长三角城市群一体化发展的路径：转方式·调结构·促增长

第二章　长三角城市群一体化发展的路径

在全球化背景下，城市竞争不再是区域范围内城市之间的竞争，而是作为一个更大的城市群经济实体，在更广阔的开放式空间范围内参与全球竞争。城市群是区域经济一体化的空间布局，城市群发展将决定世界经济的发展命运。长三角城市群被誉为世界第六大城市群，城市群整体发展水平居全国城市群之首。

第一节　长三角城市群一体化发展的总体设想

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，以长三角区域规划和《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》为指导，以建设世界级一流城市群为总体目标，着眼于长江三角洲城市群的整体协调发展，着力于构建与发达国家城市群相匹配，以特大城市、大城市、中等城市和小城市组成的四级长三角城市群的城市体系。充分利用区位优势和长三角的产业龙头引领作用，强化资源优化配置和实施产业分工，提高土地利用效率，建设集约型城市，深化长三角区域要素合作，并转向制度合度，加快区域一体化进程。

二、基本原则

有利于促进土地资源的集约化利用。建设集约化、规模化的特大城市和大城市，合理调整生产力布局，集中建设公共设施和基础设施，提高土地使用效率，进一步缓解人口日益增多与土地资源逐渐减少的矛盾。加强对区域发展的统筹规划和分类指导，打破行政区划的界限，推进区域大市场、大流通、大交通等经济一体化发展。统筹考虑耕地保护和生态空间保护，统筹考虑城乡发展的土地资源利用，严格控制城市建设用地的盲目扩张，加强环境的保护，鼓励资源集约、节约利用，加大资源节约和环境保护力度，提高经济增长的质量和效益，实现又好又快地发展。

有利于产业结构优化，促进产业集聚化发展。优化产业结构和生产力布局，带动长三角区域生产力的布局与分工协作，从而提高长三角区域城镇的综合承载能力，促进创新要素的集聚和成长，优化产业结构，培育新的竞争优势。理顺各地区经济关系，深化区域分工体系，合理规划和扩大城市人口规模。要改变城镇过于布局分散、单个规模偏小的现状，城镇体系的设置要着力考虑城市经济总量、产业集聚化容量和等级规模的城市合理设置。

有利于经济、社会、人口、资源、环境的协调发展。城市作为人类经济社会活动在空间上的聚集区，长江三角洲地区城市体系的设置要综合考虑城市群域内各级城市的自身功能及其持续发展能力，遵循经济社会发展的客观规律。促进长三角由“以经济建设为中心”向“以人为本”的重大战略转变，从单纯追求经济增长转为经济社会全面发展、人与自然和谐共生的可持续发展。要由高消耗的外延增长向集约型内涵增长转变，正确处理公平与效率的关系，实现社会和谐发展。建立面向全体居民的公共服务体系，提高服务水平。

有利于增强区域整体竞争力，带动全国其他地区发展。发挥各城市的优势，强调区域分工，增强区域整体竞争力。长三角的发展不仅仅是区域本身的要求，更要服务全国，提高区域在国际上的综合竞争力。要充分发挥上海乃至长三角区位优势独特、经济实力雄厚、文化历史悠久、科技实力较强等优势，强化服务和辐射功能，全面带动长江流域、沿海地区发展，并逐步向西部地区辐射。

三、基本设想

1．三大城市群空间布局设想

上海城市群。上海城市群作为长三角城市群中的二级城市群，它包括两个重要的空间区域。一是以上海市行政区划范围内的上海市域城市群。二是以上海为核心，是上海市域行政区外的经济辐射区域。它包括江苏的苏州、无锡、南通和浙江的嘉兴、湖州等区域。上海城市群形成了“1＋5”的区域格局。上海城市群总体上包括上海市域城市群的特大城市、大城市、中等城市和小城市所组成的70座城市，以及上海经济辐射区的5个地级的大城市和14个县级市的中小城市，总体来说，上海城市群总计有89座城市。总人口约4 000万人，约占长三角区域总人口的32%，地域总面积3．7万平方公里，约占长三角区域总面积的17．5%，地区生产总值2．2万亿元左右，约占长三角区域的47%。

上海市域城市群是长三角三级城市群，根据上海“1966”城镇体系可形成1个特大城市，2—3个大城市（次中心城市），5—6个一般大城市，中等城市控制在15个左右，小城市控制在45个左右。各城市功能定位：一是特大城市。即中心城，是上海市政治、经济、文化中心，也是市域城市群城镇体系的主体，以外环线以内地区作为中心城范围，中心城用地约660平方公里，人均城市建设用地约75平方米。二是3个次中心城市和6个大城市。大城市主要依托产业基地（或工业园区）和城市重要基础设施发展而成，经济实力雄厚，地域空间与发展潜力较大。主要起着调整城市布局、合理分布产业、疏解中心城工业和人口的作用，并接纳先进制造业和服务业的发展，是具有综合服务功能的大城市。三是若干个中等规模城市。中等规模城市是由市域范围内分布合理、区位条件优越、经济发展条件较好、设施条件较齐全、规模适中的中心镇等发展而成。四是一批小城市。小城市是城市与农村之间的连接点，为当地居民提供生活、生产服务设施。规划重点是综合考虑区位、交通、资源等条件。它是在建制镇基础上和一般集镇归并而成。小城市作为一定地域范围内的经济中心，其发展应以吸引农村剩余劳动力及乡镇工业的集聚为重点，以突出地域特色为目标。其建设应注重商业、服务、文化等基本服务设施的完善，形成较为完整的工、农业生产服务体系，增强其对周围村镇居民和农业人口生产、生活的吸引力，推进城乡一体化及农村城市化进程。

南京城市群。南京地处中国重要的沿海和沿江发展轴线的交汇点，“承东启西、承南接北”，是东部与中西部经济发展的转换地带、南方与北方经济发展的交融地区，具有战略性的枢纽地位。同时，充分发挥长三角北翼的区位优势，将安徽部分城市纳入南京辐射范围内共同发展，为此，南京城市群以南京为核心，主要包括南京、扬州、镇江、常州、泰州、马鞍山、芜湖、滁州，形成“1＋7”的发展格局。2004年，南京城市群总人口为2 712万，实现地区生产总值为6 115亿元。

南京城市群发展将以南京为核心，以一带（沿江城市带）、一轴（城镇发展轴）和三条通道（交通干道）为基础，构筑苏中苏南及皖南四级城市。通过引导南京、扬州、镇江、常州等城市功能的合理扩散和积聚，协调沿江地区各类用地的空间布局，建设高效运行的基础设施网络，协调和整体提高沿江城市带发展。南京将形成以长江为纽带、沿江城市为依托，构建国际性的沿江先进制造业的产业集群和以历史文化、山水城林为特色的城市带。

积极推进扬州、镇江、常州等大城市建设。充分利用沪宁高速公路、沪宁高速铁路、京沪线、宁杭线等，增强南京作为区域综合性交通枢纽的地位。积极向东推进，推动沪宁和沿江城镇发展轴的建设，有力促进以交通为主导的扬州、镇江、常州等城市迅速发展。

积极向南延伸，加强南京与皖南的马鞍山、芜湖、滁州等城市的联系，首先在交通等基础设施上对接，协调马鞍山、芜湖到南京城际轨道交通建设以及两市至南京禄口国际机场快速联系通道建设。充分利用皖南资源优势，并充分发挥长三角北翼辐射带动作用。

杭甬城市群。以杭州、宁波为核心，构筑环杭州湾城市带的四级城市体系，形成双核城市群。杭甬城市群主要包括杭州、宁波、绍兴、舟山和台州等城市，形成“2＋3”发展格局，其地域面积为4．5万平方公里，占长三角总面积的21%。2007年度，杭甬城市群总人口达到2 324万人，实现地区生产总值为9 791万元，占长三角比重分别为17%和21%。

杭州要充分发挥节点城市功能，成为上海向东南、大西南物流辐射的中转站和宁波—舟山港口的后方疏运中心。

宁波作为长江三角洲连接世界各大港口的国际性港口城市，是上海国际航运中心的重要组成部分。要充分利用宁波杭州湾跨海大桥建设的机遇，依托宁波港，加强石化、钢铁等基础工业的发展，构筑宁波新型城市体系。

绍兴、台州、舟山以航运港口和跨海大桥建设为契机，接轨上海深水港，围绕打造宁波上海国际航运中心组合港的机遇，形成国际现代物流中心和交通枢纽。通过杭州湾跨海大桥的建设，使得宁波、绍兴和台州成为上海先进制造业的后方基地。充分发挥舟山海洋优势，构造新型城镇体系。

2．泛长三角城市群

泛长三角区域范围界定以经济、社会联系为主，兼顾地理位置和历史影响，根据区域内省际之间的人口交流与管理、经济、金融、市场及合作交流等情况的分析，泛长三角区域主要由“五省一市及台湾省”组成，即上海市、江苏省、浙江省、安徽省、江西省、福建省和台湾省，简称“5＋1＋1”。特别指出的是，自20世纪90年代末以来，台湾在长三角的人口交流和投资活动非常频繁，尤其在长三角16个城市中，集中了大批台资台商，台湾制造业向长三角地区的大量转移，为长三角的崛起发挥了不容忽视的重要作用。福建作为狭义上的长三角与珠三角之间的“波谷地”，虽然与长三角的联系相对较弱，但是，考虑到福建与台湾经济与人文脉络关系，泛长三角区域合作范围建议可以考虑福建和台湾的进入。

泛长三角区域合作，要重点体现六个一体化的基本特征。即要素市场和产品市场一体化、产业结构和产业布局一体化、城市体系和城市布局一体化、基础设施和环境保护一体化、经济运行和管理体制一体化、制度构架和政策措施一体化。要素市场和产品市场一体化是泛长三角区域经济一体化的前提和基础，直接影响区域内资源配置的水平；产业结构和产业布局一体化是泛长三角区域经济一体化中资源优化配置的实现形式和最终结果；城市体系和城市布局一体化是泛长三角区域经济一体化的实现载体和重要依托，也是区域经济发展的先导力量和重要阵地；基础设施和环境保护一体化是实现区域经济一体化的实施路径和基本保证，是泛长三角区域经济一体化的重要硬件；经济运行和管理机制一体化是泛长三角区域经济一体化的发展模式和运行方向；制度构架和政策措施一体化是泛长三角区域经济一体化的行为规范和制度保障，是泛长三角区域内各种经济主体共同遵守的标准。

第二节　长三角城市群一体化发展的路径选择

立足城市群联动，重点在统筹城市群规划，构建网络化基础设施，深化生产要素合作，加强区域制度和机制合作，促进长三角城市群一体化。

一、统筹城市群规划

统筹长三角城市群规划，使长三角地区各城市总体发展规划、各类专项规划与国家和长三角区域规划相衔接。长三角区域合作要坚持以国家长三角区域规划为指导，明确区域总体发展规划，明确区域经济发展目标，明确各城市的功能定位，明确城市群的空间结构和发展方向。长三角地区各城市发展规划、各类专项规划要与长三角区域规划相衔接，以及长三角地区各城市发展规划、各类专项规划它们之间的对接，重点包括：重要的区域性调控目标、需要统一布局的区域性重大基础设施、重要资源开发、各类经济社会发展功能区的划分、政策措施的一致性等方面。

二、建设网络化区域基础设施

城市基础设施是社会经济发展的基础，构建发达的综合基础设施网络，促进城市内外的经济交流，带动城市分工与合作，引导区域整体协调发展。

1．加快基础设施一体化建设

重大基础设施建设的协同推进，加速形成长三角地区各主要城市交通“同城化”。以区域内高速公路等快速干道建设为契机，加快城市通道的配套与衔接，共同完善交通、物流网络，不断提高运输能力和服务水平，形成安全可靠、便捷高效的交通运输服务体系。到2020年，上海将有10条高速公路、60根车道直通江苏和浙江。

加强港口枢纽之间的协调，加快形成以上海为中心，以江苏、浙江为两翼的上海国际航运中心建设。建设洋山港区LNG、油品码头以及外高桥港区等，加快洋山深水港区集装箱泊位建设和通往内河运输通道建设，提升上海主枢纽港功能地位。推进宁波—舟山港一体化进程，完善进口铁矿石和原油卸转运系统。依托长江深水航道，重点发展南京以下长江下游港口。加强城市群内河运输发展，加快内河干线航道标准和内河船型标准的统一。

重点扩大空港设施能力，优化航空运输网络，提高国际竞争力，使上海成为亚太地区的航空枢纽中心。加强以浦东机场为主、虹桥机场为辅的上海航空枢纽港建设，确立亚太地区航空枢纽港地位。积极优化南京禄口机场和杭州萧山机场航线布局，大力开辟国内航线，适时增辟国际客运和国际货运航线，客货并举，内外并重，不断延伸航线和航道，建成国内二级枢纽机场。启动建设苏南国际（货运）机场，调整、改造、新建一批地方性机场。

2．构建基础平台，实现区域信息共享和合作(www.xing528.com)

建设统一的长三角区域合作综合信息交流平台，可首先在上海城市群、南京城市群、杭甬城市群内试点建立交通、能源、经贸、旅游、物价、工商、质监、环保、卫生、食监、药监、公安、三防、商会和企业等各个领域的信息应用系统，建立稳定通畅的信息沟通渠道，实现长三角各领域信息互通共享、业务互动协作以及联合监管。

建设长三角城市群各级政府的公务信息、企业信用评级、信用监管等，以实现信息公开与共享，以增加地方政府政务的透明度、公共信息的共享性和地方政府间的政务协作能力；鼓励各类非政府组织建设多样的分类信息平台，真正实现区域内的信息共享。实现长三角地区CA认证、电子口岸等共性信息网络的互联互通、系统的协同开发、数据的共享共用，从而提升地区的信息化水平和管理水平。

三、深化长三角区域要素合作

1．推动区域企业协作与产业融合发展

加强各地区产业规划的协调与衔接，确定区域产业总体发展战略和中长期实施计划，建立旨在寻找机遇共同点和利益交叉点的框架协议，以促进产业关联发展，努力形成“你中有我、我中有你”、科学合理、富有竞争力的区域产业协作体系，为区域协调发展创造坚实的经济基础。强化市场力量，以区域企业协作促进区域产业融合发展。根据城市群产业发展的趋势，重点探索企业产权交易制度的改革和创新。突破企业兼并与重组的障碍，整合产权交易系统，确保所有市场主体平等进入各类市场、平等使用各种要素；组建无属地企业，通过市场力量，促进企业的跨省、市兼并与重组，探索通过企业跨地区强强联合组成具有一定规模和竞争力的区域企业集团，提升区域企业的整体竞争力。

2．加速统一市场体系建设

统一的市场体系建设能够促进城市群和区域经济协调发展。积极建设开放、统一的市场体系，减少市场准入限制，实现国际市场的一体化。培育区域一体化的消费品市场和资本、技术、劳动力等要素市场，实现区域内各地区市场的互相开放，减少地方保护色彩。建立统一的企业和市场的信息系统，为市场一体化创造条件。与国际惯例接轨，统一、规范区域内共享的市场规范和技术标准，实现以企业为主体，以市场为纽带的区域合作。确立区域性统一的资信认证标准，建立区域性安全认证机构，对取得安全认证标志的产品制定流通规范，允许在长三角区域自由流通，消除以行政区界为依据的一切歧视行为和做法，为各类市场主体创造公平竞争的环境。长三角区域内各主要城市，统一市场监管规则，实行工商联手，扩大商品交流的广度和深度。鼓励和允许国内外资本以独资、合资、合作、联营等方式进入长三角区域的共同市场。

3．推进长三角城市群社会服务体系的共建、共享

在长三角区域积极发展多元投资合作办学，鼓励发展长三角区域高等教育机构的跨省市合作和跨省市发展，支持非公有资本参与非义务教育阶段公办学校的改制和重组，鼓励非公有资本投资建立高水准的高校，大力发展非学历培训。鼓励组建跨省市的医疗服务集团，允许非公有资本采用多种形式，参与基本医疗服务主体框架外的公立医疗机构的改制，兴办公益性或经营性医疗机构以及组建医疗投资公司、医院管理公司和医疗集团。以支持服务为突破口，积极探索以个性化服务为特征、面向整个社会服务体系的建立，使信息化在为部门提供服务的同时，其自身逐步成为为整个社会服务的一个可持续发展的产业。

4．完善创新体系建设，搭建创新共享平台

充分发挥上海人才和科技资源优势，率先建立以企业为主体、市场为导向、产学研有机结合的技术创新体系。大力提高原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力，逐步形成以知识创新为基础、技术创新为重点、制度创新为保障、科技中介服务为纽带的城市创新体系。以大型企业的研发机构为依托，整合高等院校、科研院所等科技资源，构建长三角企业技术创新和产业化平台。

四、加强长三角区域制度合作

长三角城市群发展的关键是深化重大体制与机制的改革，拓展合作领域，从原来的生产要素合作向体制与机制深度合作发展，提高合作的水平与层次。根据现阶段长三角区域一体化发展态势，上海可在以下几个重大领域率先开展制度合作，为区域要素合理流动创造良好的外部环境。

1．城市群发展制度合作

城市群制度合作是打破行政区划疆界最有效的方法之一。重点围绕共同打造长三角世界级城市群，提高城市群综合竞争力，形成布局合理、功能齐全的制度协调机制。长三角区域由不同层级的特大城市、大城市、中等城市和小城市组成。数百上千个中小城市发展需要通过大城市群的引领，形成与世界级城市群相匹配的科学合理、规范有序的城市等级规模体系。打破行政区划界限，加快长三角上海城市群、南京城市群、杭甬城市群次级城市群合作，首先可在交通“无缝衔接”、产业对接、创新平台共享等方面首先突破。同时加强长三角城市群与次级城市群之间的制度协调。

2．探索环境保护和区域补偿制度

区域合作不仅体现在共同利益，还要关注共同管治，上海要与长三角其他城市建立生态环境联合保护制度。建立和完善两省一市环境保护工作交流和情况通报制度，定期通报和交流省市环境保护工作情况；建立环境信息共享机制，形成相邻区域环境应急和环境执法机制的正常化和规范化；联合制定区域生态建设和环境保护合作计划，联合做好黄浦江源头地区、太湖流域以及杭州湾的环境保护，重点加强水资源和海洋环境保护，共同推进海洋开发。根据各地生态、资源禀赋统一规划各类主体功能区域，探索差别化的区域生态、资源利用政策，建立生态、资源补偿机制。在总结完善现行排污权交易试点工作基础上，建立健全排污交易机制，试行以电力行业和沿江、太湖区域为主体的多种形式的污染物排放交易机制。

3．加快区域政策和法规制度协调

长三角区域统一的政策和执法，是区域合作的基础条件。目前，长三角地区有3个省级地方立法主体和5个较大市地方立法主体（南京、杭州、宁波、苏州、无锡），形成了一系列具有地方特色的法规。加快系统梳理区域法规、政策冲突，分析不同政策法规对长三角协调发展的影响，提出统一法规政策的对策建议。

4．推进区域社会事业制度合作

建立科学规范的长三角区域劳动力流动制度，形成合理控制人口区域规模的区域性综合人口管理制度。加强上海与长三角区域医疗卫生制度的协调，合理配置长三角地区的医疗卫生资源、统筹长三角区域城乡关系、提高区域公共服务的公平性。通过对社会保障、医疗卫生、文化、教育等制度的协调，建立制度合作的体制与机制，深化长三角区域改革开放，为长三角区域科学发展和可持续发展奠定重要的政策基础。

五、建立长三角城市群合作机制

以行政区域为单元的地区经济利益格局是我国经济结构的一个重要特征，为使行政区域（现有的地方政府结构）适应功能区域（城市群结构）协调发展的需要，建立区域协调机制，是城市群体空间整体联动的必然要求。

1．建立区域合作组织框架

形成自上而下和自下而上相结合的长三角区域合作组织框架，由“两省一市省市长联席会议”、“沪苏浙经济合作与发展座谈”、“16城市经济协调会”和各委办会议组成。其中主要领导联席会负责统筹整个长三角区域经济、社会、文化等发展中的重大事宜及布局建设，审定一体化的长期发展规划与战略目标。座谈会起着承上启下，统筹兼顾的作用，负责落实主要领导座谈会议的跨区域、跨部门和跨级别的合作与协调工作；“16城市经济协调会”和各委办会议负责落实和执行跨区域合作的重大项目，并向座谈会提交跨区域合作预案。

充分发挥中介组织作用，完善和新组建一批区域性中介组织。建议考虑在长三角地区条件成熟的领域或行业组建长三角区域性的社会中介组织，加强区域性合作的组织化，为强化市场力量引导的长三角地区合作建立新的平台。目前可以考虑先行试点成立两类区域性社会中介组织，一是研究咨询类中介组织，包括建立专家学者为主体的咨询委员会，对重大规划及重大事项提供咨询；二是建立跨区域的长三角同业、行业协会，可考虑在长三角大多数地区均有所涉及的行业（如纺织业），或各地原在行业协会联系较为紧密的行业建立区域性长三角行业协调。其作用在于将企业间分散的合作组织起来，组织和推动相关企业共同制定区域行业发展规划、区域共同市场规则，推进区域市场秩序建立，探索区域各类市场资源的联接和整合等。通过同业企业的联合，采用自治、自律的方式规范企业，倡导企业间的良性竞争。

2．设立长三角区域合作协调与发展基金

由国家引导、两省一市为主设立长三角区域合作协调与发展基金，围绕主要领导联席会确定的重大议题确立长三角跨区域合作专项基金，用于长三角跨区域合作重大攻关和引导资金。并在区域合作中，以基金为抓手进行区域利益平衡和补偿，以建立在区域合作中产生的区域利益分享和补偿机制，实现区域深层次合作。

3．建立咨询委员会，形成多方利益诉求表达机制

由两省一市相关领域专家、国务院有关部委、学者、企业和行业协会负责人以及其他特邀人员等组成长三角区域合作咨询委员会，为长三角区域合作提供重大决策咨询。并对区域合作重大问题提出可行性建议和利益评估，形成科学合理、多方利益诉求表达机制。

4．建立监督和约束机制

建议长三角区域各城市承诺提供区域内所有成员以“市民”待遇，合作方有权对合作项目全过程中任何有地方利益倾向的行为进行监督、质疑。将跨区域考核纳入各地区行政考核。规范和完善区域合作法律、法规，禁止企业在区域内的恶意垄断行为。

5．建立仲裁机制

成立“沪苏浙区域合作协调仲裁专业委员会”，负责对区域合作中任何地区、专业、行业的部门和机构不履行或者破坏协议的行为进行仲裁。应制定《沪苏浙区域合作争议仲裁条例》。经沪苏浙合作协调仲裁专业委员会仲裁审定，区域内各级政府有权对任何不履行或者破坏协议的行为方实行限制措施。

（郁鸿胜　宗传宏　李　娜）