长三角区域环境保护加速推进

第三章　推进长三角区域环境保护

长三角地区经济发展水平较高，但污染也较为严重。据估算，2005年江苏环境污染损失为全国第3位，浙江是第6位，上海为第11位，苏浙沪污染损失总量占到全国的16．6%（温怀德、刘渝琳等，2008）。近年来，长三角两省一市都提出了各自环境保护的宏伟目标，如何实现环境保护目标便成为当前一个时期的重要研究课题。

第一节　环境污染造成的损失：以数据说明

近年来，江苏、浙江、上海两省一市都大力开展了环境保护工作，根据苏浙沪统计年鉴有关“三废”排放的数据表明，1989年至2008年部分污染物减排成效明显^[1]。具体而言，1989年至2008年苏浙沪固废排放均为下降趋势，但工业废气排放呈上升趋势，而工业废水排放则走势不一：浙江废水排放存在上升趋势，而上海为下降趋势，江苏废水排放趋势则并不明显。由此可见，通过简单的独立环境污染指标来进行分析，并不能看出苏浙沪环境污染的总体趋势。由于各地“三废”排放走势不一，因此不能以这些独立的指标进行进一步的实证分析，否则研究结果将无法判断苏浙沪环境污染在经济增长中的阶段。为克服上述困难，方便下文的计量分析，本节拟以价格为权重建立一个综合环境污染指标体系（即估算环境污染经济损失），使该指标能最大限度代表环境污染整体，并弥补以往利用单个或几个独立环境污染指标进行的实证研究，无法揭示环境污染整体状况的窘境。

一、环境污染核算指标体系设定

一般认为环境污染应包括空气污染、水体污染、噪音污染以及固体废物污染，但近年来还多了一种重要的环境损失核算指标：长期环境损害（long‐term en‐vironmental damage），长期环境损害主要是指温室气体被不断排放到环境中，从而长期改变着气候，增强紫外线辐射，这不仅使得洪灾、干旱、极端天气等出现频率增加，动植物都将受到剧烈影响，比如人类的皮肤癌发病率增加等等，而这些不利的影响又具有不可撤销性和长期性，因此长期环境破坏的损失具有累加性，每年的损失都将在之前总损失的基础上累积（Daly and Cobb，1994；Clarke，2003）。

本节将结合以上五大环境污染指标、环境污染的具体核算方法，以及环境污染数据的可得性来设置次级指标。空气污染是由废气排放造成的，主要包括二氧化碳（CO2）、二氧化硫（SO2）、烟尘及工业粉尘等，由于一氧化碳（CO）指标重要性相对较小，这里放弃^[2]。水污染主要是由废水排放中的化学需氧量排放（COD）和氨氮排放引起的，在估算水体污染损失时，氨氮排放由于量极少经济损失小，故可忽略不记。估算噪音污染损失时将采用一个统一的核算方法，这里不设置次级指标。固体废物污染一般主要包括工业固体废弃物污染，这里也忽略不计^[3]。长期环境损害由二氧化碳、甲烷、二氧化氮、氟氯化碳化合物等温室气体导致，其中CO2、甲烷（CH4）最为主要。综合以上考虑，本文选取空气污染、水污染、噪声污染、长期环境损坏等作为估算环境污染损失的二级指标。具体指标设置如表3‐3‐1：

表3-3-1　环境经济损失核算指标体系

二、环境污染损失估算的方法与结果

对于空气污染、水体污染和噪声污染损失的核算，本文采取消除每单位污染所需成本的方法来近似估算环境污染损失。CO2污染的损失为0．004 965元每千克（均为以1988年为基期进行转换后的价格）；SO2污染的损失为1．101 742元每千克；悬浮颗粒物污染的损失为0．617 869元每千克（Guenno and Tiezzo，1998）。水污染主要是工业废水和生活污水中的COD污染，其损失为1．116 63元每千克（Department of Industrial Works，1986）。另外，根据世界卫生组织的报告，噪声污染的损失可按照GDP的百分之一计算，随着经济的增长，交通和工业的活动也在不断发展，因而可以认为噪声污染也必然随之增加（Daly and Cobb，1990）。

对于长期环境损害的损失，主要是估算CO2、CH4损失的累计效应。在估计时可将甲烷以18．722 7倍转换为二氧化碳当量（Clarke，2003），而每吨CO2排放造成的长期环境破坏损失为3．214 4元（Nordhaus，1991）。国内CO2数据没有直接来源，但CO2排放作为我国最主要的空气污染物，是所有环境核算或污染实证研究都不应回避的。可依据各省煤炭、原油、天然气等的消费量及其碳排放系数来估算CO2排放（陈诗一，2009），其中碳排放系数可根据2006年联合国政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，ICPP）所提供的方法^[4]，然后结合各年《中国能源统计年鉴》提供的苏浙沪三种能源消费量，便可计算各省的CO2排放量。CH4则主要来源于稻田、能源活动、废弃物处理等等，而我国的CH4排放源主要是稻田（分为冬季淹水和冬季排水）排放（王明星、戴爱国等，1993）。据估算，中国现有各类冬季淹水的稻田面积约占稻田总面积的12%，而冬季淹水稻田的CH4总排放量为3．39Tg、冬季排水稻田的CH4总排放量为4．21Tg（李庆逵，1992）。于是结合各地田地数据便可以知道两类稻田的CH4总排放量。

限于统计资料本身的完整性以及资料获取能力的不足，本测算不含固体废弃物、CO，以及其他一些非主要指标，这使得本估算成为保守估算。鉴于篇幅考虑，这里仅给出环境污染损失最终计算结果^[5]。如能获取更完善的数据，环境污染损失应大于表2数据。但本表由最主要污染物估算得到的数据，仍能较好地反映各省污染损失状况。

表3-3-2　1989—2008年苏浙沪污染损失表（1988年不变价格）

续表

资料来源：二氧化硫、烟尘、工业粉尘、化学需氧排放可由1990—2009年《浙江统计年鉴》、《江苏统计年鉴》、《上海统计年鉴》，以及1990—2008年上海环境状况公报、1997—2008年浙江、江苏环境状况公报等获得（1997年前部分数据不含乡镇企业排放数据，本文以同类数据的前后数据均值进行弥补）；甲烷排放根据1990—2009年《浙江统计年鉴》、《江苏统计年鉴》、《上海统计年鉴》等的农田数据估算得到；二氧化碳排放数据由2008年《中国能源统计年鉴》、2000—2002年《中国能源统计年鉴》、1997—1999年《中国能源统计年鉴》、1991—1996年《中国能源统计年鉴》资料中国的能源消费估算得到。1990年以后人口以常住人口为准。

三、环境污染在经济增长中所处阶段的实证分析

1．环境污染损失的直观分析

设每年的增长率为gi，平均增长率为Agi，则有：

根据这一公式并结合表3‐3‐2，可以计算得到苏浙沪两省一市污染损失平均增长率分别为10．4%、11．4%、10．3%，而同期GDP平均增长速度分别为11．3%、13．6%、11．7%，就整体而言，经济的增长并没有带来同样幅度的环境污染增加。若选择原国家环境保护局升格为正部级的国家环境保护总局的1998年为分界年^[6]，将数据分为1990—1998年和1999—2008年两个时间段，同样根据式（1），得到前一段时期环境污染平均增长速度分别为12．2%、14．9%、13．5%，这一时期GDP平均增速分别为11．4%、14．8%、11．7%，可见这一时期污染增速是高于GDP增速的，经济增长方式尚很粗放；而后一时期仅为9．2%、8．9%、8%，远低于同期GDP 12．7%、12．5%、11．7%的平均增长速度，因此可以知道，目前长三角地区的环境污染增速已经放慢。从人均的角度讲，后一时期人均环境污染增速仅为8．7%、7．5%、5．7%，不仅大幅低于前一时期的11．3%、13．4%、11．9%，也远低于同期人均GDP12．4%、12．6%、9．6%的平均增长速度。因此可以说，近些年环境立法，环境管理，以及所倡导的转变经济增长方式、节约型社会建设等，对环境保护已经逐渐产生了一定的积极意义。虽然长三角地区环境污染损失均在持续增加，但是与经济增长相比，其增长速度都已经在逐渐放慢。

2．人均GDP与环境污染损失的散点图分析

图3‐3‐1利用苏浙沪的人均GDP与人均环境污染损失进行作图模拟，即所谓的长期环境库兹涅茨曲线。从图3‐3‐1看，环境污染损失处于上升趋势，不过上升的速度明显已趋缓。但是否达到拐点值，以及还有多久达到拐点都还未知。

图3-3-1　苏浙沪人均污染损失与人均GDP的散点

3．长期环境库兹涅茨曲线（LEKC）实证分析

根据LEKC理论，以及待验证数学模型式：p＝α＋βy＋γy 2＋μ进行实证分析，苏浙沪分省市以及长三角面板数据的检验结果如表3‐3‐3所示。

表3-3-3　苏浙沪分省市以及长三角面板数据LEKC计量验证

续表

说明：括号中的数字代表方差值。“＊”表示通过1%显著水平检验；数据来源于表2，以及1990—2009年三省统计年鉴，所有数据均换算为1988年价格；长三角面板数据检验中Hausman检验结果表明应建立固定效应模型。

由表3‐3‐3可知，模拟结果中y的系数为正，而y 2的系数γ为负，表明长三角地区环境污染损失与人均收入处于LEKC四个阶段中的第二阶段，即环境污染损失随经济增长其增速在递减。随着经济发展，环境污染逐渐相对减少，直至达到一个拐点，而后就开始逐渐绝对减少。通过表3‐3‐3的结果计算可知，浙江环境污染达到最大值时，其拐点y＝6．1万（1988年价格，下同），以近10年平均经济增长速度计算，约12年后拐点出现。江苏省环境污染达到最大值时，其拐点约为y＝6．4万，约11年后拐点出现。上海环境污染达到最大值时，其拐点约为y＝6．9万，约10年后拐点出现。如果按照LEKC理论，则人均收入达到这些拐点后人均环境污染将开始呈下降趋势。长三角面板数据的计量结果表明其总体拐点约为6．8万，大致需要11年时间。

总体而言，长三角地区两省一市的人均环境污染增速均已放缓，虽然都还没有实现LEKC拐点，但在7至11年后随着经济的增长，人均环境污染预计都将达到最大值（即达到EKC拐点），因此，长三角地区环境污染在大体走势上具有一致性，在经济增长中的阶段基本相似。通过表3长三角两省一市面板数据LEKC计量结果，上述关于长三角地区环境污染大体走势一致并且在经济增长中的阶段基本相似的结论得到了进一步的肯定。由于长三角地区两省一市环境污染大体走势一致，并且在经济增长中的阶段基本相似，因此建立一个公平合理的区域环境保护的机制成为可能。

（谭晶荣　温怀德　徐小华）

第二节　构建一体化的区域环境保护协同机制

作为一个一体化发展的地区，环境保护如何打破行政区划的分割，构建一体化的地区环境保护协同机制，将是解决长三角地区环境保护问题，进而推动地区经济可持续发展的重要举措。

一、长三角地区环境保护的主要问题

改革开放以来，长三角地区经济迅猛发展，但是由于经济增长模式基本上以粗放型的外延式扩张为主，资源利用率较低，污染物排放率较高，使得这里的自然资源相对比较短缺，环境污染日益严重。随着工业化、城市化进程的加快，该地区人口、资源、环境与经济发展之间的矛盾将越来越突出，日益加剧的土地资源匮乏、水资源紧缺、环境污染、生态破坏和地质灾害频发等问题正困扰着该地区的发展，并将对全国的经济社会可持续发展构成严重的负面影响。

最为突出的是水环境的污染，由于大量工业和生活污水的排放，水环境质量普遍恶化，特别是地表径流已难以找到可供生活与工业生产安全使用的水源。据调查，流域面积仅占全国0．38%的太湖流域，工业废水和城市生活污水总排放量为全国的10%，大大超过了环境的承载能力。由于长三角江河流域纵横交错，水污染必然在省际、市际之间相互扩散，引起省市间的矛盾和纠纷。处于上游的一些工业企业污水不加处理而直接排入河湖，使得处于下游的地区养鱼业蒙受重大损失，并影响正常生活用水。从整个长三角来审视，水环境继续恶化的趋势尚未得到有效遏制。

目前，构建长三角地区环境保护协同机制存在的主要问题表现在以下几个方面：

第一，缺乏相对统一的区域环境准入和污染物排放标准。虽然两省一市都有各自的环境准入和污染物排放标准，但由于种种原因标准不一，这给该区域的环保协调工作带来了诸多问题，尤其是对诸如化学制浆造纸、制革、酿造、染料、印染、电镀以及其他排放含磷、氮等污染物的企业和项目的准入与排放标准就存在不统一的问题。

第二，缺乏区域环境信息共享与发布制度。随着计算机网络系统的普及和迅速发展，充分利用计算机网络新系统构建环境保护管理信息系统平台已迫在眉睫。但是目前长三角地区水和大气环境自动监测网络尚未形成，区域环境监测信息共享平台尚未建立，环境监测数据的互通和共享尚未实现。

第三，缺乏区域环境监管与应急联动机制。由于行政区划的阻隔，区域内缺乏项目转移环境信息通报制度，对产业转移项目，迁入地环保部门无法取得迁出地环保部门提供的企业环保守法、污染物达标排放等情况和信息，导致一些重污染项目向经济欠发达地区转移。此外对危险废物转移联单制度执行不够严格，没有形成区域危险废物管理信息系统，使得区域危险废物转移审批及监管效率低下。缺乏跨界水、大气、核与辐射等环境预警和应急机制，没有实现监测仪器、应急车辆等环境应急设施的紧急共享。

第四，缺乏区域环境保护相关法律规范。虽然在联合国环境规划署发布的统一行动纲领下，中国政府及其各级地方政府颁布了各项关于环境保护和生态安全的法律、法规和行政命令，长三角的两省一市也出台了一些环境保护法律，但就整个长三角区域环境保护进行相关立法，目前仍然处于探索和研究阶段。在长三角确立准区际统一资源环境保护法和区际可持续发展立法框架是国家实现国际法中可持续发展承诺的组成部分，也是本区域经济、社会化人文可持续发展的根本。

二、构建长三角地区环境保护协同机制

1．树立共生共赢、互利互惠、科学发展的理念

改革开放以来，长三角地区的经济高速增长，倍受世人瞩目。但是，经济的快速发展也使该地区正面临着前所未有的环境压力，目前，太湖流域、长江下游段、钱塘江某些河段等水体都受到了不同程度的污染，东海近岸海域富营养化明显，整个地区的酸雨污染非常严重，各种生态问题逐渐显露，长三角已经成为我国新的生态环境脆弱带，这个昔日的鱼米之乡正面临着生存危机，这些问题在一定程度上制约着整个地区经济社会的可持续发展。因此，以共生理论和科学发展观为理论指导，对长三角地区环境保护协同机制进行研究和探讨，对最终实现长三角地区互惠互利、可持续发展的目标，具有独特而重要的意义。

2．倡导循环经济模式，制定区域环境保护中长期规划

循环经济按照自然生态系统物质循环和能量流动规律重构经济系统，使经济系统和谐地纳入自然生态系统的物质循环的过程中，建立起一种新形态的经济。循环经济在本质上就是一种生态经济，要求运用生态学规律来指导人类社会的经济活动；是在共生共赢、可持续发展的思想指导下，按照清洁生产的方式，对能源及其废弃物实行综合利用的生产活动过程。它要求把经济活动组成一个“资源—产品—再生资源”的反馈式流程；其特征是低开采，高利用，低排放。本质上是一种生态经济，它要求运用生态学规律来指导人类社会的经济活动。

原国家环保总局于2005年6月召集江浙沪环保局，召开了“长江三角洲区域环境建设与保护规划编制座谈会”，但4年过去，至今未见规划出台。因此，两省一市环保部门应尽快协商制定区域环境保护中长期规划，以利于统筹区域环境保护工作。

3．统一区域环境准入和污染物排放标准

制定更加严格、相对统一的建设项目环境准入和主要污染物排放标准，促进区域产业结构调整和优化升级。今后，除城镇生活污水处理项目外，在太湖流域禁止新建、改建和扩建化学制浆造纸、制革、酿造、燃料、印染、电镀以及其他排放含磷、氮等污染物的企业和项目。严格执行太湖流域国家水污染物特别排放限值，全面推行企业提标改造工作。分批制定禁止建设排放致癌、致畸、致突变物质和恶臭气体的项目名录。

深化户籍资源价格改革，在长三角地区逐步推行统一的污水处理费和企业排污费征收标准，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的环境资源价格机制。大力推行排污权有偿分批和交易制度，在太湖流域先行开展COD排放指标有偿分批和交易试点，建设排污权交易平台，培育成熟有序的交易市场。完善区域“绿色信贷”政策，制定《长三角地区环境行为信息评级标准》，向社会公布“绿色”和“黑色”企业名单，并将有关信息及时提供给金融机构，纳入银行征信管理系统。

编制实施《长三角区域环境监测网络规划》，整合资源，合理布点，建设完善长三角地区水和大气环境自动监测网络，合作开发区域环境信息共享平台，尽快实现环境监测数据的互通和共享。尽快建设长三角城市空气质量发布系统，通过环保部门网站向社会统一发布长三角城市每日空气环境质量，定期发布两省一市拥有环评、污染治理设施运营等资质的环保中介机构信息，打破地区壁垒，促进环保服务市场的开放。

4．共同推进太湖流域水环境综合治理

2007年太湖蓝藻事件，不仅给江苏、也给整个长三角地区，乃至全国，敲响了环境保护的警钟。为此，在2008年4月，国务院常务会议审议通过《太湖流域水环境综合治理总体方案》，要求到2012年，太湖湖泊富营养化趋势得到遏制，湖体水质有所改善，主要饮用水水源地水质基本达到三类。必须认真落实国务院《太湖流域水环境综合治理总体方案》，共同实施一批工业污染源治理、城镇生活污水处理设施建设、生态清淤、围网养殖清理等重点治污工程，切实加强太浦河、吴淞江、淀山湖、江南运河等跨界河流的综合整治，建立蓝藻预警和打捞机制，促进太湖水质的根本好转。进一步完善跨界水污染防治中的联合办公、监测预警和信息共享等制度，强化联合执法检查，共同打击环境违法行为，减少污染纠纷行为。实施《长江口及毗邻海域碧海行动计划》，开展长江沿岸及杭州湾地区的污染综合治理，切实加强崇明岛生态建设和近岸海域环境保护。

5．建立区域环境监管和应急联动机制

“君住长江头，我住长江尾，虽然日日不见君，用君污染水。”一首被修改的著名古诗，反映了频频发生在江河流域的“跨界污染”的现状。2004年6月18日在杭州举行的“区域环境合作高层国际论坛”上，来自国内外的数百名专家学者深入剖析“跨界污染”的根源，倡议在中国经济最发达的地区之一——长江三角洲率先打破行政边界，开展区域环境合作，打造绿色长三角。然而，5年过去了，长三角地区跨界合作才刚刚有了一些实质性的起步。因此，必须建立区域项目转移环境信息通报制度，对产业转移项目，迁入地环保部门可商请迁出地环保部门提供该企业环保守法和污染物达标排放等信息，防止重污染项目向经济欠发达地区转移。严格执行国家环保总局《危险废物转移联单管理办法》，尽快建立区域危险废物管理信息系统，进一步提高区域危险废物转移审批和监管效率。建立和完善区域跨界水、大气、核与辐射等环境预警和应急机制，联合开展跨界环境突发事件的应急演练，实行监测仪器、应急车辆等环境应急设施的紧急共享，提高区域环境保护的应急水平。

6．加快区际环境保护相关法律规范的研究和制定

中国政府自在国际上签署了“中国实现可持续发展的承诺”，就积极从国家发展的整体规划上进行了部署。中国签署国际公约是中国作为国际法主体在国际法律行为中的积极表现。长三角区域是中国进入全球经济竞争的其中一个经济区域，要使该区域能够长足地进入并立足于全球经济竞争的行列，其中十分重要的一个方面取决于区域内的自然资源和能源的节约型生产、环境保护和环境核算的优势型生产、废弃物处理和利用的循环型生产，在本区域内实现我国政府签署的可持续发展的承诺，可持续发展是经济持久稳定发展的基本，在长三角确立准区际统一资源环境保护法和区际可持续发展立法框架，是国家实现国际法中可持续发展承诺的组成部分，也是本区域进入全球经济竞争所需要的法律组成部分。

7．改革GDP核算体系，实行SGDP核算试点

SGDP（Sustainable Gross Domestic Product），即“可持续国内生产总值”的英文简称，是现行GDP总量扣除环境资源成本、环境资源保护服务费用以及生产事故等损失后所剩下的部分。其计算公式可以表达为：

SGDP＝GDP总量－（环境资源成本＋环境资源保护服务费用

＋生产事故等损失）

与此相似的另一概念是绿色GDP，但绿色GDP核算只涉及自然意义上的可持续发展，包括环境损害成本、自然资源的净消耗量。这只是狭义的绿色GDP，应该把与社会意义上的可持续发展有关的指标纳入GDP核算体系。因此，在GDP的核算中，必须扣除安全生产事故造成的GDP损失，以及处理这些事故的支出；扣除社会上各种突发事件造成的GDP损失，以及处理这些事件的支出；扣除为了防范和处理市场不公正、腐败造成的损失。

SGDP是一个国家或地区在考虑了自然资源（主要包括土地、森林、矿产、水和海洋）与环境因素（包括生态环境、自然环境、人文环境等）以及安全生产事故等影响之后经济活动的最终成果，实质上代表了国民经济增长的净正效应。SGDP占GDP的比重（简称SGDPR）越高，表明国民经济增长的正面效应越高，负面效应越低，反之亦然。

从20世纪70年代开始，联合国和世界银行等国际组织在绿色GDP的研究和推广方面做了大量工作。20世纪90年代初，只有挪威要求在财会年报中披露企业对环境的影响及其采用的计量方法。然而不到10年，许多国家已非常重视绿色GDP的实施，即从GDP中挤出水分——环境污染负债、生态赤字和资源损耗等，如建设一个工厂需砍掉一片森林，那必须在另外一处种活同一片森林，才允许开工。我国在国务院的统一规划和组织下，近年开始了大面积退耕还林、还草和生态移民等工作，同样属于生态补偿的一种形式。

近年来，我国也在积极开展绿色GDP核算的研究。2004年，国家统计局、国家环保总局正式联合开展了中国环境与经济核算绿色GDP研究工作。但SGDP的研究尚未真正开始，其中涉及的几个基本概念有：资源成本、环境成本和生产事故成本。

资源成本，又称自然资源耗减成本，指在经济活动中被利用消耗的价值。根据自然资源的特征，有些自然资源具有一次消耗性质，如不可再生的矿产资源、部分可再生的森林资源（用材林）和北方及西部的水资源，这些资源的使用为资源耗减成本，具有中间消耗的性质。有些自然资源具有多次消耗性，如土地资源、部分可再生的森林资源（特用林、防护林等）和南方的水资源，这些资源多次消耗的使用类似于固定资产使用的性质，其资源耗减具有“固定资产折旧”的性质。

环境成本，又称环境降级成本，指由于经济活动造成环境污染而使环境服务功能质量下降的代价。环境降级成本分为环境保护支出和环境退化成本，环境保护支出指为保护环境而实际支付的价值，环境退化成本指环境污染损失的价值和为保护环境应该支付的价值。自然环境主要提供生存空间和生态效能，具有长期、多次使用的特征，也类似于固定资产使用特征。这样，由经济活动的污染造成环境质量下降的代价即环境降级成本，也就具有“固定资产折旧”的性质。

生产事故成本。到目前为止，绿色GDP核算只涉及自然意义上的可持续发展，包括环境损害成本、自然资源的净消耗量，而没有把社会意义上的可持续发展相关的指标纳入GDP核算体系。因此，在SGDP的核算中，必须扣除安全生产事故造成的GDP损失，以及处理这些事故的支出；扣除社会上各种突发事件造成的GDP损失，以及处理这些事件的支出；扣除为了防范和处理市场不公正、腐败造成的损失。

综上所述，在长三角区域经济高速发展过程中，所形成的环境质量急剧恶化，必须引起该区域两省一市环保部门的高度重视，并应尽快采取有力措施遏制和扭转这一状况的继续发展甚至蔓延。为此，必须树立共生共赢、互利互惠、科学发展的理念，倡导循环经济模式，制定区域环境保护中长期规划，统一区域环境准入和污染物排放标准，实行区域环境信息共享与发布制度，共同推进太湖流域水环境综合治理，建立蓝藻预警和打捞机制，建立区域环境监管和应急联动机制，联合开展跨界应急演练，加快区际环境保护相关法律规范的研究与制定和改革GDP核算体系，实行SGDP核算试点等，以此建立长三角环境保护协同机制，促进该区域经济、社会长期、稳定和可持续发展，进而为其他地区的发展提供经验借鉴。

（徐光华）

第三节　土壤污染防治的制度创新

一、长三角地区土壤污染的现状与特征

长三角地区的土壤污染不容乐观，呈现出四个重要特点。

1．污染范围大，各地土壤污染具有差异性

长三角土壤污染由原来点状的、局部的发展成面上的、区域性的污染。据浙江有关部门调查，全省Ⅰ类和Ⅱ类土壤占调查区总面积的82．03%，受到不同程度污染的面积占17．97%，其中，杭嘉湖平原轻度污染区面积占污染土壤的85．7%，中度污染区面积占污染土壤的11．3%，重度污染区面积占污染土壤的3%。另据南京农业大学农业资源与环境研究所2002年对南京各城区重金属污染调查，超过70%的采样土壤存在重金属污染，测出的最高铅含量超过国家标准3倍以上。长三角地区少数地方已发现镉米、铅米、汞米等，这些大米中的重金属超标非常严重，其中最严重的大米镉成分竟然超标了15倍^[7]。

整个长三角地区的土壤污染问题比较突出，但由于各地产业结构不一样，导致土壤污染的原因也不同，因而各地区土壤污染问题具有明显的差异性。例如，根据浙江大学环境与资源学院调查表明，台州市固体废弃物拆解业经历了近30年的发展，目前，从业人员10余万，每年实际拆解进口固废总量超过200万吨，回收企业的销售额超过180亿元。由于固废拆解业整治之前的分散经营和不当操作，拆解污水和废气对周边土壤造成污染，其特征污染物是持久性有机物及铜铅等重金属。又如，江苏宜兴以生产陶器闻名于世，2005年宜兴全市有400多家规模型陶瓷企业，从业者超过6万人。从宜兴的丁蜀镇到袱东镇的路上，有数百家陶瓷厂，这些陶瓷厂排放的污染物主要有油污染、粉尘污染、废水污染、废料废渣污染、运输污染等等，而这些污染最终都将作用于土壤，造成工厂周围农作物减产，甚至大面积死亡^[8]。

2．污染途径多，出现农业污染、工业污染与生活污染叠加的态势

农用土壤有机污染物的重要来源是化学农药，目前种植业使用的农药产品结构不合理，质量较低，农药产品中杀虫剂占70%，杀虫剂中有机磷农药占70%，有机磷农药中高毒品种占70%，致使大量农药残留于土壤中，引起土壤污染^[9]。同时，种植业长期施用酸性肥料或碱性肥料引起土壤p H值的变化，造成氮、磷营养污染。近年来，畜禽复合饲料添加剂中铜、锌等重金属元素含量过高，未经处理的畜禽粪便通过不同的途径进入农田或菜地，导致土壤中重金属超标加重。

城市污染土壤主要分布在工业企业搬迁、遗弃的场地及其周边土壤，土壤中污染物如重金属、持久性有机污染物和挥发性有机物等主要来自工业企业所排放的废水废气废渣。另外，逐年增加的生活垃圾不仅占用了大量土地，使得很多城市陷入垃圾重围之中，垃圾中的有毒有害物质通过各种途径渗入土壤，造成土壤污染。(www.xing528.com)

水污染、大气污染和土壤污染之间存在着相互影响和转化的关系，水和大气污染加剧了土壤污染。一方面，工业企业排放的废水污染了河海，被污染的地表水灌溉农田加剧土壤污染；另一方面，污染企业含有重金属和有毒物质的废气排放在大气中，有些污染物随着大气沉降落入土壤，有些污染物如二氧化硫引起酸雨污染农田土壤。业内人士估计，所有污染的90%最终要归于土壤^[10]。

3．污染物种类多，出现常量污染物与微量持久性毒害污染物并存局面

据中科院南京土壤研究所最新调查研究发现，目前长三角地区农田土壤最为严重的是“持久性有机污染物”和“有毒重金属”污染，局域的农田土壤发现多达16种多环芳烃、100多种多氯联苯类及10余种二!英类剧毒物质，其结果令人吃惊和担忧。上海农田耕地土壤Hg、Cd含量增加了50%^[11]。据华东师范大学地理信息科学教育部重点实验室对上海市传统化工基地检测表明，土壤中可检出有机污染物55种。土壤中检出率超过50%以上的有机污染物主要有9种，检出率位于25%—50%的有机污染物主要有13种，检出率位于7%—25%的有机污染物有33种。55种污染物中有30种属于美国环境保护署优先控制污染物，22种属于我国水中优先控制污染物^[12]。

4．污染领域广，形成了城市场地污染和农田污染两大重点

近年来，在快速的城市化和实施“退二进三”城市布局调整进程中，许多工业企业搬迁后留下的污染场地未经土壤检测和修复就用于开发房地产，一些堆放过有毒有害固体废弃物的垃圾场未经处理就改作发展服务业场地，还有一些污染严重的搬迁场地直接被“撂荒”，埋下许多环境隐患。据《现代快报》报道，自从2007年苏州化工厂搬离苏州古城区后，其留下的数十公顷土地一直被“撂荒”，究其原因在于苏州化工厂留下的土地已被严重污染，面临巨额的治理费用^[13]。据中国环境修复网报道，杭州农药厂搬迁后留下的场地一直被废弃，荒凉的土地上经常冒起白烟，并且时不时飘着一股浓浓的怪味，场地周围的群众有时感觉眼睛都睁不开^[14]。

农业的集约发展，在此过程中过量化肥与农药的使用，加上其他途径汇集而来的有毒有害污染物，形成了区域性的农田土壤污染。据中科院南京土壤所2006年对南京郊区三个蔬菜基地进行测试的结果显示，40%的土壤为安全等级，30%为尚清洁水平，另有30%的土壤受到了不同程度的污染；污染土壤中，轻度污染占了76%，中度污染占了24%^[15]。

二、构建并落实土壤污染防治的七项基本制度

1．土壤环境监测和普查制度

土壤环境监测制度是土壤污染防治制度体系的基础。土壤环境监测制度一般包括土壤环境质量标准和监测网络两个方面。为了全面地掌握全国或一个地区的土壤环境质量状况，政府根据实际需要，每隔一段时间组织一次土壤普查。

（1）修订和完善土壤环境质量标准。我国现行的土壤环境质量标准（GB15618‐1995）是1996年初开始实施的，这一标准首次为土壤环境质量评价提供了国家标准，在土壤环境保护领域起过重要的历史作用，但是这一标准至今已沿用了15年，随着经济社会的进步，这一标准存在的缺陷日益显现。例如，该标准确定的污染物项目只有11个，明显太少；制定依据不够全面，没有采用基于风险评估的方法；标准的覆盖面主要面对农业用地，没用考虑居住、工业等用地土壤。因此，正在酝酿着重要的修订。

由于我国地域面积大，经济发展水平差距较大，修订后的土壤环境质量标准必然会不同区域留有一定的空间，这为长三角地区细化和完善土壤环境质量标准提出了新的需求。细化、修订和完善适合长三角发达地区的土壤环境质量标准是一项重要的制度创新工程。

（2）建立和健全土壤环境监测网络。土壤环境监测网络是土壤环境监测体系的能动因素，它把土壤环境质量标准落实到基层。建议构建省、地级市、县三级土壤环境监测机构，有些工作可以兼职，但必须配备一定的专业技术人员，配置必要的监测化验装备。要理顺农业土壤技术部门与环保监测部门的职责分工，防止不必要的机构重复设置和监测设备的浪费添置。

（3）选择时机开展土壤环境质量普查工作。解放以后，全国进行过两次土壤普查，第一次是1958年至1960年，第二次是1979年至1985年。然而，前两次土壤普查的重点是农业土壤资源和利用状况，以及土壤类型和耕地肥力状况，而并不是土壤环境质量，且第二次土壤普查距现在已经25年。建议长三角三省市组织力量，在“十二五”期间选择适当时机，从土壤污染防治制度创新的需要出发，部署和开展一次以土壤环境为重点的土壤普查，普查范围应覆盖所有城市、乡镇和行政村。每个县（市、区）都建立县域土壤环境质量数据库及其土壤档案。

2．土壤生态直接补偿制度

土壤生态直接补偿制度包括两方面的主要内容。其一，农用土壤生态直接补偿制度。农用土壤污染防治是土壤污染防治的重心。要抓住承包地流转集中的契机，创新设计体现“谁污染，谁补偿，谁保护，补偿谁”原则的直接补偿制度。农用土壤的补偿原则是：规模经营户承包前后都应进行土壤监测，如果微观经济主体在承包期内保护和改良土壤质量，则由当地集体经济或政府的扶农资金给予相应补偿；如果微观经济主体在经营期内污染了土壤环境，降低了土壤质量，该主体应向当地集体经济及土地入股农户缴纳土壤质量补偿金。农用土壤生态补偿条款要纳入规模经营企业的承包合同之中。

其二，城镇污染场地生态直接补偿制度。城镇污染场地的修复是土壤污染防治的又一重点领域。污染场地的补偿原则是，新办企业购买土地时必须进行土壤质量监测，当企业倒闭、转让或搬迁时，由当地环保部门督促企业开展土壤风险评估，由造成污染的企业按评估意见委托专门机构对土壤进行修复和治理，其费用由污染单位支付。为了增加直接经济补偿制度的可操作性，有条件的地方可实施土壤保护押金制度，对可能造成土壤污染的生产经营行为，缴纳一定的押金，如果生产经营行为结束后土壤质量达标，则退还押金，否则没收押金。

3．土壤绿色保险制度

土壤绿色保险制度是绿色保险制度的一个重要组成部分，是以被保险人因为污染土壤环境而承担的赔偿责任和治理责任为主要标的的责任保险。土壤绿色保险制度仍然遵循“谁污染，谁负责”的原则，通过保险公司根据企业行为污染土壤的可能性与历史记录对不同企业按不同费率收取保费，并对企业的安全生产环境进行有效监督管理，既可以部分地将企业潜在的土壤污染责任内部化，还可以促使企业增强土壤污染防治意识，督促企业对生产中可能污染土壤的未达标环节进行改造，履行土壤环境保护责任。当土壤污染发生时，土壤绿色保险制度不仅能够使受害人得到充分、及时、有效地损害赔偿，保护土壤污染受害人的合法权益，还可以通过将污染责任人的责任分散到投保人共同体和责任风险的部分转移来减轻企业因土壤环境污染事故而面临的风险，减少企业因土壤环境污染事故而遭受的损失，保证企业的正常经营秩序。

借鉴发达国家经验，在现行绿色保险试点的基础上，长三角地区可联合申请进行土壤绿色保险制度的示范建设，或共同出台有关绿色保险的地方性法规，或协调各地的绿色保险法规。在为土壤绿色保险制度的实施提供必要的法律支撑的基础之上，明确长三角地区土壤绿色保险制度应主要包括两个方面：土壤环境污染损害责任保险与土壤环境污染治理责任保险。后者主要针对企业因可能造成的土壤环境污染而承担的治理责任进行保险。土壤绿色保险制度阶段应侧重于对非故意的、重大的、突发性的事故造成的土壤污染损害责任进行保险，而对渐进性污染造成的土壤环境损害责任应在条件成熟时再纳入保险标的。

4．土壤保护押金返还制度

押金返还制度是指在购买可能导致污染损害的产品时先支付一项额外的押金费用，在回收或处理这些产品或其废弃物时再把押金返还给购买者的一种制度安排^[16]，也可将押金返还制度理解为购买者在交易时预付一定押金，在其履行某些规定的义务后再获得押金返还的一种制度安排。

根据我国目前的情况，长三角地区土壤保护押金制度的建设可从两个方面入手：一是对一些可能造成土壤环境污染的固体废弃物如电池（包括汽车电池、电力助动车电池等）、废旧荧光灯管、金属饮料罐、杀虫剂容器、小型化学品容器、玻璃容器等的押金返还制度；二是以履约保证金的形式鼓励土地开发与利用过程中的土壤环境保护。具体而言，在与规模经营承包户签订承包合同时，要求承包户缴纳一定的土壤保护押金，根据承包前后土壤环境质量的变化及承包户应负的责任，决定是否对承包户进行押金返还及返还比例。对在城镇从事可能造成土壤环境污染的生产经营活动的企业或个人，可要求其缴纳一定的押金，根据生产经营行为结束后土壤质量达标状况决定是否及多大比例返还押金。在土壤保护押金返还制度建设初期，应重点实行第一种押金返还制度，侧重解决土壤面源污染问题。

为了促进土壤保护押金制度的实施，长三角各省市可结合地方实际制定相关法规的同时，出台针对回收行为的相关补贴政策以增强押金返还制度的吸引力，加快回收体系的建设以提高相关固体废弃物回收与押金返还的便利性与有效性，加强再生材料市场培育以增强押金返还制度的造血能力，对零售商返还押金实行资格认证以加强对零售商的管理。

5．土壤生态标记制度

土壤生态标记制度，指政府相关部门作出规定，对规模型农业生产企业销售的粮食、蔬菜、瓜果等食用农产品，要求企业在包装上标明其生长土壤的质量等级。土壤标记制度是借鉴生态标签制度和农产品认证制度而提出的一种新的生态制度安排。

国内外生态标记制度的实践经验启示我们，把生态标记制度引入土壤环境保护领域不仅是完全必要的，而且是实际可行的。建议长三角三省市率先在全国试行土壤生态标记制度，内容包括三个要点：其一，规模型农业企业销售的食用农产品，除了按照农业部规定实行品名、产地、生产者和生产档案等至少四项农产品标识外，还应在包装上标明其生产土壤的质量等级。其二，凡是生长于清洁土壤和尚清洁土壤的食用农产品，经省有关部门认证，可以在农产品包装上贴上统一制作的“清洁土壤认证标签”。其三，长三角地区可以创新实行“生态环保商品积分制”，即消费者购买“清洁土壤农产品”、“低碳商品”、“绿色产品”和“有机食品”可以按一定分值积分，积分达到一定额度可以享受相应的降价优惠。可以预见，土壤生态标记制度与农产品认证和标识制度相结合，必将取得明显的综合效益。

6．土壤特种基金制度

借鉴美国的“超级基金制度”，长三角各地区可以按照“谁污染谁治理”和“谁受益谁投资”的原则，由政府出面筹建以土壤污染者和土壤治理受益者为主、国家适当补助为辅、多元化的治理修复资金融集机制——特种基金制度。

土壤特种基金应主要用于土壤污染的防治以及相关的监管、调研、评估、技术开发与推广。具体而言，一是用于承担对那些找不到责任者或责任者已不存在的场地修复的费用。二是由于农用土壤污染防治资金筹集比较困难，建议特种基金制度推行初期主要用于农用土壤的污染防治。环保监测部门和农业土壤工作部门应该定期对有可能污染土壤环境的工矿企业周边的农用土壤进行监测，为特种补偿基金的发放提供科学依据。三是为部分污染场地修复者提供适当补助，引导与促进社会各方开展污染场地修复。四是资助土壤环境监测、土壤污染信息管理系统建设、污染场地调查与评估、土壤污染防治研究与技术开发、污染土壤修复与综合治理示范工程建设，公众参与的技术性支持等。

7．土壤污染防治共同参与制度

防治土壤污染是各级政府的应有责任。而土壤污染防治是一个系统工程，涉及法律法规、监管能力、科技支撑、资金投入、宣传教育等各个方面，涉及环保、国土、规划、建设、农业、工业、财政、交通、能源等部门。只有加强统筹规划，全面部署，明确各个方面的职责及相关考核办法，形成有效激励约束机制，才能形成最大的系统合力，共同做好土壤污染防治工作。

首先，要强化各级政府防治土壤污染、保护和改良土壤环境的责任，把土壤污染防治的指标纳入各级政府综合考核指标体系，纳入生态市、县、环保模范城市等各类专项考核指标体系，纳入对干部的全面考核指标体系。其次，要充分发挥科技创新对土壤污染防治的引领和支撑作用，科技部门要把研发和推广高效低成本土壤污染防治技术列入“十二五”重大科技专项组织攻关，从源头上防止和减少土壤污染。再次，农业部门和质量监督部门要制定更为严格的技术标准，规范农牧产品的生产过程，强化饲料添加剂的标准化管理。最后，要建立和完善土壤污染防治的公众参与制度。认真贯彻执行《环境信息公开办法（试行）》，分级定期公布各地级市和县级行政区土壤环境质量状况；加大土壤污染防治的宣传、教育和培训力度，提高公众生态文明意识和环境维权能力，鼓励民众对污染土壤的行为进行举报和监督；加强对环保NGO的管理，引导、鼓励、支持环保NGO成为土壤污染防治的公众参与平台；制定公众参与土壤污染防治的相关管理办法，明确公众参与的范围、内容、形式、资金与技术性支持的条件与程序，将公众参与作为重要制度创新引入土地开发项目环境评价、土壤环境政策制定与实施、土壤环境监测、土壤污染监管等环节。

（虞锡君）

第四节　太湖流域水污染的跨地区防治

对太湖流域水污染防治跨地区的行政协调机制研究是在长三角经济社会高度一体化，合作机制不断深化的背景下进行的。它是在湖泊流域水污染防治的体制和机制面临重大转型的背景下进行的。

跨地区行政协调机制包括决策机制、执行机制和监督机制。跨地区行政决策的协调机制主要包括制定战略、出台重大政策和规划等；执行机制是对战略、政策和规划的执行；监督机制是对执行过程的监督。

一、跨地区行政决策的协调机制

到目前为止，太湖流域水污染防治采取的跨地区行政决策的协调机制主要有如下几种类型：

第一，采取“层级协调”的方式。2007年5月太湖发生水危机事件后，国务院采取了座谈会、国务院常务会议等形式进行跨部门和跨地区的政策合作（见表3‐3‐4）。

表3-3-4　太湖水危机后跨部门政策合作

资料来源：作者整理。

第二，采取“会同”的方式。《水污染防治法》规定“国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划，由国务院环境保护主管部门会同国务院经济综合宏观调控、水行政等部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准”。

第三，采取“通报”的方式。《水法》规定水行政部门“对水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环境保护行政主管部门通报”。

第四，采取“联席会议制度”的方式。中央政府为了解决涉及跨部门的公共事务，采取了部际联席会议制度的协调方式。根据国务院批复的《太湖流域水环境综合治理总体方案》的要求，以国家发展和改革委员会为牵头单位，建立了“省部际联席会议制度”，用来协调太湖流域的水环境综合治理工作中的重大协调问题。

由于我国的水污染防治实行的是分部门分层级的负责制，所以带来了部委与地方政府合作问题，即发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、林业局、法制办、气象局和江苏、浙江、上海市三地人民政府之间的合作。太湖流域水环境综合治理省部际联席会议是由国家发展和改革委员会召集，相关部委与江苏、浙江和上海为成员单位。联席会议制度是目前合作机制建设中制度化程度最高的一种方式，通过明确各成员单位的职责、分解任务、沟通信息、交流情况，提高各管理主体的整体行动能力。

为了推进专项治理，水利部会同江苏省、浙江省、上海市人民政府成立了太湖流域水环境综合治理水利工作协调小组，第一次会议明确了两省一市和太湖流域管理局在水源地保护、引江济太、水体监测、蓝藻打捞合作机制、流域水功能区划、污染物总量控制、底泥疏浚、引排工程、河网整治、太湖管理条例等方面的职责分工和进度安排。

第五，采取签订“合作协议方式”。2009年12月15日，上海、江苏、浙江两省一市的环境保护部门的负责人签署了《长江三角洲地区环境保护合作协议（2009—2010年）》，协议的核心是环境标准的统一和信息的共享。

从国外流域水污染防治的经验以及太湖流域水污染防治的现状来看，还需要关注如下两个方面的问题：

第一，根据《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》和《太湖流域水环境综合治理的总体方案》的要求，需要制定太湖流域综合规划，将经济社会发展规划，特别是产业规划与空间规划（水功能区）结合在一起，从根本上改变“末端治理”。因此，需要将目前的省部联席会议制度化，或者在即将出台的《太湖管理条例》里成立“太湖流域管理协调委员会”，探索新型的跨地区行政决策协调机制。

第二，制定流域水污染排放的统一标准。尽管2008年国家环境保护部出台了《关于太湖流域执行国家污染物排放标准水污染物特别排放限值行政区域范围的公告》，解决两省一市环境执法标准不一致的情况，但是江苏省在2008年6月5日开始实施的《江苏省太湖水污染防治条例》（新）所制定的排放标准要高于国家标准，这样在环境管制中出现了标准的差异。这直接影响到基层的执行力度，因为企业是在“用足投票”，为吸引企业往往在执行过程中降低排放标准。

二、跨地区行政执行的协调机制

跨地区行政执行的协调机制主要是解决“执行难”问题。“执行难”体现在如下几个方面：

第一，跨地区行政决策过程中，对如何落实和执行缺乏合理的设计。从20世纪90年代以来，中央和各级政府对太湖流域都制定了水污染治理的目标和计划，但是却没能遏制环境污染日益严重的趋势。《太湖流域水环境综合治理总体方案》按照项目类别设置了饮用水安全、工业点源污染治理、城镇污水处理和垃圾处理等10项内容，采用中央和地方政府合作投入的方式。治理项目总投资1 114．98亿元，其中540亿元列入国务院有关部门编制的行业规划，江苏省583．73亿元，浙江省470．04亿元，上海市36．89亿元，跨省市24．32亿元。项目投资采取以地方投入为主。地方政府又采取了层级和部门分解方式来执行。由于各个层级政府的目标存在着差异，层级链条越长，政策执行效果越差，并没有从根本上改变以往政策执行随意性的弊端。

第二，跨地区行政执行缺乏有效的信息共享机制。目前太湖流域跨地区行政执行的协调机制的组织载体就是省部际联席会议。由于联席会议是采取年度召开会议方式来进行的，主要依赖各成员单位工作汇报，因此无法及时有效地掌握行政执行方面的信息，也不能全面提供各个地区行政执行方面的信息。由于缺乏有效的信息共享机制，导致对水环境综合治理方案不能提供及时的评估和方案的修正。

第三，由于跨地区行政执行的激励机制不足，导致了出现“道德风险”的现象。在管理体制层面，造成太湖流域水环境恶化的关键因素是因为水资源使用上存在着“公用地悲剧”现象。以工程项目投资为导向的水污染防治可能带来项目和土地等资源的争夺，从而偏离了政策目标，导致了执行的扭曲。这需要从利益表达和利益冲突化解机制出发来加以解决。

三、跨地区行政监督的协调机制

造成“执行难”与行政监督机制发育不足是密切相关的。尽管国家启动了太湖流域水环境综合治理，也更加高度重视以流域为尺度来实施新的治理方案，但长期以来一直影响流域水污染治理的跨界水质问题还是没有取得实质性的突破。从2007年与2009年各月份省界河流监测断面水质状况对比来看，尽管水质状况略有好转，但是省界河流水质达标率依然很低。

根据2010年太湖流域水环境综合治理省部际联席会议制度第三次会议提供的信息，面临着三个方面的问题：一是受总氮影响，太湖全湖水质仍为劣Ⅴ类，富营养化程度依然严重；二是污染物排放总量，特别是总氮、总磷，依然远远超出水环境容量，与《总体方案》提出的太湖流域污染物排放量控制目标也存在较大差距；三是湖体藻型生境已经形成，蓝藻大规模暴发的可能性依然存在；湖库型水源地保护形势依然严峻，治理工作还存在着不平衡、不到位的问题。总之，太湖流域水污染治理实现不了设定的目标，它反映出跨地区行政监督机制存在着严重的“缺位”。

四、深化跨地区行政协调机制建设

需要在如下几个方面进一步推进太湖流域跨地区的行政协调机制建设：

第一，在行政决策层次，需要进一步整合当前多层次的跨地区行政协调机制。跨地区行政决策协调机制过多，往往导致政策“打架”。因此，需要加快《太湖管理条例》的制定，成立带有常设性质的协调机构，整合多层次的协调机制。按照正在制定《太湖管理条例》的规定，即将成立“太湖流域管理协调委员会”。建议该委员会的核心功能定位在把流域经济社会发展规划和水功能区的空间规划结合在一起，制定流域综合规划。国内外流域管理的实践和太湖流域水污染防治面临的突出问题都说明需要综合规划来指导经济社会的发展和水环境保护。

第二，推进水环境信息平台建设。国家级平台注重水环境信息在宏观决策、政策制定、行政执行和跨地区行政监督中发挥重要作用，地方信息平台建设在水环境信息监测、执法监督、预警和应急等方面发挥重要作用。国家级水环境信息平台建设还应把经济社会发展和环境保护等方面的信息进行整合，为流域综合规划提供信息和数据的支持。

第三，深化环境绩效考核与问责机制的建设，特别是对于跨地区、跨部门的政策、项目以及水污染事件等形成清晰的考核标准和问责机制。在各类具有协调性质的决策机构中都要吸收监察部门的加入，更加注重对政策执行效果的监察和问责。因此，即将成立的太湖流域管理协调委员会要吸收监察部作为组成单位。此外还要充分发挥国家水环境信息平台在信息公开过程中的作用，利用社会舆论和公众参与的力量，建立水平型问责机制。总之，既要强化层级之间的考核与问责，又要拓展水平维度的社会监督。

第四，构建太湖流域地方政府水环境保护的内生激励机制。这些内生激励手段包括地方官员环境责任的考核、地区利益表达、地区间排污权交易、跨地区生态补偿等。跨地区行政协调机制有效的运转还依赖地方政府的内生激励机制。

（朱德米　程国萍）

【注释】

[1]分析时间段设置为1989年至2008年，依据是1989年中国第一部专门的环境保护法正式通过并实施，以该法正式颁布为标志，国家和各地方环境状况统计制度开始建立，环境统计由此逐渐趋于完善，环境统计数据逐渐也更为完善和可靠。

[2]刘渝琳、温怀德（2006）的研究曾估算全国CO经济损失占污染总损失的比例为4%左右，但因苏浙沪既无CO数据，也难于推算，因此本文拟舍弃一氧化碳污染指标。

[3]学者估算固体废物污染损失主要方法是计算废物堆积占地对农业造成的损失，据此，过孝民、张慧勤（1990），郑易生、钱薏红等（1997），夏光（1998），郑易生、阎林等（1999）估算了固体废物污染损失，估算结果分别占总污染损失的1．5%、3．6%、3%，这个结果对总污染的影响并不很大。由于目前各省环境状况公报没有关于固体废物占地的统计数据，因此本文拟不分别设置固体废物指标。

[4]根据ICPP（2006）所提供的方法：CO2＝∑CO2，i＝∑Ei创NCViCEFi创COFi（44/12），i＝1i＝1其中i＝1，2，3分别代表三种一次能源，E代表其消耗量；NCV为2008年《中国能源统计年鉴》提供的三种一次能源平均低位发热量；CEF为IPCC提供的碳排放系数，这里煤炭中的烟煤和无烟煤按4∶1比例计。COF为碳氧化因子（煤炭为0．99，其他为1），44和12分别为CO2和C分子量。三种能源均按折算为标准煤。经过计算，煤炭、原油、天然气的CO2排放系数分别为2．763、2．145和1．642千克/千克标准煤。

[5]如有需要，可向作者索要全部计算结果。联系邮箱地址为：wenhuaide＠163．com。

[6]本文认为1998年原国家环境保护局升格为正部级的国家环境保护总局，作为国务院主管环境保护工作的直属机构，负责对中国环境保护工作实施统一监管，加强了环境污染管理的力度。

[7]陈江：《长三角：危险的“金土地”》，《中国新闻周刊》2005年第7期。

[8]李秀中：《长三角局部土壤污染调查：重金属超标威胁人类》，《第一财经日报》2005年9月22日。

[9]韩李清、迟翔：《土壤污染的类型及影响和危害》，《化工之友》2007年第5期。

[10]孙俊：《加强基础研究　完善土壤标准》，《中国环境报》2010年5月12日。

[11]骆永明等：《我国土壤污染退化状况及防治对策》，《土壤》2006年第5期。

[12]陈振楼、史贵涛等：《上海市土壤环境问题与对策》，《中国主要土壤环境问题与对策》，2008年。

[13]《苏州化工厂搬迁留十公顷毒地待治理》，《现代快报》2010年1月12日。

[14]《杭州农药厂搬迁，环保部门准备紧急修复污染土壤》，中国环境修复网，2010年12月10日。

[15]陈湘静：《土壤环境作物超标前景堪忧》，《中国环境报》2006年7月27日。

[16]European Environment Agency．Market‐based Instruments for Environmental Policy in Eu‐rope．EEA Technical report No 8/2005．