长三角区域信息共享机制构建成功

第二章　构建长三角区域信息共享机制

长三角区域已成为我国最具代表性的区域经济体，区域经济高度融合，生产要素流动频繁，区域发展联系紧密。但是，由于区域内不同城市和地区的经济发展水平不一，经济成分比例不同，社会文化禀赋各异，面临的发展环境也不同。若无法形成区域性的社会化、专业化信息共享机制，长期停留在一般理念层面的交流，将导致苏浙沪均无法获得持续稳定的发展。积极构建长三角区域信息共享机制，推动长三角形成社会化信息共享，既是促进行政管理创新的要求，更是建设服务型政府的重要手段，对加强长三角区域的合作与发展，实现良好的经济效益和社会效益等，具有重要的理论价值和实践意义。

第一节　国内外政府信息化共享现状

长三角政府信息化共享是推进长三角区域经济一体化的需要，以此为依托，进一步释放长三角区域经济一体化的发展潜能，有利于实现长三角区域“区域联动”、“资源整合”与“和谐发展”的目标愿景。

一、国外政府信息化共享现状

世界各国政府信息化的建设，大多经历了办公自动化、政府上网和电子政务建设等几个阶段，目前正朝着构建电子政府的方向发展。北美、欧洲、亚太地区政府信息化发展最为迅速，其政府信息化水平代表了全球政府信息化建设的最高水平。亚太地区政府信息化发展较为迅速的国家有新加坡、澳大利亚、日本、新西兰、韩国、马来西亚等。在美国、英国、德国、加拿大、日本等国相继制定的电子政务总体框架中，都以共享的互操作性为基础，欧盟也制定泛欧电子政务服务互操作框架（EIF）。

1﹒美国、欧洲政府信息化共享现状

在发达国家中，美国是政府信息化起步较早，发展极迅速的国家。1993年，美国总统克林顿和副总统戈尔首倡“电子政府（E‐Government）”计划，目标是借助信息技术，通过政府工作流程的再设计，实现“以公众为导向”的电子政府。1993年起，美国联邦政府发布千余项与政府信息化相关的实施项目，取得举世瞩目的成绩。目前美国政府信息化的主要目标是提升管理绩效，加强州政府与州政府间、联邦政府与州政府间的协同发展，鼓励更多公民参与，走向政府信息化共享。

美国政府信息化共享是通过建立联邦电子政务体系架构（Federal Enter‐prise Architecture，FEA），以一组标准化的核心技术模块，推动解决方案的实施。FEA以业务为中心，收集和分析整个联邦政府的业务和数据体系结构的有关信息，剔除重复建设项目，使电子政务特别工作小组、预算办公室和联邦各个部门可以控制、分析、评估电子政府建设投资，同时有助于政府部门间横向融合及各级政府间的纵向集成。美国政府通过包括建立全国性的电子福利支付系统、发展全国性的执法及公共安全咨询网络、提供跨级政府纳税申报及交税处理系统等一系列系统项目的实施，逐步健全实现政府信息化共享。^[1]

美国现任联邦CIO，Vivek Kundra主导当前美国电子政府发展方向，拥有710亿美元科技预算的监督大权，第一个计划是Data．gov网站，属于奥巴马开放政府计划的一环，在这个网站中公开了最原始的美国政府信息，未经过任何过滤。只要符合美国信息公开法规的开放条件，都以原始数据的形式免费提供，涵盖了美国的人口特征统计数据、GIS地理信息，以及教育、能源、地域、健康、法令相关主题的政府信息等。Kundra鼓励各州政府也分享其所拥有的公开信息，加州、犹他州和哥伦比亚特区已透过这个网站开放信息。^[2]

欧洲政府信息化发展水平仅次于北美地区，在战略部署、计划实施、信息获取等方面都是先驱者及领先者。其信息化共享的发展模式是：首先从取得政府高层的共识入手，再进一步走向政府的政策承诺，各成员国从政治上推进。在应用建设上，先从实现联网服务入手，进一步走向有效应用，从现代化应用的典型走向应用的普及。^[3]

其建设沿着两条主线展开：一是欧盟组织致力于推行“电子欧洲”计划，从整体上宏观统筹欧洲的政府信息化建设；二是欧洲各国根据本国国情来制定政府信息化发展战略，同“电子欧洲”计划相衔接。一个目标在两个相互贯通、融合的行为主体上实现了有效的互动，形成欧洲政府信息化建设的显著特色。

欧盟认为，当前政府信息化已发展到一个关键时期，其实质性进展有赖于完备的电子身份认证系统和实现各分散电子政务系统的互操作性这两个关键驱动因素，能使电子政务的各个系统紧密结合，实现各政府部门的相互协调共通和信息共享，这也是发展泛欧公共服务的必然要求。2004年欧盟发布《欧洲互操作框架——泛欧电子政务服务》。^[4]欧盟筹划制定《欧洲公共服务互操作解决方案》，旨在打破公共服务部门之间的数据共享障碍，实现欧盟范围内公共服务信息资源的充分共享，从而提升欧盟电子政务的效能和效率。2008年9月，欧盟呼吁建立欧洲公共服务信息中心平台，目的是整合欧洲范围内的公共服务信息，实现一站式登录服务和资源共享。此外，欧盟还对国家间电子身份识别等合作领域进行跨国界广泛互操作的界定、实施和监测。^[5]

欧洲政府信息化共享的成功范例还有“电子投票（CYBERVOTE）项目”，项目投入320万欧元，可应用到地方、地区、国家及整个欧盟范围。在希腊作为欧盟轮值主席国期间，电子选举项目令170 000欧洲公民表达自己的观点，对他们期望的欧盟进行投票。“电子市政（E‐MUNIS）项目”是欧盟诸国城市间的合作，特殊目标是改善东欧国家市政当局的管理过程，帮助他们建立与西欧国家城市的合作伙伴关系。^[6]

2．新加坡、日本政府信息化共享现状

新加坡是全世界最早推行“政府信息化”和电子政府“创新领先型国家”之一，自发展伊始就跨越政府信息化相互独立、单独发展的路子，遵循“众多机构，一个政府”的基本思路，其政府信息化共享做得十分出色，服务深度位居全球第一。

与美国、英国等国家借助于市场机制建设电子政务系统工程不同，新加坡的电子政府系统完全是由国家控制，没有私营企业参与。政府从1980年起实施国家电脑化计划和电子化政府的民事服务电脑化计划，由政府牵头、总理挂帅，分4个阶段实施。早在1986年至1991年实施第二项国家信息化技术计划时，建成连接23个政府主要部门的计算机网络，已经实现这些部门的数据共享，并在政府和企业之间开展电子数据交换。1999年起电子政务出现整合趋势。2003年7月，启动电子政府的第二次行动计划，确定了6个策略性的优先决议，提出“顾客满意、民众联网、网络政府”的战略架构，具体目标就是政府信息化共享。在2006年取得“多个机构，一个政府”、“敏捷、实效和有效率”、“可靠并反应迅速”3项主要成果，另外还新增12个跨机构的整合式政府信息化服务。

目前新加坡政府信息化共享是基于其“公共服务基础架构”，即一个涵盖政府部门的基础架构，它将各政府机构开发的网上服务的通用模块整合起来，供各个政府部门开展网络服务时共享。各政府机构的电子政务统一交由新加坡资讯通信发展管理局（IDA）建设，将比较分散的各类政府网站综合到一个协调一致的目录之下，根据特定用户群的需求开发一系列集成的政府服务项目。^[7]

新加坡政府提出“多个部门，一个政府”的口号。从2003年3月开始为全国民众办理网上身份证，身份证上有一个ID账号和密码，小孩从7岁开始就可上网申请ID。通过24小时开放的线上电子公民网站，1个网址就将政府机构所有能以电子方式提供的服务巧妙地整合在一起，将一个人从摇篮到坟墓的人生过程划分为诸多阶段，政府部门就是人生旅途中的一个个“驿站”。这是全世界迄今为止发展最为成熟的、政府对公民的最好网络公共服务模式。

20世纪90年代，日本信息化发展在国际上总体落后，与美欧发达国家存在明显差距，在亚洲也无明显优势。进入21世纪以来，日本政府制定IT立国战略，引导了从e‐Japan、u‐Japan到i‐Japan的三次信息化变革。2001年1月日本内阁发布“e‐Japan战略”，提出以实施电子政务等4大举措，使日本在5年内成为世界上最先进的信息化国家。2002年日本中央政府与地方政府以及地方政府间实现了信息的高度共享及充分利用。2003年7月日本信息与通信省制定“u‐Japan综合政策”，目标是在2010年将日本建成泛在（Ubiquitous）网络。2006年1月，政府发布“新Ⅱ改革战略”，使日本建成为世界上最便利、最具效率的电子化政府。2009年7月日本政府推出“i‐Japan战略2015”，着眼深度信息化，设置副首相级的首席信息官一职，以“国民电子个人文件箱”项目，让国民参与电子政务，享受一站式行政服务。

日本作为经济发达、信息化基础设施全球领先的国家，推进电子政务发展、迎头赶上还是有其先天优势。日本政府信息化的突出特征首先是“IT立国”、“立法保证”和“规划先行”，通过相对稳定的法律和动态的规划相结合，为政府信息化发展提供持续的法规政策保障。其次是通过强化政府组织领导，为信息化共享提供可靠的组织保证。从早期成立“IT战略本部”，到如今的副首相级首席信息官、各都道府县各级信息责任官和副官、项目管理办公室（PMO），均是信息化共享坚实的组织保障，能够全面评估、审查和统筹制定最优化计划，推进信息系统数据的标准化，促进系统间的连接协作，推动公共服务的协同办理。^[8]

二、国内政府信息化共享现状

以2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》为标志，中国进入大规模推动政府信息化、电子政务的快车道，8年以来各级政府投入总额约3 000亿—4 000亿，自上而下的推动力度世界罕见，但中国电子政务的国际排名却未出现跨越式变化，在40个国家中排名第28位。^[9]与优良的政府信息化硬件建设相比，政府部门之间的信息共享程度却很低，各政府部门还停留在自己收集和利用数据，信息共享始终得不到持续、共同的发展，形成了众多的信息孤岛以及信息死库，这既造成资源浪费和重复建设，同时降低政府部门的工作效率。政府部门间的信息共享已经成为目前制约我国政府信息化进一步发展的主要瓶颈。

1．苏浙沪政府信息化现状

1996年7月，上海正式启动“信息港建设工程”。2000年上海市区两级政府基本建成内部局域网。2002年1月“中国上海”门户网站正式对外开通运行。2003年，上海市公务网总体建设完成。2006年，上海完成19个区县、104个市级委办局及直属单位的政务外网光纤接入。^[10]

经实证调研，上海的政府信息化工作领先于江苏省和浙江省。上海市政府网站首创“一体化”整合方式，并成为我国政府网站平台建设的重要标准之一。2005年和2006年度，上海连续两年获得国内省级政府网站绩效排名第1名；联合国有关机构2006年对全球100个最大城市的电子政务测评中，上海电子政务的世界排名从第5升至第3。

2007年、2008年和2009年“中国政府网站绩效评估”的省级政府网站绩效排名中，长三角两省一市的排位无变化，分别为上海第2、浙江第3、江苏第12。

按照Alexa——国际上最著名的提供网站流量信息的最新统计，“中国上海”门户网站位列中国政府省市门户网站之首（取样日期为2010年2月20日^[11]）。

表3‐2‐1　“中国上海”门户网站流量情况

浙江省政府信息化的网络建设方式独特，电子政务网络建设未花省政府办公厅一分钱，2000年由浙江省电信公司出资2 000万建设浙江省电子政务网络平台，投入使用一年后省政府再以年租费形式（期限5年）返还，这在全国属首例。^[12]

2．苏浙沪政府信息化共享现状

2006年7月江苏省发布《江苏省信息产业“十一五”规划》，2006年11月浙江省发布《长三角区域信息化“十一五”合作规划》（2006—2010年），均关注到长三角区域的信息化共享问题。

2008年9月国务院下发《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，其中“（二十五）改进和健全信息基础设施。统筹规划，加快推进区域信息一体化，统一数据标准，完善信息资源共建共享机制。”“（三十二）……在国家统一规划指导下，建立社会保险关系跨统筹区转移制度和信息网络，完善参保人员社会保险关系转移、衔接的政策措施。建立健全区域内流动人口管理与服务协调机制。”2009年6月，国务院常务会议原则通过《江苏沿海发展规划》，加快江苏沿海发展，提升长三角地区整体实力。2009年7月，上海市人民政府率先出台具体的《上海市人民政府贯彻国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展指导意见的实施意见》，其中涉及多项有关政府信息化共享的机制和体系建设及具体实施。

长三角政府信息化共享的一个突出进展表现在“社会保障和市民服务信息系统”的建设和共享上。

2001年，上海基本建成“社会保障和市民服务信息系统”基础信息共享数据库和市级信息交换平台，已收入公安系统提供的沪籍人口信息，形成与各部门业务数据库快速、便捷的数据交换能力，并完成社保卡与医保实时结算系统的连接。2003年，上海“社会保障和市民服务信息系统”已实现医保信息中心与各异构平台系统之间的平滑连接和信息交换。至2007年，市级信息交换平台与6个政府职能部门、19个区（县）的政务信息系统实现互联互通。2009年起完成江苏7个城市和浙江8个城市在本省范围内的医保网络互联。

2008年12月起，上海和杭州两地医保机构首先实施医保专网互通。身在上海的杭州人持杭州医保卡，在当地看病可就地报销医疗费，参加医保的沪籍人员在杭州也享受同样待遇。其次是推动江苏、浙江、上海城市间的网络互联工作；最终实现长三角16个核心城市间参保人员异地就医联网结算，在全国率先推进医保跨省转移机制。

2009年3月，16个城市在湖州签署协议设立“长三角地区医疗保险合作专题”。专题实施一年来，长三角共有12个城市正式启动医保费用异地报销双向代办服务。2009年9月，泛长三角地区社会保障合作与发展联席会议第一次会议在南京召开。江苏、上海、浙江和安徽三省一市成立了泛长三角地区社会保障合作专题组。2010年，“长三角地区医疗保险合作专题”第二步工作目标展开，主要是进一步加强协调合作，在区域内推进异地就医结算工作，同时规范基础信息数据，推动省域内联网实时结算，进而为下一步省际间网络互联互通、信息化服务平台的无缝对接、参保人员持卡异地就医结算创造条件。

随后，将形成长三角统一的人力资源市场，推进长三角地区资格证书的互认或衔接，并率先实现养老保险关系转移衔接。

（刘　晨　屠　航　陈　琳　谈春梅　陆党民　朱咫渝　吴　骏）

第二节　长三角区域信息共享机制

一、长三角信息共享的障碍和解决路径

从信息共享所涉及的主体来讲，长三角政府间社会化信息共享的范围主要包括四个部分：一是省（直辖市）系统部门内社会化信息共享；二是同级政府部门间社会化信息共享；三是长三角范围内跨省的条线部门社会化信息共享；四是长三角范围内跨省的块状部门社会化信息共享。

1．长三角社会化信息共享面临的困难

从现实需求来看，长三角区域政府间信息化共享需要满足两大需求：一要满足政府部门间横向信息的共享与交换需求，支持多方政务部门的业务协同；二要满足跨省市、跨部门交叉信息的共享与交换，支持各级政务部门的决策、管理与服务。长三角区域政府间社会化信息共享最大的困难不在于技术，而是在于管理，社会关系网络是影响长三角政府部门间信息共享的关键因素。

（1）政府体制。政府缺乏从上而下的行政管理体系来管理和调节信息共享，这就使得信息共享从政府体制和管理制度上缺乏制度基础。在当前的政府体制基础上，各政务部门是根据职能分工按照条块方式划分，体制性障碍造成的“条块分割”和“信息壁垒”现象仍然存在，信息共享必然会涉及电子政务与传统政务的冲突，并具体表现为传统行政体制与管理模式障碍。

（2）技术障碍。从客观的技术条件分析，信息共享存在以下障碍：信息存在的部门不同，需要多方的协调合作；信息的架构不同，导致建成的信息系统难以互联互通，实现互操作；信息资源组织分类的不合理，导致有效利用率低下；数据格式的不统一，信息系统的不同，使得相同数据在不同系统中重复存在；另外，信息更新的频率和使用方式的不同，保密级别也有所不同，等等，都给信息的共享和整合带来技术上的难题。

（3）组织障碍。政府间社会化信息共享更多的是对不同部门进行信息整合，要求不同省份不同政府机构的通力合作。但是目前各部门自成体系、重复建设的问题尚未得到根本解决，区域政府间社会化信息资源共享模式和运行机制尚未形成，“愿取不予、多取少予”的本位观念仍比较突出。在各部门彼此之间不了解业务和需求的情况下，如果信息整合的力量不足，则会使信息共享的进程更加缓慢。

2．长三角社会化信息共享的路径

（1）长三角形成社会化信息共享模式

长三角形成社会化信息共享关键在于构建长三角社会化信息的分类共享模式。根据长三角社会化信息性质的不同，所形成的共享主体、调节机制、管理方式的不同组合，分为长三角各政府单元内共享、长三角区域政府间共享、长三角纯公共信息全社会共享等三个层面，三个层面的共享侧重不同，但又有机结合。第一，长三角各政府单元内共享模式是加强各政府单元内政府信息资源共享，建立分布与统一的办公业务平台，各政府单元内政务信息资源共享是长三角政府间信息资源共享的基础；第二，长三角区域政府间共享模式是统筹规划、分类整合，推进长三角区域间政府应用系统的互联互通，长三角区域政府间信息资源共享的重点是解决长三角区域间政府信息共享和业务的协同问题，突破影响信息资源共享的体制性障碍；第三，长三角纯公共信息全社会共享模式，建立和完善电子政务的整体环境，为促进区域的整体发展提供全面的支撑体系。全社会共享的研究着眼于充分利用政府的电子政务公共信息基础设施，解决政府电子政务应用的共性需求。

（2）社会化信息共享平台建设的保障机制和政策思路

社会化信息共享平台的建设，除了项目自身规划建设和人员资金的投入外，必须建立配套的保障机制，以确保平台建设能顺利完成并发挥预期作用。要从行政方面着手出台相关政策措施，共同为长三角社会化信息共享平台建设营造良好的内外部环境和政策制度支持。

长三角社会化信息共享平台建设，三个地方政府是主导力量，应该在两省一市的政策层面，规范平台建设的各方面工作。信息共享平台包括信息采集、信息处理和信息传输。建立长三角区域信息共享平台就是要形成一条为三地各级政务服务的信息通道，搭建一座信息拥有方与需求方交流的桥梁。因此，信息共享平台建设的保障机制就涉及以下方面：政府领导协调机制、电子政务战略规划、经济激励机制、绩效评估机制、安全保密机制、保障机制等。

促进社会化信息共享平台建设的政策思路包括：一是成立长三角信息共享工作协调小组，协调小组成员由三个地方政府相关部门和社会团体等的代表组成，该协调小组直接主导和推动整个信息共享平台的建设；二是对长三角区域政府信息共享需求进行深入调查，加强长三角信息资源共享的建设和开发；三是对长三角社会化信息共享进行整体规划，制定统一的技术标准，构建长三角信息共享网络平台；四是加强政府信息化人才的培养，完善政府信息资源共享的机制和政策法律。

二、长三角区域各政府单元内社会化信息共享

长三角区域各政府单元内社会化信息共享是推进长三角区域政府间社会化信息共享的基础，是实现政府间信息共享，纯社会化信息共享的重要保障。

1．长三角各政府部门电子政务规划

电子政务是一场深远的政府改革，关系政府再造与治理转型的核心。电子政务建设包括两个层面：政府部门内部利用先进的网络信息技术实现办公自动化、管理信息化、决策科学化；政府部门与社会各界利用网络信息平台充分进行信息共享与服务，将政务活动置于公众监督之下，充分提高办事效率，促进政务公开。

长三角各政府电子政务的规划是长三角形成社会化信息共享得以顺利实施的前提条件，也是苏浙沪各政府电子政务健康发展、良性运作的基本保障。苏浙沪三地政府均已制定了相应的电子政务规划，三地各级政府也制定了相应的电子政务规划。长三角电子政务是信息化时代社会对长三角各级政府的必然要求，要使长三角电子政务的发展跟上长三角社会经济快速发展的态势，必须对长三角电子政务的发展有一个长远的谋划，协同处理长三角各级电子政务资源共享，并保证其可持续的发展。

2．长三角各级政府部门内部数据管理

要最终实现长三角社会化信息共享，苏浙沪三地各级政府部门内部数据资源管理变得尤为重要，各级政府数据资源的现实性、准确性、完整性、共享性直接决定未来电子政务应用的深度和广度。在当前的长三角电子政务建设中，各级政府已经大量引进数据管理技术，提高电子政务系统建设的应用效果和智能化水平。

按照数据与业务系统分离的原则，长三角各级政府部门内部数据主要分为两种：应用业务数据和基础数据。应用业务数据是支持应用系统运作的数据，包括系统内部记录的信息和系统维持正常运转所需要的信息，如每一笔订单、每个纳税人的纳税记录等。基础数据是指业务数据所围绕的最基本实体，如企业、税种等。所有的业务数据都是基于基础数据完成的。因此，在政府部门内部的数据管理中，基础数据的管理显得尤为重要。

3．长三角各级政府部门内政务信息资源整合

长三角各级电子政务的背后是一个巨大的应用支撑体系，包括电子公文系统、资源管理系统、决策支持系统等多种政务应用系统。长三角两省一市以往的电子政务系统建设方式，是每一项应用对应着不同的平台，每一个应用平台都由一个服务器硬件平台和信息存储平台组成。而这些应用系统通常使用不同的工具开发，在不同的操作系统上运行，采用不同的存储格式，支持不同的技术标准，一方面由于存储系统多，各种信息的管理和交互复杂，导致信息使用效率不高；另一方面随着应用的不断增加，信息存储系统不断扩容，导致硬件成本加大，整个政务信息系统臃肿不堪。因此，科学整合长三角各级政府部门内部的各种数据资源系统，构建电子政务综合管理平台，实现信息的全面整合，是长三角各级政府部门内信息共享的重要环节。

长三角各级政府部门应建立统一、规范的电子政务信息共享平台，将原来分散的服务平台和应用系统整合为有机整体，并将包括硬件设备、软件、数据在内的所有资源统一管理、统一标准，让众多的服务和信息通过统一的政务信息门户进行展示和应用，从而促进政务信息资源的有效共享，实现区域协同政务的目标。长三角电子政务信息共享平台是长三角各级政府部门内系统集成总体框架的核心内容。通过对数据整合、应用整合和流程整合，给分散异构的应用系统搭建共享平台，并在共享平台上建立新的数据交换，开发新的应用服务。长三角电子政务信息共享平台由接入网关和资源整合系统组成。接入网关用于连接政府内不同的应用系统，对数据进行封装，并转换成统一的数据格式传送给信息平台。资源整合包括数据整合、应用整合、流程整合和门户整合。数据整合是为了实现政府部门内部和政府跨部门的信息共享。应用整合是将应用系统集成在一起，流程整合是为了使终端用户更好地协同工作。门户整合将各种资源统一到平台上，分三个层面提供服务。第一层：内网，主要面对长三角政府部门内部的各类业务管理系统及核心数据应用系统。第二层：专网，主要面对长三角政府部门内部及部门之间的各类非公开应用系统。第三层：外网，主要面向社会提供一般应用服务及信息发布，包括各类公开信息和一般非敏感的社会服务。长三角各级政府部门内系统集成总体框架如图3‐2‐1所示。

图3-2-1　长三角各级政府部门内系统集成总体框架

三、长三角区域政府间社会化信息共享

长三角区域政府间社会化信息共享是实现整个区域信息共享进程的重要环节，其信息安全性、有效性、可用性等都是在推进长三角政府信息共享进程中所必须慎重考虑的内容，其中重点是规范标准的建立和政府间的协同。

1．长三角区域信息标准规范

长三角区域政府间要实现社会化信息共享必须有统一的数据标准规范，根据国家《科学数据共享工程技术标准》，结合长三角区域信息共享的现实条件，长三角区域政府信息共享标准框架模型如图3‐2‐2所示。

(https://www.xing528.com)

图3‐2‐2　长三角区域政府信息共享标准框架模型

（1）指导标准：长三角区域信息共享指导标准包括：标准体系及参考模型、标准化指南、数据共享概念与术语、标准一致性测试。

（2）公用标准：长三角区域信息共享公用标准分为四类：政务门户标准、目录体系标准、交换体系标准以及管理与建设标准。其中长三角各级政务门户标准包括政府网站分类、栏目设计、内容和网站管理；长三角各级目录体系标准包括基本数据及政务信息表示、分类、结构体系和相关管理；长三角各级交换体系标准包括交换体系结构、消息、交换协议；长三角各级管理与建设标准用于指导系统的建设，规范系统的运行。包括运行管理规定、信息安全管理规范、数据中心建设规范、数据网建设规范等。

2．长三角区域政府间社会化信息共享与协同

长三角形成社会化信息共享是一个双方（或多方）的协同工作过程，协同从理念上承认存在差异的合理性，并希望通过建构互补关系，利用差异性来更加有效地提供服务，其基本内涵是通过网络技术与知识信息共享，实现区域间协同交互、资源协调与相互合作的模式。当前，在长三角区域各政府内部建了很多信息化系统，但是这些系统之间联系尚未完全互通，长三角区域之间协同层次、协同方法还处在初级阶段。从电子政务的发展来看，长三角区域信息化共享是协同政务的基本目标，长三角区域应建立与之相适应的信息化指标体系，这是协同政务的核心；并且要在信息化指标体系的基础上，分解信息资源建设任务，确定信息共享和信息提供任务，这是协同政务的关键；同时要加强基础设施建设，这是协同政务的保障。从协同模式的角度来看，长三角区域经历了网络通信模式，正处在业务应用模式上，应向信息资源利用模式发展。长三角区域政府间当前协同的方法以主从模式为主，特别是上海世博会的协同上主要是以上海为主的协同模式；而长三角区域社会化信息共享上应逐步转变为对等模式以及共建共享模式。

长三角协同政务就是要将长三角各级政府部门内部，部门与部门之间，各级政府之间协同起来，是一个由下而上的协同方向。要用长三角各级政府内部的协同，带动长三角政府之间的协同，最终带动企业与企业之间，以及整个社会的协同。这样才能真正推动长三角区域社会化信息共享良性发展。

（熊　励　刘寅斌　郭慧梅　蒋定福　王　炜）

第三节　长三角区域电子口岸联动机制

长三角地处黄金水道和黄金海岸的T型结合部，港口发展历史悠久，具有通江达海的地理优势和发展水运的优越条件，是中国对外联系最重要的门户。目前，长三角地区共有一类口岸35个，包括：19个沿海港口、10个内河港口、5个航空港和1个临时铁路口岸。

近年来，长三角一体化发展的力度不断加大，涉及领域日益宽泛，联动发展取得了显著的成效。2009年，苏浙沪三地地区生产总值相加首次超过1万亿美元。随着我国第一个跨行政区的区域发展规划《长江三角洲地区区域规划》正式发布，以上海、南京、杭州、宁波这四个直属海关为例，伴随着口岸物流的快速发展，加快电子口岸的联动建设已迫在眉睫。

一、长三角地区电子口岸联动中存在的问题

《国务院办公厅关于加强电子口岸建设的通知》（国办发［2006］36号）中提出要用5年左右的时间，把电子口岸建设成为具有一个“门户”入网、一次认证登录和“一站式”服务等功能，集口岸通关执法管理及相关物流商务服务为一体的大通关统一信息平台，使口岸执法管理更加严密、高效，使企业进出口通关更加有序、便捷，进一步提高我国对外开放水平和国际竞争力。从长三角地区上海、宁波、南京、杭州等4个直属海关，加上南昌和合肥海关2个直属海关的执行情况看，由于存在行政区划等原因，长三角区域内各海关及口岸管理部门之间的信息资源缺乏共享，信息资源配置不尽合理，信息化发展水平不平衡、不协调等问题日显突出，制约长江流域通关信息一体化的实施。

1．电子口岸治理机制不完善影响公众参与的积极性

从电子口岸各利益相关者关系看（见表3‐2‐2），我国电子口岸采取“自上而下”的行政管理模式，以压力型的体制为主，政府以外的利益相关者缺乏参与治理的动力和制度保障。长三角一体化最初的动力来自企业，目前推进最深入的也是在企业层面。但当前电子口岸平台的发展很大程度上取决于政府部门的行政推动力度，企业用户作为电子口岸服务的最终受益人在参与电子口岸建设的决策过程中的方式比较单一和被动，对于电子口岸相关政策的影响程度较低，对于贸易便利化的诉求表达和电子口岸相关政策实施的意见反馈缺乏有效的渠道和途径。

此外，长三角区域内电子口岸联动机制建设，必须有统一的制度安排。例如，政务项目开发涉及国家和区域层面相关信息资源的整合，但由于相关法律、法规的限制和体制性问题，整合工作的推进目前难以取得突破。政务项目缺乏足够的数据支撑，致使平台建设还不尽完善，平台运作还不够顺畅。

2．信息化水平不齐制约长三角大通关的发展

海关与口岸各单位的数据联网，是实现数据共享的第一步。没有联网的基础，任何新的通关作业模式建立都无从谈起。目前海关已与港务局、堆场、船代、外汇管理局、商检、银行展开联网，但长江流域10个直属海关联网程度不一，仅有上海、宁波海关实现了与上述口岸单位的全部联网，南京、重庆、武汉、合肥实现部分联网，而南昌与成都海关全部未联网。总的来看，长三角地区数据共享程度还不够深入，使物流商务项目的开发建设难以完整推出。

表3-2-2　电子口岸建设利益相关者情况

续表

3．各自为政阻碍了长三角地区电子口岸的发展进程

长江流域10个直属海关中，重庆、武汉、南昌、成都海关至今未使用物流监控系统，其余6个海关使用物流监控系统的情况也不尽一样，如南京海关，其下属各关有的使用总署统一开发的“卡口联网与控制系统”，有的使用自行开发的监控系统，还有的则使用各监管场所开发的监控系统。

从表3‐2‐3可见，物流监控系统尽管有总署统一开发区的版本，但由于各海关自身的特点，各自为政的现象较为突出。版本不统一容易造成信息不畅通、监管不严密，势必阻碍长江流域信息一体化进程。

表3-2-3　长江流域海关物流监控体系情况

4．业务管理模式和区域功能实现不足影响长江流域大通关实施

特殊区域功能包括特殊区域内企业之间物资调拨管理、特殊区域之间企业之间物资调拨管理、临时进出特殊区域物资调拨管理、特殊区域内企业与特殊区域外部企业之间物资调拨管理、联网监管和简化核销、保税物流的仓储管理。长江流域10个直属海关中，仅有上海、宁波、杭州海关实现了特殊区域全部功能，成都、南京海关部分实现，而重庆、武汉、合肥、南昌海关未实现以上任一功能。如表3‐2‐4所示（√代表全部实现，〇代表部分实现）：

表3-2-4　长江流域海关特殊区域功能实现情况

特殊区域各海关功能实现不全造成口岸通关效率不高，影响了通关作业新模式的应用推广，影响了长三角地区大通关的实施。

二、完善长三角地区电子口岸联动机制的对策

1．构筑基于“单一窗口”理念的电子口岸平台

电子口岸作为实现贸易便利化政策的重要事实途径，根据国际“单一窗口”的建设要求，电子口岸的参建各方应合理规划和制定联网方式、传输方式、报文结构、数据元等多项标准，同时加强数据元标准化的研究和推动工作，从而为加快联网进程奠定基础。

（1）规范格式，统一平台

要实现“前台一口受理，后台协同办理”的“单一窗口”运作模式，首要任务是统一数据标准和申报格式，并加快实现数据元的标准化。目前，我国电子口岸建设采取对各部门交换数据进行转换的方法，减少对各部门应用项目的修改工作量。但这种方法会增加数据转换的工作量和成本，且容易造成数据转换的错误。“统一平台”就是要求用户在统一的公共平台上申报通关数据，经平台接收后进行数据交换。

为此，建议加快研究建立跨部门的数据元标准协调机制，切实消除信息孤岛。在制定数据元标准时，应从长远发展考虑，尽可能与目前国际上“单一窗口”所采用的国际关务数据交换技术的现行标准和发展趋势（如WCO数据元标准、XML技术等）相统一。同时，应加大力度宣传，提高公众对电子口岸“单一窗口”的品牌认可度，并需要在中央和地方两个层面出台相关的配套政策措施，加快电子口岸“单一窗口”的制度性建设。

（2）一次录入，多点受理

进出口企业在“单一窗口”公关平台上经一次身份认证之后，一次性录入所有申报数据，涵盖了海关、检验检疫、海事等各参与部门，从而减少重复输入，提高申报数据的一致性，同时由相关部门从电子口岸统一平台上获取所需数据，通过校验比对后，由各自的信息系统进行后台处理，从而达到一站式服务的目的，尽可能使企业避免多次录入进出口相关数据，多次进行身份认证。

该模式的难点在于：一是需要组建一套第三方联合认证机构，目前电子口岸尚不具备有关资质；二是需要协调各个口岸管理单位，并适当优化跨部门的业务流程；三是统一的平台将形成相对集中的管理模式，平台的运行风险将大大增加，需建设可靠的备份中心，降低单点运行风险。

（3）数据交换，各自处理

当前应该根据“单一窗口”的有关要求和形势发展的需要，对中国电子口岸、地方电子口岸的发展目标和功能定位做进一步的调整和明确，即将电子口岸作为“单一窗口”的定位设在“公共数据平台”，仅做数据交换和转发，业务和数据处理由各成员单位自行处理。该调整可在现阶段进一步发挥电子口岸的互联互通的作用，并有效规避部门利益和权力分配的问题，在现行行政管理体制下，提升口岸信息化的共享程度。同时，由国家电子口岸建设协调指导委员会在中央层面加大协调力度，优化通关流程，将与进出口业务相关各部委的申报数据和应用系统接口逐步接入电子口岸统一平台，使电子口岸真正发挥公共数据平台的作用，满足“单一窗口”建设的要求。

另外，电子口岸应采用多种形式的系统应用，即在目前中国电子口岸集中式管理的基础上，建立地方电子口岸分布式应用系统。

（4）利益共享，责任共担

电子口岸的发展已经触及我国行政管理体制局限以及部门利益格局等瓶颈问题。建议总署及电子口岸建设指导委员会在保持各参建部门的现行权限不变的情况下，采取下列措施：

一是加大海关与各参与部门的协调沟通力度，重点关注电子口岸公共平台的性能和功能建设，提高平台的可用性和“公共特性”。同时研究建立一套符合电子口岸发展现状的运行维护和管理机制，使参建各方能够在“单一窗口”模式下，切实承担起共建电子口岸公共平台的职责。

二是进一步完善中国电子口岸和地方电子口岸的职责分工。中国电子口岸应致力于建立起全国性跨部委的数据交换平台，着重进行整体架构，研究和制定统一的标准，提供基础性的公共服务（例如：海关各类备案数据的调阅查询等），并负责向各地方电子口岸开放数据报文接口，参与电子口岸建设的有关部委，实现全国电子口岸跨地域、跨部门的互联互通及数据交换和共享。在此基础上可开发一定的应用项目提供给有需要的地方电子口岸。地方电子口岸作为中国电子口岸在地方上的延伸和发展，应建立地区性的数据交换平台（实体或虚拟），开发推广具有地方特色的信息化应用项目，同时承担口岸用户的运行保障工作。

2．建立政府主导、多元参与型的治理模式

（1）政务信息平台，采取政府治理为主

电子口岸平台整合了口岸管理部门的管理资源，集海关、税务、工商、质检、外汇等，组成一站式口岸服务和审批模式。通过电子口岸平台，政府部门可以实行其对管理相对人的监督和约束，并行使电子通关、电子报税等功能，起到维护政治经济秩序的目的。

（2）商务信息平台，利益相关者治理为主

电子口岸平台同时兼具电子商务的有关功能，其推出的一系列网上交易服务工具，如口岸支付一卡通，推动第三方支付平台的发展。通过数据中心，企业还可以获得运输、仓储、银行、保险等行业的中介服务。同时，企业间也可以进行联网，从而实现真正意义上的电子商务。

（3）物流信息平台，政府与公众合作机制

电子口岸平台在提供物流信息方面具有专项优势，可以将政府监管信息（如报关、报检、结汇、退税等）、口岸信息（如航空、港务、码头等）、企业物流信息（如运输、配送等）进行整合，实现跨部门、跨行业、跨地区的数据交换和联网核查。

3．加快组建长三角地区电子口岸第三方联合认证机构

组建第三方联合认证机构是实行长三角地区电子口岸统一身份认证的关键，也是有关部门普遍关注的问题。对此，应由主管口岸部门牵头，按照自愿原则共同成立联合认证机构，由自愿参加共建各方的事业单位共同出资依法成立第三方认证机构，实施共同管理、共享收益、共担风险。第三方认证机构不介入、不干预各成员单位现有的信息系统及其认证。考虑到现行中国电子口岸身份认证系统是在商务、海关、税务、工商、质检、外汇等6个部门联合审查认定基础上进行的，因此由这6个部门牵头实施第三方认证为妥。

4．建立合理的长三角地区电子口岸融资机制

建立长三角地区电子口岸平台发展基金，政府和风险投资共同参与。建议政府部门对电子口岸平台的基础设施，如门户网站、网络和安全设备、数据库、共建部门数据共享和交换系统等，以及电子政务类项目的初期建设和后续运行维护投入，由于主要功能是服务政府部门和企业，发挥社会效益，可以由地方政府经地方电子口岸领导机构评估后，通过财政资金予以支持。风投基金可投资地方电子口岸平台开发的增值服务应用系统；对财政资金无法支持的电子政务相关服务项目，可经物价部门审批后，按照运营成本适当收取服务费。

（李红霞）

【注释】

[1]王发社：《中美日三国电子政务比较及启示》，《图书馆理论与实践》2007年第5期。

[2]美国首任联邦CIO：以信息化让民众监督政府。http://www．e‐gov．org．cn/news/news004/2009‐08‐11/104098．html［2010‐2‐26］。

[3]中国信息协会赴欧盟电子政务考察团：《欧洲电子政务的成效与未来构想》（上），《中国信息界》2005年第1期。

[4]黄林莉：《电子政务让每个欧洲人受益——欧盟电子政务发展重点》，《电子政务》2009年第11期。

[5]兰科研究中心：《2008年世界电子政务发展回顾与2009年展望》，《中国电子政务发展报告》，社会科学文献出版社2009年第4期。

[6]邵瑜：《欧洲电子政务的成功范例》，《信息化建设》2008年第3期。

[7]贺彬：《新加坡电子政务建设研究及其对中国的借鉴》（硕士论文），上海交通大学2005。

[8]姚国章、林萍：《日本电子政务规划部署与电子政务发展》，《电子政务》2009年第12期。

[9]胡小明：《让电子政务更加脚踏实地——以经济学视角回顾电子政务》，《电子政务》2010（2—3）。

[10]易承志：《社会转型与治理成长：新时期上海大城市政府治理研究》（博士论文），华东师范大学2008。

[11]Alexa中文官方网站。http://cn．alexa．com/［2010‐2‐20］。

[12]李勇：《浙江零投入建电子政务网》，《每周电脑报》2005年8月20日。