长三角都市圈区域整合：转方式·调结构·促增长

第一章　长三角都市圈的区域整合

我国正处于经济转型关键时期，各地方政府发展经济与处理棘手社会与环境问题挑战更加突出，其中大量区域性问题跨越地方政府行政区划。而地方政府资源有限，无法独力处理跨越行政区域的公共问题，地方政府间出现了一些合作机制，但府际合作效能不彰，许多跨行政区的共同问题难以有效解决，经常造成地方政府间关系紧张甚至冲突。因此，如何促进府际关系，强化地方政府间的协调沟通与合作，是当前各个国家和地区重要发展课题之一。

在我国，跨域行政区域的经济圈增长带在飞速发展，大量区域性公共问题也随之产生。在这样的背景下，为保证区域公共事务得到及时有效的处理，国内区域整合也正在加速。从长三角、珠三角、京津冀等经济板块，到西部大开发、中部崛起、振兴东北等老工业基地战略的推进，东、中、西、东北等各个经济区域全面崛起，呈现出区域经济加速、地方政府积极整合共谋发展的格局。

长三角都市圈分属两省一市的城市行政隶属关系非常复杂，地区之间的协调难度很大，市场分割和地方保护阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作。行政区划分割，导致各城市各自为政。各地方政府在缺乏有效地制度化的跨区域合作机制的前提下，各级地方政府间垂直及水平的协调机制不足，产生许多规划、行政不易协调、行政区划调整不易或配合体制问题，彼此的合作关系显得脆弱不稳定。长三角都市圈各地方政府为打破行政区划的界限，避免各自为政的困境，必须对原有的区域管理模式进行改革，优化地方政府间关系。

第一节　长三角都市圈的区域整合历程

长三角都市圈作为我国经济发展的核心地区，区域经济社会的快速发展，带来许多区域协调与合作问题，而区域间各个城市作为相对独立的利益主体，地方政府不仅仅是一个纵向依赖的行政组织，同时也是具有独立经济利益的经济组织，这种自利性在地方与周边的利益博弈、利益竞争中体现得最为明显。

长江三角洲都市圈内发展存在的最大问题就是各自为政。如长三角区域内行政区域各自独立，条块分割，产业结构趋同，恶性竞争，甚至以邻为壑形成地方过度的片段分割化，严重影响整体区域的发展与进步。近年来各级地方政府逐步意识到区域整合的重要性，因此都积极参与这一区域政府间的协调与合作，整合力度不断加大，通过实践形式多样的跨区域合作治理策略，构建行政协调、合作共治、功能整合的区域合作治理机制来进一步提升政府能力，满足区域治理、资源整合以及提升整体区域竞争力的实效。

长三角区域整合前期可以分为三个阶段，即：一体化的起步期、发展期和成熟期。第一个阶段的开始，以中央政府提出开发上海浦东和沿江发展战略以及长三角共同发展战略为标志，这一阶段的结束则以中央政府编制长三角区域规划为标志。在起步阶段，中央政府是“发起人”和“教练”的角色，而长三角地方政府是“参与者”的角色，带有被动接受的色彩。长三角各地方政府在经历第一阶段之后，已经初步建立起“长三角合作意识”，各地进行积极、广泛的经济合作，而中央政府则退居于各地矛盾和冲突的协调人地位。这两个阶段，长三角地方政府是“合作者”的角色，而中央政府是“利益协调人”和“裁判”的角色^[1]。

表4‐1‐1为本研究整理的长三角区域整合进程中各层级政府所安排的机制与策略：

表4-1-1　长三角区域整合制度安排列表

续表

资料来源：研究整理。

一、行政区划的调整与兼并

自改革开放以来，行政兼并或者行政区划调整，在我国区域治理策略上是一个最快速最直接最有效的模式，它减少了地方政府间过多的交易成本损耗。地方政府间关系发展早期往往通过调整行政区划的方式与策略来解决地区发展问题，是最直接方便处理区域间矛盾与冲突的方式。因此进入21世纪以来长三角展开了大规模的行政区划改革。表现一为撤县（市）并区，将大城市行政区周围的县或县级市改为区，纳入大城市行政区范围，为解决市管县产生的种种矛盾以及为大城市与周边地区的统一规划和协调发展创造条件。在这种背景下江宁县、六合县和江浦县分别在2000年和2002年并入南京市。萧山余杭撤市建区，市区面积由原来的683平方公里扩大到3 068平方公里，2001年并入杭州。武进市2002年并入常州市，鄞县2002年并入宁波市改为鄞州区，吴县市2002年并入苏州。类似的还有衢州市也于2001年进行了衢县撤县建区的行政区划调整工作。

此外还有市辖区调整，比如上海市黄浦区和南市区撤二建一，设立新的黄浦区；杭州市撤销拱墅区、半山区，设立新的拱墅区；南通市撤销城中区、港闸区，合并设立城区。最新的是2010年5月国务院批复同意上海南汇区并入浦东新区。另外撤乡并镇的改革也在如火如荼地展开。通过行政区划调整有利于城市建设的统一发展规划，合理布局城区，解决产业布局不合理的问题，也能够减少基础设施重复建设，促进资源科学配置，促进经济社会协调发展。

长三角城市的行政区划改革，一方面是由于自身市区所辖范围太小不利于城市的整体发展，另一方面城市区域的扩大有利于提升自身的竞争力。通过行政区域合并过程来达到一些原本藉由非行政手段所不能达成的目的。主要原因就是行政分割导致跨区的协调非常困难，行政辖区调整较为便捷与有效率。

二、区域规划与都市圈规划

近年来，区域规划逐步成为当代中国政府的重要议程。在2003年人大与政协会上，区域发展正式成为讨论的议题，并且在当年9月由国家发展与改革委员会正式宣布，区域规划将成为“十一五（2006—2010年）”中的重要内容，并强调长江三角洲、京津冀地区、成渝地区和东北老工业基地等成为新五年规划编制中区域规划重点研究的地区。为我国首批区域规划试点之一的长三角区域规划在2004年由国家发改委启动，经过各省市的博弈即将公布实施的《长江三角洲地区区域规划纲要》将成为长三角一体化实质性进展的重要一步^[2]。

这一关系长三角地区未来发展大局的即将公布的“长江三角洲地区区域规划纲要”虽然是国家最先组织编制的跨行政区的发展规划，而且该规划纲要草案早在2006年末就已经进入征求意见阶段，但《长江三角洲地区区域规划纲要》却比《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》整整慢了一年多。长三角规划先后共有400多位专家参与讨论，历时约10年之久。因为珠三角的地域范围只有广东一省9座城市，广东省政府可以“一把抓”，而长三角则涉及两省一直辖市的16个城市，不同行政区域的城市难以避免出于自身利益考量的不同意见，大大增加了整个研讨过程所消耗的时间成本。当然规划的制度只能说是适应了经济发展的态势，在实际操作过程中还应该加大协调力度，务求取得实效。区域规划可以在推进区域发展一体化方面发挥重要作用，是推动区域政府协作的制度平台，也是约束区域政府行为的法律机制。

此外各省市还先后启动了都市圈建设的规划设想，都市圈规划可以突破行政区划思维的限制，跨越行政区划界限，以经济分工与协调合作为基础，以交通为纽带，形成以特大城市为中心的都市圈，带动区域的快速发展。

三、上海经济规划办公室

早在1982年，中央为推动以上海为中心包括苏南和浙北地区的长三角经济圈的改革开放步伐，国务院成立“上海经济区域规划办公室”这一机构来提供跨行政区域的协调职能。总体而言，“上海经济区规划办公室”成立目的主要包括了上海经济区的规划、上海经济圈发展战略的制订以及进行经济区内各产业部门间的协调与合作^[3]。这一组织机构体现了中央政府由上而下的协调整合努力，但在当时由于整个经济体制正处于从计划经济向市场经济的转型，多数企业产权制度相当不健全，所以合作基础非常脆弱，到1988年仅仅存在了5年就由于机构精简被裁撤，但它也有了区域整合的一些宝贵经验。

四、区域各层级政府的协调机制

长三角地区的地方政府间的联合制度组织合作主要有三个层面：最高层级为三省市主要领导定期磋商机制，从2004年开始，三省市主要领导每年定期召开会议，着重磋商事关区域发展的重大战略问题，研究确定区域合作的总体要求和重点事项。2007年，时任中央政治局委员的上海市委书记习近平倡导成立两省一市书记和省市长之间的联席（包括地级市以上的书记、市长）会议，从而开创了长三角区域党政首脑联席协调会议机制。2007年国务院总理温家宝亲自主持召开“长三角区域协调发展座谈会”，显示了中央决策最高层对这一机制的重视，有将这种协调机制发展为“长三角区域协调峰会”的意涵。

第二个层面是早在2001年，三省市共同发起举办的由常务副省（市）长参加的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”联席会议机制。会议的性质是采取通过政府之间的沟通和协调，推动区域经济的合作。会议的程序采纳类似联合国安理会的制度“只要一方不同意就暂时搁置”的原则进行。主要任务是按照三省市主要领导明确的区域合作重点，具体负责推进落实工作。

第三层级是长三角16个城市市长级别的“长江三角洲城市经济协调会”。协调会设常务主席方和执行主席方。常务主席方由上海市担任，执行主席方由除上海市外的其他成员市轮流担任。协调会每两年举行一次正式会议。协调会在常务主席方设联络处作为常设办事机构，负责日常工作。各成员市的协作办（委）作为协调会具体的联络、办事部门。协作办主任会议，主要职责是落实前两个会议上形成的决策和方针。近年来这一会议机制已发展成为25家成员模式，即两省一市的全部25个地级以上城市的主要领导人，甚至还有安徽南部几个地级以上城市的领导人作为“观察员”要求列席。截至2009年止，已前后进行了9次的协商会议，极大地推动了区域规划、交通、产业、旅游、生态等各方面的合作，固定性的组织成为处理区域共同议题和地方政府间利益冲突的协调机制^[4]。2006年在江苏泰州举行的长江三角洲城市经济协调会第七次会议上还决定成立“长三角城市经济协调会办公室”，驻地上海，负责协调、组织和实施长三角区域经济合作日常事务。

五、跨区域职能型政府

1984年为了便利太湖流域的环境管理，由国务院在原有太湖水利局的基础上，扩充成立了太湖流域管理局，成为跨省区的协调与执行机构。作为水利部在太湖流域和浙江省的派出机构，管辖的面积除了江苏、浙江和上海三省市范围以外，还包括福建省部分流域。管理局主要的工作项目是负责流域的综合治理，包括统一管理太湖流域范围的水资源和河道，开发管理具有控制性的重要工程，以及通过规划、管理、协调、监督和服务来促进江河水资源的开发、利用和保护^[5]。太湖流域管理局重要的职能就是制定流域性统一的政策和法规作为各行政单位的执行依据，以及统筹区域内的水利建设和水资源的共同保护工作。

六、职能部门沟通协商机制

通过部门性的协商与协议开展合作，是近年来长江三角洲区域整合的亮点，也是最具成效的整合策略。原因在于，这种通过具体职能部门之间的沟通、协调与合作，能够较好的避免条块的分割局限，是比较直接、也是可以避免行政区划边界限制的较佳方式。尽管它不具有整体性和长远性，但却具有相当的弹性，也适合于地区间跨域治理先易后难的现实策略。沪苏浙三省市政府的许多职能部门围绕共同关心的跨区域重大事项，也相应建立了行业性的联席会议或联络制度，通过多种形式的沟通、协商、协调达成共识，然后付诸实施，逐步形成行业性跨区域的共建共享合作机制。

目前，长三角两省一市确立了长三角政府层面的区域合作新机制，由决策层、协调层和执行层三层运作。以上区域治理策略极大地促进了长三角区域经济一体化进程，整个区域的经济发展也保持了高速增长的态势，区域竞争力不断增强，区域整合取得了长足进展，对整个区域的社会发展也产生了积极影响。

第二节　长三角区域整合的现实问题(www.xing528.com)

以上不同形式的区域治理策略与机制在长三角区域整合与一体化进程中扮演了重要的角色，对区域的协调与合作发展产生了关键的影响，长三角在省市地方政府的层面已形成了交通、能源、信息、科技、环保、信用、社保、金融、涉外服务、工商管理等十大重点合作专题，由此推进长三角市场一体化、重大基础设施一体化、资源节约和环保一体化、创新体系一体化、社会事业和城乡一体化发展，这使得区域治理问题成为长三角未来可持续经济发展的重要因素。

但是从长三角区域整合实践经验来看，尽管区域整合取得了长足进展，但是迄今为止，整个长三角地区城市分工与产业整合仍停留在“战国时代”。具体表现在：

一、行政壁垒坚冰

长三角两省一市历史上行政归属就屡有变更。更重要的是，两省一市在交界处相互发生纠纷时，历来没有协商解决的传统。典型的例子是太湖水源的治理问题。甚至一些小至两个村子之间的冲突，或者是其他民间偶然发生的事件，也经常非惊动中央不可，由国务院相关部委出面方能解决。如“零点行动”^[6]，曾引起中央领导高度重视，但即使在中央最高领导的亲自批示下，又经国务院相关部委出面协调，问题也未得到最终解决。行政分割导致一些地方政府不允许其他区域的同类产品进入本地市场或提高其进入成本，并限制本地企业把资金、技术等要素资源向外转移，造成区域市场的行政分割。另外在经济管理和执法方面，地方政府在发生跨区域纠纷时往往偏袒本区域的企业。

二、不合理的重复建设

长三角各城市往往只着眼于本地行政区域，重大基础设施重复建设的现象严重。区域内高等级基础设施尚未形成网络；港口结构性矛盾突出，港群内部竞争十分激烈；航空运输市场空间不平衡，缺乏高质量的国际空港和机场群；各级物流中心城市的功能定位不明确，这些中心大多自成体系，部门分割、行业垄断、地方封锁。长三角不合理的重复建设主要集中在一些利润潜力较大的产业领域，以及像港口、机场这样的基础设施领域。不仅表现为数量多，而且表现为对这些资源的利用效率不高，在利用的方法上还缺少协调。不合理的重复建设不仅表现在基础设施的建设上，还包括高新技术产业、房地产、旅游业、会展业、金融业等诸多方面。恶性竞争的结果，便是资源的极大浪费，整体力量的削弱，区域竞争优势大打折扣。

三、产业结构趋同

长三角各城市之间产业结构趋同，重复发展产业现象十分严重。许多地方政府在规划地方产业发展时不顾自身的客观条件，争相发展高科技产业。产业同构是长三角一直都走不出的误区，无论是过去的16个城市中12个城市上电信、11个城市造汽车、8个城市搞石化，还是现在各个城市都在发展的高新技术园区、创意产业园、物流园区、中央商务区以及食品饮料、纺织、印刷、塑料、办公机械设备等产业方面，长三角江、浙、沪三地的同构率竟高达80%以上。据测算，上海与江苏的产业结构相似系数是0．82，上海与浙江的相似系数为0．76，而江苏与浙江的相似系数则高达0．97。其中，苏南、苏北、浙南、浙北的城市产业结构相似系数都在0．95以上。无锡和镇江的相似系数已经达到0．998^[7]。以动漫产业为例，目前我国有国家级动漫基地20家，其中长三角就有11家^[8]，上海、苏州、南京、杭州、无锡等城市都在竞相发展，都有大量资金投入，但各城市之间还是奉行单打独斗，各有所图，彼此间缺乏有效的沟通协调，功能上不能形成互补与衔接，资源上无法得到整合，竞争中相互制约，恶性竞争。长江三角洲内产业结构严重趋同。特别是支柱产业日渐趋同，且基本上只有竞争，谈不上合作。

四、招商引资中的恶性竞争

长三角各地为抢外资，拼地价、拼税收政策，已到了“跳楼”和“割喉”的惨烈程度。各地为了竞争吸引外资，不仅赔上土地和税收，还要为外资企业垫付职工培训费。但另一方面，为平衡财政，土地低价出让给外商的同时，政府又以商业用地、住宅用地的高价来弥补亏空。商业用地每亩百万元甚至数百万元很正常，而承担高地价的是当地居民。招商引资的优惠政策同时也导致民营企业遭殃，本地的中小民营企业被彻底边缘化。外资的繁荣，某种程度上掩盖了本地生产力的衰落。

五、城市建设上的雷同攀比

在长三角地区，你会发现相同的东西是如此集中地挤在一起。比如说不大的长三角地区居然集中了如此多的机场和港口，甚至连城市的面貌都大同小异，几乎每一个城市都遍布着大草坪、道路两旁都是花坛绿篱。而且，不难发现，在长三角城市群的建设中，一个明显的不足就是城市极度缺乏特色、缺乏个性，显得没有生机。“千城一面”，多数城镇片面以宽马路、大广场、高楼房作为现代化标志，但在一些该表现大气的地方却显得缩手缩脚、小里小气。不注意保护自己的城镇特色。进入21世纪后，扩大城市版图成为长三角各城市相互效仿的做法。

正是由于上述种种问题，导致了长三角区域整体竞争力的相对下降，在一些经济发展指标上逐渐落后于珠江三角洲地区的发展。因此，从长江三角洲区域已经展开的区域整合来看，它有效地促进了区域的融合与发展，但并未从根本上解决区域一体化的关键问题。

在经济体制转轨时期，产生出非常复杂多样的、迫切需要研究和切实加以解决的政府间行政问题。正是在经济体制转轨的时期，突破行政区划界限的区域经济发展将府际关系的研究提上了议事日程。

而我国府际关系的最大特色就是各个不同政府层级间的政策决策和执行过程，无论是在长三角还是珠三角都市圈，区域治理与政府合作模式都是建立在政府各层级间水平和垂直的结构之中。推动与实施区域整合的关键角色仍然是政府。这也显示出当代中国的特殊治理环境，政府在经济与社会层面上还享有无与伦比的影响力与控制力。虽然长三角的区域整合过程包括一些行业协会等非政府组织的角色影响力正在逐渐发挥扩大，但各层级政府在区域整合中依然处于核心的地位。如区域规划、行政区划调整、都市圈规划、部门协商沟通等过程，都由政府扮演关键角色，是中国区域治理模式中最具代表性的特征，所关注的焦点都只是政府间的合作与协调关系，很少涉及公私部门的合作与水平的政策网络结构。所以需要认真研究中央与地方政府之间、中央与区域之间、区域与地方政府、地方政府与地方政府之间以及地方政府与准政府组织与私人组织的关系。事实证明，仅仅从政府间的合作机制难以从根本上消除长三角一体化进程中的一些体制性难题。必须看到，企业和民间自发、分散的合作意愿和经济要素的流动，全面推动了长三角政府间的合作^[9]。

长三角地方政府间现有合作多是非制度层面，缺乏区域合作的制度框架，区域间合作组织较为松散，还没有形成一套功能性的组织结构，政府合作虽达成共识，但缺乏统一的战略发展规划和区域合作规则^[10]。此外地方政府如何回应来自政府间的竞争与合作的挑战，如何有效开发管理地方的有限资源，如何运用志愿组织、私部门和大众的参与能力和潜力来提升城市竞争力，这些问题的解决与各种府际合作机制的建立有莫大关系。故府际关系的研究成为国外学术界的焦点议题。而府际关系在我国政府行政研究领域仍是相当崭新的议题，有必要借鉴西方国家近些年来府际关系研究理论与实践方面的经验，结合中国国情发挥地方自主性来增进地方政府的治理能力，构建和谐有效的府际关系。

从政府之间的合作协调来看，长三角都市圈正面临着一个全面提升区域整体实力的新的战略机遇期，所以急需创新区域地方政府间合作机制，理顺并重塑都市圈原有的多边多级政府关系。长三角区域地方政府间关系特色在于不同地方政府层级的区域政策的决策与执行过程，都是由中央与各地方政府所主导完成，长三角区域治理模式是一个完全由上而下的治理模式。纵向的科层制权威协调作用明显，亟待加强都市圈横向地方政府之间正式协作组织建设。中央政府可以借鉴西方国家府际合作体制，促进行政区域的重组与合并。例如增设如美国那样的区域政府联盟一类的具有特殊目的的功能性区域组织，将跨行政区域的功能与公务管理领域进行重新组合的制度安排，扩大整合行政领域和政府功能。地方政府之间在经济诱因下可以尝试突破行政区域界限，构建权力互赖、责任分担、资源共享的区域合作治理机制，如府际服务契约和行政协议等方式形成各层级政府间的治理网络，打造地方政府间的合作伙伴关系。

而从公私部门之间的协作来看，可以说即使在中国经济最发达与全球化接轨最密切的长三角地区，私人部门包括企业行业协会等非政府组织对于区域治理还是缺位的，这与西方发达国家强调治理涉及非政府部门的情况有很大的差异，西方发达国家区域治理重视公私部门之间的合作。这或许反映了长三角区域治理失败的部分原因：一个完全自上而下的治理模式。政府行为过于突出，建立以市场为导向的区域协调机制困难重重。

长期以来长三角区域经济与社会发展忽略了企业和非政府组织对区域治理的作用，缺乏众多不同角色的治理结构也反映了长三角众多区域整合问题产生的原因。而区域治理的主体除各层级地方政府外还应该包括各类型企业、区域性行业协会、研究机构及民间机构、非营利组织等，根据通过市场化或准市场化机制，破除行政壁垒，吸收民间共同参与决策，设立各种准自治政府间或非政府组织；开发利用非官方非正式的协调机制资源，形成多层次的交流机制，建立比较柔性的制度化的系统性协商网络。如区域内各地方政府可以成立政府间或准政府间松散性协调协商组织。如都市圈城市联盟、地方行政联席会议、高峰论坛、地方团体协会、专家论坛等，从而促进沟通协调，减少行政区划的阻碍。

所以我们应该通过加强政府与企业和非政府组织之间的合作交流。实现地方政府与民间的资源优势的共享与资源劣势的互补，建立健全利益矛盾的协调机制、利益分享与平衡机制等，最终形成平等的沟通、合作、协商与联盟的策略性合作的利益共同体，将长三角区域建成为区域治理的典范。

（张建伟　阳盛益　金　蕾）

【注释】

[1]唐勇：《长三角地方政府合作模式与机制》，《中共浙江省委党校学报》2007年第7期。

[2]《创新升级　长三角规划案即将公布》［EB/OL］，http://www．zaobao．com/wencui/2009/11/taiwan091108se．shtml。

[3]陈维、胡琪：《长三角区域一体化进程中的上海发展》，《中国长江三角洲区域发展报告》，社会科学文献出版社。

[4]《长三角地区区域合作机制趋于完善》［EB/OL］，http://www．sdpc．gov．cn/zjgx/t20070725 149797．htm。

[5]万斌：《中国长江三角洲区域发展报告》，社会科学文献出版社2005年版。

[6]在江苏省吴江市盛泽镇与浙江省嘉兴市之间，因麻溪河污染问题，2001年11月22日凌晨，嘉兴北部渔民自筹资金100万元，动用8台推土机、数万只麻袋，自沉28条水泥船，截断河流，堵塞江苏盛泽至嘉兴间的航道。这一断河事件，最多时聚集了4000多人，被民间称为“零点行动”。

[7]姜志鹏：《“长三角人才一体化”七年之困》，《东方瞭望周刊》，2010．2．3。

[8]李荣、王力长：《三角产业同构：都“创意”等于没创意》［EB/OL］，http://news．xinhuanet．com/mrdx/2007‐03/29/content 5911093．htm。

[9]臧乃康：《多中心理论与长三角区域公共治理合作机制》，《中国行政管理》2006年第5期。

[10]张洁梅：《长三角一体化与区域合作机制的构建》，《惠州学院学报（社科版）》2007年第5期。