村休闲的分类、分级标准，以及区域内的异地休闲养老信息中心和交换平台，为老人选择异地养老服务提供便利，更需要季节性移居养老者的移出地和移入地政府间密切合作和老人子女们的大力支持。要让老年人老有所养、老有所医、老有所乐、老有所学、老有所教、老有所为，而要做到这一切，需要政府的关注，更需要社会力量的介入。

（李松柏　郭淑梅　黄秋玉　杜宗斌　杨菁）

参考文献

1．邓伟志、李一主编：《中国社区建设的实践与探索》，浙江教育出版社2009年版。

2．杜鹏主编：《人口老龄化与老龄问题》，中国人口出版社2006年版；范斌：《福利社会学》，社会科学文献出版社2006年版。

3．黄黎若莲：《中国社会主义的社会福利》，中国社会科学出版社1995年版；穆光宗：《家庭养老制度的传统与变革》，华龄出版社2002年版。

4．梅陈玉婵、齐铱、徐玲：《老年学理论与实践》，社会科学文献出版社2004年版。

5．潘金洪主编：《独生子女家庭养老风险研究》，中国社会出版社2009年版。

6．周家华：《老人学研究——理论与实务》，正中书局2000年版。

7．白山、张洪阳：《浙江省城市竞争力分析》，《浙江理工大学学报》2006年第3期。

8．官玉琴：《居家养老政策法规研究》，《福建教育学院学报》2009年第2期。

9．洪国栋：《关于家庭养老与居家养老》，载中国老年协会、中国老年学学会编：《中国的养老之路》，1998年。

10．敬!嘉、陈若静：《从协作角度看我国居家养老服务体系的发展与管理创新》，《复旦学报》（社会科学版）2009年第5期。

11．卢汉龙：《社区服务的组织建设》，《学术季刊》2002年第2期。

12．李玉玲：《社区居家养老：文献综述》，《江海纵横》2008年第1期。

13．穆光宗：《家庭养老面临的挑战及社会对策问题》，载中国老年协会、中国老年学学会编：《中国的养老之路》，中国劳动出版社1998年版。

14．民政部社会福利司：《社会福利发展概况和改革思路》，载国家经济体制改革委员会编：《社会保障体制改革》，改革出版社1995年版。

15．钱再见：《当前中国社会弱势群体若干问题研究综述》，《文史哲》2003年第1期。

16．苏长聪、沈小平、贾纪刚：《浙江省居家照护体系建设调查报告》，《浙江民政》2009年第2期。

17．田雪原：《全面建设小康社会中的人口问题》（上、下），《人口学刊》2003年第5、第6期。

18．邬沧萍、杜鹏：《人口老龄化过程中的中国老人》，华东师范大学出版社1999年版。

19．吴国卿：《居家养老和社会化服务》，《社会》2000年第12期。

20．王萍锋：《宁波居家养老的服务与完善》，《改革纵横》2008年第2期。

21．王艳芳、冯志涛：《城市社区居家养老需求供给影响因素分析》，《合作经济与科技》2009年6月号上（总第370期）。

22．郅玉玲：《对发展城镇社区老龄服务产业的思考》，《浙江省委党校学报》2004年第2期。

23．张本波：《我国人口老龄化的经济社会后果分析及政策选择》，《宏观经济研究》2002年第3期。

24．张恺悌、党家康、台恩普：《市场经济下的家庭养老与社会化服务》，《人口研究》1996年第4期。

25．张文范：《坚持和完善家庭养老，积极创造居家养老的新环境——在全国家庭养老和社会化养老服务研讨会闭幕式上的讲话》。

26．郑功成：《健全完善服务网络关系到居家养老的成败》，《中国社会工作》2009年第1期。

27．陈谊：《老年人异地养老的需求和对策》，人民网2006年3月7日。

28．周刚：《养老旅游及其开发的可行性研究》，《商业经济文荟》2006年第3期。

29．刘婷：《对悄然兴起的异地旅游养老的思考》，《技术与市场》2006年第11期。

30．刘飞燕：《居家养老：一种新型的社会养老模式》，《消费经济》2006年6月。

31．李松柏：《我国旅游养老的现状、问题及其对策》，《特区经济》2007年第6期。

32．杨钊、陆林：《国外旅游移民研究综述》，《地理与地理信息科学》2005年第7期。

33．Scholen．K．（1987）．Home‐made money；consumer’s guide to home equity conver‐sion．Washington D．C．American Association of Retired Persons．

34．http://news．xinhuanet．com/newscenter/2009‐04/20/content＿11222957．htm 8．html．

35．http://news．xinhuanet．com/newscenter/2009‐04/20/content＿11222957．htm．

36．http://www．cnss．cn/txpt/gtgz/zx/200804/t20080415＿186027．html．

37．http://www．ddk．gov．cn/post/30502．

38．http://www．zhejiang．gov．cn/gb/zjnew/node3/node22/node168/node370/node2922/userobject9ai101508．html．

39．Krout，John A．Seasonal Migration of the Elderly．The Gerontologist 1983，23 （3），pp．295—299．

40．Warnes A．M．Migration to and seasonal residence in Spain of Northern European elderly people，European Journal of Gerontology，1991（1），pp．53—60．

41．O’Reilly．K．A new trend in European migration：Contemporary British migration to Fuengirola，Costa del Sol J．Geographical Viewpoint，1995，23，pp．25—36．

42．Maria‐Cristina Espinoza，Judith I．Stallmann，Seasonal Migration of Retirees：A Review of the Literature，FACULTY PAPER SERIES FP 97‐2 October 1996．

43．King．R，Warnes A M，Williams A M．International retirement migration in Europe．International Journal of Population Geography，1998，4（2），pp．91—111．

44．Per Gustafson，Tourism and seasonal retirement migration，Annals of Tourism Research，Volume 29，Issue 4，October 2002，pp．899—918．

45．Aswin Sangpikul，Travel motivations of Japanese senior travellers to Thailand，International Journal of Tourism Research，2009，10（1），pp．81—94．

46．Galit Nimrod，Arie Rotem，Between relaxation and excitement：activities and ben‐efits gained in retirees’tourism，International Journal of Tourism Research，2009，12（1），pp．65—78．

【注释】

[1]本文为浙江省哲学科学规划长三角系列研究课题“长江三角洲地区居家养老服务业协调发展战略研究”（09HZCS09Z）的结题报告。课题负责人：郅玉玲，浙江理工大学法政学院社会工作系副教授，副主任，硕士生导师，上海大学在读博士研究生。课题组成员：李一，博士，浙江省委党校教授，硕士生导师；文军，博士，华东师范大学教授，博士生导师；陆稻稻，浙江理工大学讲师。