跨区域功能区再造与区域治理

第一章　跨区域功能区再造与区域治理

第一节　长三角一体化视域中公共管理视角的缺失——以环太湖区域为例

在长三角一体化的大背景中，环太湖区域一体化被提出并迅速获得社会各界认同，并因其客观的地理和经济优势而被视为长三角的核心，其政府间的合作则被视作推动该地区一体化的关键因素。目前，率先发展、科学发展、和谐发展的历史责任使这一地区对政府合作创新的呼唤更为迫切。如果说，江浙沪两省一市行政区划将是长三角未来发展的最大障碍并势必被冲破，那么，苏锡常嘉湖地区正是江浙两省的结合部而应该率先冲破行政区划的束缚，其政府间合作的广度、深度和力度理应超出长三角整体合作水平，这是一种由环太湖区域经济发展格局所决定的客观要求。而事实上，环太湖地区五市政府间合作并未完全承担起在长三角一体化中的“率先”使命，相反，在合作的形式、合作的实质内容以及合作的机制等众多方面甚至还弱于长三角一体化的整体水平。何以出现上述状况？需要从理论上给予深入探究。

一、对环太湖地区政府间合作现状的两大判断

用环太湖地区经济社会发展的内生要求以及长三角一体化整体水平两个维度来观照环太湖区域政府合作的绩效，存在以下两大现象：

1．合作的广度、深度和力度弱于区域经济社会发展的内生要求

第一，从环太湖区域经济社会的发展环境来看，目前，苏锡常嘉湖五市共同面临着日益沉重的资源和环境压力，地区的资源、环境承载能力已变得十分脆弱，必须统筹优化环太湖经济社会的发展环境，而且是越早越快越主动，但在此方面政府实质性合作明显不够到位。特别是多年来各个城市在环境污染治理、水资源利用、跨区域市场监管、社会公共服务体系建设等方面未进行有效的合作，许多公共事务日积月累，缺乏有效管理已到了非常严峻的地步，有的甚至酿发危机。如太湖水危机就是第一次真正迫切地将打破行政壁垒，进行区域统筹等课题提到了环太湖沿岸各方的面前，要求环太湖区域各方在水环境保护上率先求得突破。

第二，从环太湖区域市场体系来看，目前环太湖区域迫切需要有一个统一的市场大体系，迫切需要政府合力破解市场壁垒，但客观存在的一些行政性因素却成了一体化的障碍，政府破解明显乏力。现实看，目前环太湖区域只有商品市场一体化发展相对较好，而受制于体制机制的要素市场一体化方面还有许多工作要做，特别是资本、技术、人才等市场要素有序流动和整合明显受制于行政区划体制的硬约束，加大了要素流动的机会成本和效益成本。如何提高区域经济的整合度则是五市政府今后经济管理的艰巨任务。

第三，从现有政府间合作表现看，目前环太湖区域政府合作的形式还停留在领导层互访、事务性合作、局部性合作、阶段性合作阶段。政府如何面对日益严峻的环境保护、人口规模压力和资源配置问题？如何积极培育平稳快速增长的新经济周期？如何集聚创新要素？这些都是区域可持续发展的前置条件，无一不需要环太湖地区各市政府深度合作。面对一损俱损、一荣俱荣的市场经济体和发展转型，环太湖区域政府应该有一个共生共赢的市场管理生态和公共管理生态。然而从实际来看，单是在创新问题上，虽然以创新推动经济社会发展正在逐渐成为区内各个城市的共识，但如何以差别化比较优势集聚创新要素，所有的政府都没有准备到位，由竞争走向竞合还有差距。

2．五市政府关注环太湖一体化弱于关注长三角一体化

如果将环太湖区域政府间的合作比作“自转”、把环太湖区域政府围绕长三角一体化进行联动比作“公转”的话，我们会发现，环太湖区域政府间的合作“自转”不如“公转”。环太湖五市政府无一例外地都热衷于“接轨”上海，热切地追求融入长三角的一体化，典型表现就是五市政府都将本土如何全面与上海接轨、与长三角一体化联动纳入地方“十一五”规划，不仅在“十一五规划”中有详细的具体部署，而且还有切实的投入等推进行动。如苏州在昆山建设江苏花桥国际商务城，嘉兴投入新建与上海贯通的高速公路；而关于环太湖区域一体化的合作规划和部署在各市政府的“十一五规划”中却难以见到直接表述，切切实实的合作行动与接轨上海的行动相比，则是既少又弱。与接轨上海融入长三角相比，环太湖区域如何合作，政府的思考还显得相当浅显和单薄，“环太湖”一词只是这一地域各地共有的“概念”而已。

二、区域内政府合作实践和理论的缺失

政府在区域内合作出现上述两种现象，主要是两方面缺失所致。

1．从政府实践层面看，地方政府缺乏区域公共管理意识，公共管理职能不够到位

对区域经济而言，市场与社会的力量无法解决区域发展的公共问题，区域公共问题首先应该是由政府来积极承担，这是政府职能所在，也是区域政府间合作的客观要求。那么，地方政府有无区域公共管理意识便成为影响区域公共问题能否顺利解决的先决条件。从这个方面说，加强地方政府间合作应该作为公共行政改革的趋势和重要内容。

环太湖区域市场化水平相对较高，对政府公共管理的要求也就相对较高。一体化进程中，会涉及需要跨区管理的一系列问题，如，怎么布局区域产业政策、怎么建立共同的环保机制、怎么建设区域共同市场、怎么建设和共享区域社会服务体系、怎么开发利用和保护太湖？等等，迫切需要五市地方政府能够立足环太湖区域整体，超前进行统筹协调，切实在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面积极作为。然而，就目前来看，在现行的体制中，各城市政府习惯于在一个行政区内思考问题，基本上是以自身利益最大化而不是以整个区域的利益最大化甚至是不以国家利益为出发点来进行决策并采取行动，追求的是自身国民经济整体的最大利益。如此这般强调地方利益，也就自然出现了“以速度论英雄”的“排序思想”，以“速度”为核心的干部考核机制，以及地方保护主义、恶性竞争等等与区域一体化相悖的政府现象。表面看起来是缺乏共赢意识，说到底是缺乏公共管理意识，缺乏更大视角的公共行政视野。

2．从理论指导层面看，传统的区域经济理论缺乏公共管理视角

目前，我国学界对区域经济发展与地方政府间关系的研究，主要有两个维度：一是区域经济学的研究。有学者认为，当代中国区域经济的顺利发展只能寄希望于市场经济的发展和完善，因为市场的力量迟早要冲破行政区划的边界。二是经济地理学和政区地理学的研究。这一领域的学者往往从行政区域改革的角度切入，提出了调整行政区划的改革对策，使行政区与经济区尽可能一致。

上述两个维度都忽略了区域经济发展与地方政府间的本质关联，即，区域经济发展需要政府间协作解决区域公共问题，需要政府完成以区域治理为内容的管理整合。这就构成了公共管理挑战。既然如此，考量区域政府间合作就不能缺失公共管理视角，环太湖区域一体化进程中政府合作的现有理论支持的困境就在于此。从公共管理角度来创新区域一体化进程中的政府合作问题，必须要有理论上的突破和机制上的创新，走出合作的传统思维定势，才能真正建立区域政府的公共合作机制。我们可把环太湖区域作为个案，在区域一体化中，引入公共管理研究，以公共行政理论来打造新形势下区域政府合作的新机理，建立环太湖区域公共治理合作机制。如倡导区域公共管理理念，特别是以经济、效率、效益、公正为内容的绩效意识以及顾客至上、公共责任、投入产出等价值理念，引入市场化、质量管理等政策工具，引入民主的治理结构等现代公共管理核心理念，以推进政府职能转变，从而深刻持久地影响区域一体化进程。

（方　伟）

第二节　区域治理绩效评估与跨区域功能区再造

一、近30年长三角地区经济一体化与区域治理的绩效评估

近30年来，长三角区域经济一体化与区域治理的绩效可以从两个角度来加以评估：一是从比较近30年前和近30年后长江三角洲地区两省一市并中央有关部门为推进区域经济一体化与区域治理进程所要解决的重要议题的视角进行评估；二是从长江三角洲地区两省一市并中央有关部门在近30年试错基础上所做的日渐明朗化的推进路径的视角进行评估。

首先，从近30年前和近30年后长三角两省一市并中央有关部门为推进区域经济一体化与区域治理进程所要解决的重要议题的比较视角进行评估。

我们可以发现近30年前所讨论的议题与近30年后所讨论的议题两者之间呈现高度的雷同，集中在编制区域规划、交通、能源、环境保护、产业发展等议题之上。也就是说，近30年过去了，关于推进长三角地区经济一体化与区域治理进程仍然没有取得明显的进展，因为我们仍然在讨论这些相同或相似的议题，在一些方面甚至还在原地踏步乃止倒退，如在港口建设上两省一市的恶性竞争竟然比近30年前还要突出。尽管我们也要承认，在一些议题上如旅游等方面可能取得了一些进展，但总的来看，进展十分有限，尤其是涉及区域政府合作这一深层次的体制性问题至今未取得实质性突破。

表3-1-1　近30年前后长三角区域经济一体化与区域治理所要解决的议题比较^[1]

其次，从长江三角洲地区两省一市并中央有关部门在近30年试错基础上所做的日渐明朗化的推进路径的视角进行评估。

我们发现，目前两省一市并中央有关部门为长江三角洲地区区域经济一体化与区域治理进程，已经开始找到了正确的发展方略与具体的推进路径。这种正确的发展方略与具体推进路径以2004年11月长江三角洲城市经济协调会第五次会议签署的《长江三角洲地区城市合作协议》为标志，这主要表现在通过近30年苦苦的探索和不断的试错而日渐确立的通过项目合作的方式来推进长江三角洲地区区域经济一体化与区域治理进程。^[2]

然而，非常遗憾的是，长江三角洲地区两省一市并中央有关部门在近30年试错基础上所做的日渐明朗化且正确化的发展方略与具体推进路径，在学术界却未得到应有和足够的重视，许多学者仍然关在书斋里臆想甚至逆历史潮流而动，罔顾由市场经济这一自然历史过程而推动的区域经济社会发展进程所激发的强大推动力的作用，仍然沉湎于企图通过行政手段的方式来建构跨区域的政府合作机构，以推进长江三角洲地区区域经济一体化与区域治理之梦想而不可自拔。这是值得认真反思的。

二、跨区域功能区再造的模式选择

跨区域功能区再造是指依据比较开发潜力与国土空间优化开发的要求，以资源共享与公共服务共享、合作共赢为取向，以公共资源的互补程度、公共事务的性质与公共服务的类别为划分标准，再造教育、医疗保险、水资源保护与环境治理、公共服务平台、基础设施建设、旅游乃至经济开发区等不同类型的跨区域功能区，以满足长江三角洲跨区域地方政府、市场、企业、非政府组织、民众等多元主体的某一共同单项功能或多项叠加功能的需求，达到打破实际存在的区域行政边界，推进生产要素和公共资源的自由流动与最优配置之目标，进而起到切实推进长江三角洲区域经济一体化与区域治理的实际进程的作用。

在推进长江三角洲跨区域功能区再造的过程中，还需要实行跨区域功能区治理结构体系的再造。但是，这种跨区域功能区治理结构体系的再造是以不打破现有行政区划为基础，即在尊重既有行政区划基本架构的前提下，以构建多元主体共同合作的带有非政府组织性质的运作机构为核心（在长江三角洲地区，这种带有非政府组织性质的组织机构是长江三角洲城市经济协调会及其下属办公室，但至今其法律地位与组织性质不明，其基本职责也比较模糊，所作出的决定缺乏起码的约束力），以多元主体的某一共同单项功能或多项叠加功能的需求为导向，以从易到难的项目合作为纽带，以立基于多元共识的协商与合作联动机制为保障，再造涵盖地方政府、国务院有关部门、企业、跨区域行业协会、公民等多元主体在内的多层次跨区域功能区治理体系。

1．跨区域功能区再造的理论模型

2008年国务院发布的《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》的出台以及酝酿多时并即将推出的《长江三角洲地区区域规划纲要》等战略规划，标志着长江三角洲区域经济一体化与区域治理进程自此将进入一个全新的历史发展阶段，即从最初的以邻为壑的、被动的行政分割式管制模式，走向更加积极开放的、主动的、合作共赢式区域治理模式。

从理论模型建构的视角来分析，就是地理区位相邻或相近甚至不相接的长江三角洲地区内各行政区域利用各自的资源优势，将不同区域内本来独自建构的功能区进行功能重组，再造一个功能共享的跨区域功能区，以达到资源共享、公共服务共享及资源优化、合作共赢的目的。

2．跨区域功能区再造的模式划分

第一，行政区内行政单元合并型跨区域功能区再造的模式。

行政区内行政单元合并型跨区域功能区再造的模式是指将同属某一个行政区的地理位置相邻或相近的行政单元进行合并，形成一个新的行政单元，也就是形成一个新型功能区。目前，长江三角洲地区这一典型模式以上海的浦东新区与南汇区合并后重新建构的覆盖两个区域的新浦东新区的跨区域功能区为代表。

通过这种行政区内行政单元合并型跨区域功能区再造的模式，合并后的浦东新区的管辖面积一下子从原来的532．75平方公里扩大到现在的1 210．41平方公里，不仅有效地缓解了原浦东新区在发展过程中长期饱受的土地、劳动力、资本、政策、竞争等瓶颈问题的制约，而且也给南汇区带来了新的发展机遇，达到了双赢之目的。更为重要的是，这一跨区域功能区再造模式为新的浦东新区承载国际金融中心和国际航运中心的国家战略和整体功能的提升开辟了新的战略发展空间。

第二，行政区际间行政单元联合型跨区域功能区再造的模式。

行政区际间行政单元联合型跨区域功能区再造的模式是指将同属某一个行政区或者分属不同行政区的地理位置相邻或相近的行政单元进行功能再造，形成一个新型功能区。

一是同一行政区行政单元联合型跨区域功能区再造的模式。目前，长江三角洲地区同属一个行政区的行政区际间行政单元联合型跨区域功能区再造的典型模式以正在建设中的横跨上海市闵行区、长宁区、青浦区、嘉定区四个行政单元的上海市虹桥商务区的跨区域功能区为代表。

通过这种行政区际间行政单元联合型跨区域功能区再造的模式，虹桥商务区总用地面积约26．3平方公里，虹桥综合交通枢纽周边约60平方公里的区域则被规划为虹桥商务功能拓展区，这两个区域面积相加约86平方公里，涉及闵行、长宁、青浦、嘉定四个区。按照发展规划，虹桥商务区将建设成为现代服务业的集聚区，面向全国的总部经济和高端商务活动的集聚地，上海国际贸易中心的核心功能区之一，即四大发展目标——“上海现代服务业的新亮点”、“上海发展总部经济的新载体”、“上海服务全国的新区域”、“上海经济发展的新引擎”。

二是分属不同行政区行政单元联合型跨区域功能区再造的模式。长江三角洲地区分属不同行政区行政单元联合型跨区域功能区再造的模式以2003年建立的分属不同行政区域、跨越长江、利用各自资源优势、实施联动合作的江阴经济开发区靖江园区为典型代表。

2001年12月15日，靖江、江阴两市主动打破行政区划界限，成立了“沿江开发促进会”，在江北沿岸规划出占地10平方公里的“沿江新材料工业园”，达成了联动开发的具体意向。2003年2月15日，靖江、江阴两市签订了《关于建立江阴经济开发区靖江园区的协议》，建构了打破行政区划界限、实施跨江联动开发与共同发展的战略框架。江阴经济开发区靖江园区属于省级经济技术开发区，地处靖江市南侧，总体规划面积60平方公里，首期启动区面积8．6平方公里。园区按照“统一规划、分步实施、政府推动、市场运作、封闭运行、滚动开发”的原则进行，经济事务由江阴经济开发区负责，社会事务由靖江委托园区管理。这种利用各自资源优势、实施联动合作的分属不同行政区行政单元联合型跨区域功能区再造的模式目前已经取得了显著的成效。

但是，超出省（市）域范围的分属不同行政区的地理位置相临或相近的行政单元的跨区域功能再造的模式，至今尚未在实践中产生，恰恰这一新型的跨区域功能区是突破行政区划限制、打破行政封锁、实现资源优化配置、推进跨省（市）域的行政单元之间合作共赢的重点发展方向。

第三，行政区内与行政区际间行政单元标准化型跨区域功能区再造的模式。

一是行政区内行政单元标准化型跨区域功能区再造的模式。即指将同属于一个行政区的各行政单元按照公共事务的性质与公共服务的类别，实施某一单项功能或多项功能的标准化要求，力求在一定层级范围内实现公共服务均等化的目标。

在行政区内行政单元标准化型跨区域功能区再造方面，上海推进区县间义务教育标准化战略与措施的经验可资借鉴。由于各区县经济发展水平不一等原因，上海各区县间义务教育发展状况也存在较大的差距。为逐步缩小各区县间差距，上海市于2001年8月举行的基础教育工作会议上作出决定，确定上海市崇明、南汇、奉贤和金山为上海的“财政困难县”，市政府将四县义务教育经费投入从区县提升到市级，由市政府从本级财政中通过转移支付形式给予四县相应财政补助。有关区县在此基础上实施了优化义务教育人力资源的配置、形成义务教育经费统筹机制、推行中小学标准化建设工程、“加强初中建设工程和教师培养工程”等一系列有效措施，逐步形成了“城乡一体、均衡发展”的公共服务均等化战略格局。

二是行政区际间行政单元标准化型跨区域功能区再造的模式。即指将同属于不同行政区的各行政单元按照公共事务的性质与公共服务的类别，实施某一单项功能或多项功能的标准化要求，力求在更高层级范围内尤其是在长江三角洲地区层级范围内实现公共服务均等化的目标。

面对行政分割体制下教育资源配置和利用的瓶颈，长三角两省一市正在致力把构建“长三角教育综合改革试验区（教育特区）”作为今后推进区域制度合作的重点来看待，除了向中央积极争取教育自主权，还拟从招生、考试制度、课程标准、教学评价、就业合作、证书互认、信息共享等方面探索长三角区域教育联动发展机制。^[3]

2009年9月，由长三角两省一市扩容安徽而成的泛长三角地区在南京召开了社会保障合作与发展联席会议第一次会议。三省一市的人力资源和社会保障厅（局）牵头成立了泛长三角地区社会保障合作专题组，在长三角地区建立医保定点机构的互认制度、异地就医医保费用代报销合作机制等方面进行了探索，并出台了《关于长三角地区职工基本医疗保险关系转移接续的意见》等征求意见稿。该意见稿规定了各地应承认在长三角不同统筹地区参保的年限和实际缴费年限，并合并计算。同时，对医保关系转移的对象作出了界定，即在转出地已经参加城镇职工基本医疗保险，后因跨地区流动，医疗保险关系需随同转移，未达到国家法定退休年龄的人员，包括各类企业、机关、事业、灵活就业人员和农民工，此项举措意味着职工医保今后在泛长三角区域内有望得到有机统一。^[4]这种新形态的行政区际间各行政单元就某项或多项功能实施统一标准化的做法，昭示着行政区际间行政单元标准化型跨区域功能区再造的模式在实践中的进一步深化与发展。

第四，行政区际“飞地型”跨区域功能区再造的模式。即指行政单元彼此地理位置不接壤，但各自利用既有资源优势，某一行政单元在另一行政单元内再造某一单独功能的跨区域功能区，以达到互不接壤且无行政隶属关系的行政单元之间合作共赢的目的。在这种行政区际“飞地型”跨区域功能区再造的模式中，往往是某一行政单元利用其资本、技术与管理优势，借助于另一行政单元的土地、人力资源等资源优势并在其管辖的范围内再造一个跨区域功能区。一般来说，这种行政区际“飞地型”跨区域功能区主要是以各类经济开发区和园区为主。

2009年8月18日，在长江三角洲地区，为策应长江三角洲区域一体化及江苏沿海发展战略，以及推进产业转移与承接，上海杨浦区与江苏海安县在沪签署两地全面战略合作协议，上海杨浦区在江苏海安县再造了杨浦（海安）工业园这一新型跨区域功能区，目的是推进双方的合作共赢。根据协议，两地将共建上海杨浦（海安）工业园、互派优秀人才支持对方建设。作为老工业基地的上海杨浦区，正在进行从“工业杨浦”向“知识杨浦”的战略转变，一批传统企业将发展目光落在了江苏沿海地区。位于海安经济开发区，首期开发面积500亩，目前，已有11家杨浦企业决定入驻该工业园。^[5]

此外，上海外高桥（集团）有限公司在一江之隔的江苏省启东市滨海工业园联手再造的上海外高桥集团（启东）产业园这一跨区域功能区，也是行政区际“飞地型”功能区再造模式的代表。江苏省启东市跨江与上海外高桥集团联手合作，由上海外高桥集团投资4亿元在启东建设产业园，通过定向转移产业，着力打造具有国际影响力的特色高端产业基地，并取得了明显的成效。目前，该产业园已先后引来日本丸仓仓储物流、上海药明康德等项目进驻。作为苏沪两地第一个进入实质性建设阶段的跨江开发合作项目，该产业园受到了上海、江苏主要领导的高度重视。

（唐亚林　陶希东　伏玉林　叶　敏　王　芳　袁　芳）(www.xing528.com)

第三节　深化城市经济协调会机制创新

改革开放以来，特别是进入21世纪之后，在经济全球化浪潮、苏浙沪发展战略方针的重大调整和区域共同利益的强有力驱动下，长三角掀起了新一轮区域合作与发展的热潮，先后建立了四个层面的区域合作机制，并已逐步实现了制度化：第一层面是省（市）长级别的长三角两省一市主要领导座谈会；第二层面是副省（市）长级别的沪苏浙经济合作与发展座谈会；第三层面是16个城市市长级别的长江三角洲城市经济协调会；第四层面是两省一市有关职能部门之间的定期沟通协商机制。其中，城市经济协调会的主要任务就是贯彻落实“沪苏浙经济合作与发展座谈会”精神，推进城市间合作，协调城市间的实际问题，促进区域合作从“务虚”走向“务实”。该协调会于2003年吸纳了浙江台州市加盟，发展成为16个城市，随后安徽省的部分城市以观察员身份列入；2004年长三角城市经济协调会第五次会议决定成立长三角城市经济协调会办公室，驻地上海，负责协调、组织和实施长三角区域经济合作日常事务，并将两年举行一次会议改为每年举行一次。目前，长三角城市经济协调会已设有规划、交通、能源、信息、旅游、生态环境、人力资源、自主创新等10多个专题合作组，逐渐演变为长三角区域经济合作最具代表性的组织机构和合作方式。

一、城市经济协调会机制创新面临的新问题

在长三角区域一体化深入发展和全球金融危机、经济衰退对长三角深刻影响的新形势下，长三角城市经济协调会在多年的运行实践中也逐渐暴露出一系列亟待解决的新情况和新问题，主要表现为五个“缺乏”：

一是缺乏权威性的功能定位。目前，为解决长三角区域协调机制四个层面之间互不隶属且确定的合作内容也互不衔接的问题，上海市发改委已经形成了一个初步的整合框架，将长三角区域协调机制调整为三个层面：“决策层”为两省一市主要领导座谈会，设立筹备组，主要是决定区域合作方向、原则、目标与重点等重大问题。“协调层”为长三角协调发展联席会议，两省一市常务副省（市）长参加，下设专家委员会和办公室，办公室设在各自的发改委内。联席会议实行轮值主席制，主要任务是落实主要领导座谈会的部署，协调推进区域重大合作事项。“执行层”在长三角协调发展联席会议办公室指导下，采取“N＋1”模式，“N”为若干个“重点合作专题组”，由两省一市相关职能部门落实长三角协调发展联席会议确定的专题合作；“1”为长三角城市经济协调会，主要任务是按照长三角协调发展联席会议的部署，推进城市间合作项目的实施。这一区域协调机制的整体设计虽然解决了原来各个层面协调机制互不隶属与衔接的弊端，但长三角城市经济协调会在此设计框架中的层级较低，与长三角发展协调联席会议办公室是上下指导关系，独立性和权威性不强，其四项主要职能中只有“落实长三角发展联席会议部署的合作任务”一项职能被落实在此设计框架中，而“按照指导意见寻求城市间合作的领域和项目、根据城市的需求开展双边或多边的项目合作和落实城市间签署的合作协议”等其余三项职能均未被涵盖。缺乏权威性的功能定位，没有体制和机制的保障，导致长三角城市经济协调会难以充分发挥城市经济的“协调功能”，区域合作框架平台和一些专题工作在实际运行中难以开展，进而影响了长三角区域经济合作与协调发展的进程。

二是缺乏系统的务实性的制度安排。在近20年区域合作和协调发展的实践和探索中，长三角形成了行政协议制度和政府磋商制度两种协调机制。行政协议制度的缔结主体是长三角地区的行政机关，即省、市人民政府或职能部门，缔结形式是行政首长联席会议。通过联席会议制度，长三角签署了一些协议，一定程度上推进了长三角一体化的发展。然而，这种行政协议在一体化初级阶段尚能满足发展需要，到了后期阶段，一体化实质性的合作不多，更多的停留在口头或纸面的承诺上，“议而不决，决而不行”的状况依然存在。除部分省市存在具有约束力的行政契约之外，大部分城市缺乏具有约束力和强制性的制度安排，还没有一个较权威、较系统、较规范地统领江苏、浙江、上海三地政府认可的合作体制和机制的政府规章。只有形成有效的务实性区域协调发展制度，为区域合作提供制度和法律的刚性约束，才能保障区域合作与协调发展的稳定性和长期性，也才能使长三角城市经济协调会能够充分发挥协调机制功能，推进长三角区域的实质性合作进程。

三是缺乏有效的利益补偿协调机制。长三角城市经济协调会这种制度安排仅仅强调集聚经济、范围经济、规模经济等对区域整体的正面利益，而对组成区域的各利益个体的补偿机制和整合后的利益分配机制却没有明确的安排，如缺乏区域性建设项目的利益共享机制、重大项目责任共担机制、区域生态补偿机制及生态保护长效机制等，从而难以解决不同发展水平的成员参与合作的激励问题。利益分配问题是长三角协调发展的核心和关键问题。在长三角城市经济合作中，建立责任共担、利益共享、利益补偿等深层次合作制度并没有列入地方政府的工作日程。因此，长三角区域的协调发展缺乏真正有效的利益协调补偿机制来切实促使长三角16个城市在制定各自的地方经济和产业发展规划和政策时，能够从长远利益考虑自身与相关城市的协同发展，兼顾多方的利益。

四是缺乏紧密型的组织机构。一方面，长三角16个城市来自苏浙沪两省一市，彼此之间缺乏一个政策上下贯通、隶属关系与利益关系划一的统筹协调区域发展的行政管理主体；另一方面，城市经济协调会中各城市的“级别”各不相同，上海为直辖市，江苏8个城市，其中南京为副省级城市，苏州为具有地方立法权的较大的市，浙江7个城市，其中杭州为副省级城市，宁波为计划单列市。由于各城市协作部门的“地位”各不一样，导致协调职能不全、组织机制松散、协调力度不够，难以达成具有法律效应的制度框架。

五是缺乏协调区域一体化的法制体系。区域性政策主要有两类：一种是地缘性、基础性政策，这是以行政区划来制定的。另一种是公共性、协调性政策，这是为跨行政区域合作发展所制定的。长三角区域目前只有地方自己制定的政策标准和执法标准，没有来自国家层面的区域统一的政策和执法标准，影响了区域合作推进。如环境保护标准、污染物排放标准等都不一致。而由于缺乏“区域协调法”等区域性法律法规，造成对各地权力机关从地方利益和局部利益出发制定的各种地方性法规约束、仲裁职能的缺失，以及没有立法权的城市如何在法制上与各城市保持一致、地方权力机关的合作协议的法律性质和法律保障等问题。

二、城市经济协调会机制创新的政策建议

1．长三角城市经济协调会机制创新的思路

区域合作协调机制设计必须坚持三个基本原则。一是互利共赢原则。对区域合作威胁最大的是成员之间的发展不平衡。发展水平不同意味着不同的利益诉求，意味着合作的利益和成本的分配是不平衡的。从微观上看，经济发展不平衡表现为各地区企业处于产业链的不同位置，这一方面有利于发挥各自的比较优势，但也容易产生各种摩擦。经济发展不均衡也体现在各地区法制环境与市场制度的差异上，增加了法律政策协调的成本，这不利于深层次的合作。如果没有相应的机制来改善不平衡状况，就难免使一些合作伙伴失去合作动力。作为以横向协调为主的长三角城市经济协调会机制必须遵循这一原则，必须把改善合作成员中的发展不平衡问题作为重要目标，建立促成区域合作的激励机制，否则区域合作将失去动力源。

二是政府与市场分工原则。基于区域协调机制是行政机制与市场机制有机结合的特征，在区域协调中一定要坚持政企分开。注重政府管理的创新，政府在区域合作中发挥有“统”有“分”、统分结合的主导作用。在市场经济条件下，企业是区域合作的主体，政府在区域合作上的主导作用是通过企业间的合作具体实现的。政府要为企业发挥区域合作的主体作用创造条件，尤其是给予政策支持，优化区域合作的区域环境，通过政府间合作对企业合作给予实质性的帮助，解决企业在合作中无力解决的困难和问题，同时政府要尊重企业作为区域合作主体的地位和作用，遵循市场经济规律的客观要求，让企业在投资、技术、销售及产业链分工等方面自主决策、自由合作，共同组织合作事项的实施，收益共享、风险共担，在合作中形成利益共同体，将区域合作利益下移。

三是法制化原则。现代市场经济作为一种有效运作的体制的条件是法治，法治是通过其两个经济作用来为市场经济提供制度保障的。法治一方面约束政府，约束的是政府对经济的任意干预，另一方面约束经纪人行为，其中包括产权界定和保护，合同和法律的执行，公平参评，维护市场竞争（钱颖一，2000）。在区域经济合作问题上，法治的这两个作用还增加了一些特别内涵，即约束合作成员政府对经济合作的任意干预，约束经纪人行为还包括合作成员“搭便车”的行为。就城市经济协调会而言，首先将协调会的各项合作协议落实到各类具有行政法规性质的操作性规章上；其次要实现行政、立法、司法体系之间的制度性协调^[6]。

2．城市经济协调会在新的协调机制体系中的功能定位

一是建议将长三角城市经济协调会提升至协调层面，协调会各成员城市在本市设立“城市合作协调领导小组”，由市长或分管市长任组长，相关部门参加；同时设立协调会常设办公室，办公室下设基金、专家、危机预警机制委员会等若干工作组（见图3‐1‐1）。

二是建议在上海市合作交流办下增设专门的“长三角城市经济协调处”，负责向经济协调会提出合作项目或专题，落实经济协调会确定的合作事项，加强协调会决策的科学性，推进合作项目的落实，着力解决当前决策与推进脱节以及部分城市协作部门推动力弱的问题，同时将协调会的服务领域拓宽至落实长三角发展联席会议部署的合作任务、按照指导意见寻求城市间合作的领域和项目、根据城市需求开展双边或多边项目合作以及落实责任人组成，主要是落实城市间签署的合作协议等四个方面。

将长三角城市经济协调会提升至协调层面，增设“长三角城市经济协调处”，旨在完善长三角区域协调机制，保障城市经济协调会发挥其城市协调功能，建立由执行层到协调层再到决策层的自下而上的合作交流工作机制。执行层根据年度发展规划以及重大项目合作等，提出合作专题初案，由协调层审议后，提交决策层决策。

图3-1-1　长三角区域协调机制调整创新

3．建立实体性监管执行机构

长三角区域经济一体化发展的最大障碍，就是由于行政区划和自然—经济区划的不整合造成的重大体制问题。虽然一个综合协调、功能完备的“长江三角洲协调发展委员会”在短期内还难以形成，但可以从一些专门领域和专门任务入手，然后逐步在一些牵涉公共品资源管理的领域形成实体性机构。

第一，以国家“十一五”长三角规划编制和实施为契机，由国家发改委牵头，以苏浙沪三省市或长三角“15＋1”城市发改委为主体，会同有关政府规划管理部门和专家，共同成立“长江三角洲规划与协调发展委员会”，主要任务是重点商讨区域整体规划建设和整合、协调各地综合规划，并在区域产业规划、城镇规划、国土规划、环境规划等领域全面展开交流、磋商与共同发展。第二，借鉴泛珠三角经验，进一步突破体制障碍、完善协调机制，苏浙沪三省市共同建立省（市）级政府行政首席联席会议制度、省（市）级政府秘书长协调制度和以省（市）级发改委为首的政府部门衔接落实制度，同时进一步完善一年一届的长三角城市经济协调会暨市长联席会议制度，并与一年一度的沪苏浙经济合作与发展座谈会（峰会）制度相衔接，形成多层次的区域合作新机制。第三，进一步强化各地政府经济协作办公室特别是中心城市政府经济协作办公室的窗口作用与管理职能，充分发挥其对口支援、区域合作、城际经济信息和政策信息的采集与交流、制定与发布城市对国内各地开放政策等方面的职能作用。第四，进一步巩固、落实与完善近年来长三角各地政府职能部门在工商、金融、信息、交通、旅游、会展、科教、文卫、人才、人力资源等众多管理领域开展的对口合作交流和达成的协议与默契，努力构筑区域统一的政策平台与投资发展环境。第五，根据中国国情，借鉴欧盟经验，在条件成熟时共同成立一个在中央政府领导协调参与下的区域制度执行（或制度实施）主体——跨行政区的协调管理和促进机构，进一步强化一体化管理体制建设，突破行政区划的束缚，以区域共同发展为目标，运用经济、法律和行政等宏观调控手段，以协调城市之间的合作，推动一体化的发展。还可以成立一些类似欧盟的超国家性质的机构，如长江三角洲综合管理协调委员会或长江三角洲各领域专门管理协调委员会。同时还应不断强化和发挥国家派驻长三角的一些管理职能部门的作用，强化它们在涉及区域公共产品和公共资源的一些局部领域实施统一规划、统一建设、统一管理的职能。

4．成立区域协调专家委员会等若干专门委员会

尽管目前在长三角协调发展联席会议下设有专家委员会，但其隶属于长三角协调发展联席会议，权责和职能都不够明确和具体。因此，建议长三角城市经济协调会联合各高校和科研机构，聘请相关专家成立专门的长三角区域协调专家委员会，负责地区间行政契约的审核和咨询评估工作。即各个地方之间在签署行政契约之前都要经过该环节的论证和检验，确认是否符合长三角区域经济一体化发展的目标，是否具有科学性和可持续发展的特征。负责对各地区所签行政契约的实施和督办，对各地实施情况进行跟踪调查，检查行政契约、区域政策的落实，及事后评估工作。实施对区域经济一体化进程有重大影响的地方性法规或者行政契约的跟踪评价，对地方性法规或行政契约实施对区域经济一体化进程的影响进行跟踪评价。对长三角区域一体化、区域合作等各相关合作专题进行定期公开评估。评估对象既可以是某一个城市在区域合作中的表现，也可以是某一个行业领域的一体化现状。评估的范围既可以是长三角区域经济协调发展方面的各项合作专题，也可以是对三省市在区域合作与发展中因地方利益产生的各种摩擦和矛盾进行调解、协商，旨在为长三角的区域合作与发展提供创新性和建设性的路径选择。

5．创新跨省市利益补偿机制

这是区域合作发展机制创新中最为关键和复杂的问题。在行政区经济的特点和我国宏观经济转轨的大背景下，区域合作关系的动力来自以政府为主导提供的“利益补偿”的制度供给。主要表现在以政府为主导建立规范的财政转移支付制度和建立“共同基金”，目的是做到地区利益的补偿机制通过规范的利益转移来实现，“利益补偿机制”要强调公平，在机制运行中，政府处于核心地位，保障机制的落实和贯彻，通过建立合理的“利益补偿机制”促进合作的深入开展。

长三角城市经济协调会可以积极借鉴欧盟的成功经验，设立保证制度执行的长三角区域合作发展基金，包括投资贸易促进基金、研发创新基金、项目风险基金、产业发展协调基金、人才培养和就业指导基金、区域内地区发展平衡基金等带有不同专项功能的基金等，用以资助区域合作与协调发展面临的特殊问题，例如可用于发展区域公共基础设施，资助面临结构性困难的区域的转型，支持相对落后地区的人力资源培训等，基金资助应附有条件，即接受基金资助者应该按照区域合作的整体规划作出相应的政策配合。基金的设立可以根据成熟一个成立一个的原则，逐步建立完善合作与发展共同基金。此外，还可充分利用各层次对话协商平台进行“一事一议”的利益协调，诸如联合招商引资、沿海港口联合和江海联运、信用信息共享、农民工社会保障关系跨地区接转、流域生态补偿等，并探索创建一些新的制度化、规范化的利益协调机制。

6．营造无差异无障碍的政策环境和完善的法制环境

对于区域合作而言，所需要的法律基础有两个层面：一是国家对区域经济合作的法律规范；二是地方性法律或法规支持。创新法律体系是促进区域经济合作与发展的前提。长三角城市经济协调会在推进一体化的每个阶段都应该以制度创新先行，每一步重大行动都应首先制定相关法律，然后由各个城市依此践行相关制度，这不仅能加强城市之间的合作与交流，而且也使一体化不断地向更高的形式发展。建议长三角城市经济协调会首先研究协调三省市及16个城市的地方性法规政策和各项制度，在全国统一的法律和政策体系的指导下，逐步修正和统一各成员的地区性法规和政策，如户籍制度、就业制度、住户制度、教育制度、医疗制度、社会保障制度等，废除与一体化有冲突的地区性政策和法规，并协调各地既有的经济社会发展战略；研究建立统一的信用评价标准，实行统一市场准入、统一商标保护等措施，取消产品准入的附加条件，为各类市场主体创造公平竞争的环境。其次，鉴于我国迄今为止还没有关于区域经济发展或整合的法律、法规，但现实中区域合作的呼声越来越高，长三角可以率先走在前列，商讨建立有利于长三角区域经济合作的法律法规。长三角经济体的成员可以在取得共识的基础上，在全国人民代表大会上联合提案以推动国家有关立法。如在国务院的统一协调下，研究制定《长三角区域开发与管理法规》、《长三角区域经济合作条例》等，建立有利于进行跨行政区建设和管理的法律法规体系，以便通过区域的共同立法和执法来规范长三角区域经济一体化进程，从根本上扭转各自为政、缺乏协调的局面。

7．建立跨省市危机预警机制

针对美国次贷危机、国内经济下滑的严峻经济形势，建议长三角城市经济协调会建立区域危机预警机制，监测与评判危机的诱因及征兆，在危机来临时发出警示。具体包括预警信息搜集系统、预警决断系统、预警执行系统、预警监控系统和预警终结系统。区域危机预警机制不仅负责监管经济、金融等业界有关的风险事宜，洞悉国际金融市场的种种发展对业界的潜在影响，同时还要对任何可能危害和影响区域经济协调发展的环境污染、突发事件、城市灾害等问题进行防御和预警。当前，长三角近期合作的重点任务可围绕“六个联手”展开：联手贯彻中央扩大内需政策措施，形成投资、出口、消费协调拉动的区域经济增长格局；联手加快经济转型升级，努力形成以服务业为主的现代产业结构；联手推进自主创新，启动并重点突破一批重大关键技术和共性技术攻关项目；联手推动金融创新，加快形成金融一体化发展格局；联手促进中小企业发展，共同帮助企业解决面临的发展困难；联手建设统一开放的市场体系，实现生产资源要素合理流动和优化配置。

（徐长乐　司桂霞　曾群华）

第四节　搭建世博平台，推动地域经济社会发展持续

从历史上看，举办世博会能给参展国家带来发展机遇，扩大国际交流和合作，更能对举办城市及周边区域带来经济社会发展的综合效应和联动效应。2010年上海世博会的召开将为长三角经济提升、加快经济一体化进程带来新的机遇。作为全国经济最活跃地区之一的长三角，通过加大联手合作力度，实现江苏、浙江与上海机遇共抓、主题共演、活动共办、成果共享，共同搭建利用世博、推动世博的平台，将能扩大世博经济效应，推动长三角地区经济的长期可持续发展。

一、上海世博会对长三角经济社会发展的效应

一是要素集聚效应。上海世博会作为全球性的盛会，必将带来客流、资金流、物流和信息流的集聚，成为区域经济发展的新增长点。从带来的客流量来看，据专家预测，世博会期间将有约7 000多万人次海内外参观者，入境游客为350万，国内游客为6 650万，是历届世博会规模最大的一次。从巨大的资金投入上来看，据上海世博会事务协调局估计，世博会场馆建设投入为180亿元，运营支出106亿元；国外参展国的国家馆建设、中国企业馆、城市最佳实践区及省（市）展馆的建设投入总计约为40亿元；上海对世博的配套投资建设高达3 000亿—4 000亿元左右；另外长三角地区江苏、浙江等地，为配套世博及促进长三角区域交通一体化，也加快了基础设施的建设，带来了较大的资金投入。从带来的物流量来看，世博会前期的巨大建设投入及会展期间的巨大客流量，将从建设生产资料到生活、服务用品等多方面带来巨大的物资集聚，从而带来庞大的物流量。从带来的信息流来看，世博会作为最高端的技术贸易平台，将是展示最新理念、最新技术和新创意的平台，将是各类信息、理念大碰撞、大展示、大宣传的平台。

二是展示宣传效应。上海世博会给各省市、城市及企业提供了一个向全球展示与交流的平台。尤其是上海周边的长三角地区，其形象展示及参与的机会相对更多更广。本届世博会突破空间的限制，设立网上世博会，为全球关注世博的人士提供参观的机会。另外，为了能更好地发挥世博会对周边地区的辐射效应，此次世博会还设立了长三角“友谊日”，长三角有15个城市在上海世博会举办期间，确定1天至2天为“友谊日”，邀请上海世博会参展方的有关人士，到该市进行参观访问、观光游览、文化艺术交流等活动，将使长三角城市得到更为全面的展示，也将促进长三角城市间的全方位、多领域合作。由此，通过世博会的现场展示、网络展示及到长三角各地实地参观等模式，将较为全面地反映长三角的经济、文化、民俗、民风等，使世界进一步地了解长三角。

三是区域经济一体化效应。从历史上看，世博会的召开确实能促进区域经济的快速发展，成功的世博会能够为举办城市与区域带来就业促进、技术推动及资源整合等效应，推动以举办地为核心的经济圈的形成。世博会基本上是城市的世博会，而举办城市总是有一个经济实力强大的腹地区域作为支撑。目前世界上六大城市群的不少城市都举办过世博会，这些城市群为世博会的举办奠定了较好的经济基础，同时，世博会的举办也促进了区域经济的互动发展，促进了城市群经济的发展与壮大。

四是产业提升效应。世博会的召开，通过带来巨大的客流、物流、商流、资金流和信息流等要素，促进举办地及周边甚至全国产业的提升发展。根据日本“三菱研究所”的测算，1985年日本筑波世博会除了基础设施建设外，世博会的发展对一般服务业、商业和贸易、金融和房地产等服务产业的产值促进作用和就业创造作用最大，这五大行业占促进总产值的65．4%，而基础设施和服务业成为两大最受益的产业。

世博会的筹备与召开，将涉及场馆装点的花卉、绿色植物等第一产业，也将涉及建筑、文具、饮料、服装、礼品制作等制造产业。同时，由于世博会将面对242个国家和国际组织以及国内32个省市不同层次的参观需求者，对服务业的需求也将更为多样性，对中介服务、建筑设计、旅游、物流、金融、保险、通讯、安全、海关、边检、交通、旅馆、餐饮、娱乐、购物、休闲等众多服务业在语言能力、管理素质、服务品种、服务技能等方面提出更高的要求，这将有利于提升第三产业层次，推动现代服务的发展。

五是就业带动效应。从历史来看，世博会的召开会直接、间接地创造就业机会，推动就业。韩国大田世博会为韩国创造了20万人以上的就业机会；汉诺威世博会为德国带来了10万个工作机会；筑波世博会为日本增加了45．7万个就业机会。

上海世博会的召开，将从基础设施建设、世博园场馆建设布展、服务接待、通讯技术及交通、物流、服务等方面增加就业。有专家初步估计，仅世博会期间在管理、经营、安全保卫和文化娱乐领域将创造22万至25万个就业机会。由此，我们可以判断，结合长三角区域的就业需求，世博会的召开将带来更多的就业机会。

二、长三角联手搭建世博会平台的必要性

一是避免区域恶性竞争，实现区域协调发展的需要。上海世博会的召开，长三角地区最受益的是服务业和制造业。但是由于其资源、区位等优势较为相近，且由于归属不同的行政区划，缺乏统一的规划与产业定位等，使得长三角地区的服务业和制造业产业同构现象比较严重，产业相似度较高。根据2008年数据测算所得：长三角制造业内产业结构相似系数均达到了70%以上，尤其是上海的制造业与江苏的制造业结构相似、产业同构现象更为突出，相似系数达到了91%；服务业领域的产业同构现象更为明显，产业相似系数均在90%以上，浙江与江苏两地的服务业总体结构基本趋同。另一方面，长三角地区旅游资源也较为相似，各地山水旅游比较突出，如杭州、苏州、无锡等地。由于长三角地区间存在着产业的相似性，在对接世博、参与世博建设项目等方面，两省一市的产业和企业可能为争取世博项目开展恶性竞争，争取旅游客源降低旅游服务等。由此，为了能使两省一市更好地共享世博机遇，合理地利用世博资源，就需要长三角两省一市的各城市进行有效的联合沟通，加强合作。通过联手搭建服务世博的合作平台，不仅有利于发挥各自的优势，更能提高资源的优化配置，推进区域协调发展，提升区域整体竞争力。

二是突破区域发展瓶颈，充分发挥区域整体资源优势的需要。上海世博会的召开对区域交通设施的要求高，只有建立区域空间连接成网、高效的基础设施，才能更好地发挥世博大平台人流、物流、资金流的集散功能。长三角两省一市仍存在着过江通行能力相对不足、铁路快速化有待提高、内河航道通航能力相对较低、高速公路相对不足等等基础设施缺乏问题，这些跨区域的众多重大基础设施建设和两省一市相关城市交通便捷化的推进，需长三角两省一市进行协调、合作，共同参与，才能有效推进基础建设的一体化进程。世博会的召开，对区域信息网的建设与互通也极为迫切，这就需要通过两省一市信息部门的通力合作，积极对接，才能建立区域统一、规范的信息共享体系。世博会的召开，对区域内生态环境也提出了极高的要求，只有通过长三角区域生态建设和环境保护合作，联合开展水环境整治、大气污染控制及固体废弃物末端处置设施建设，协同打造绿色的长三角，才能给世博会的召开创造一个良好的生态环境，也才能给参与过世博会的境内外游客留下良好的印象。

三是推动产业联动，挖掘区域经济巨大合作潜能的需要。上海世博会的召开，将对长三角地区的旅游、建筑、商贸、金融、物流、通信、会展等产业、企业带来难得的发展机遇。世博会带来的巨大人流、物流和资金将有很大部分在长三角地区内流动，若能推动长三角地区同一产业的互动发展，或者是产业链内相关产业与企业间的互利合作，这将放大世博会的经济辐射效应，并有效推进长三角经济一体化进程。如推动长三角旅游业合作联动，则能创造旅游业区域品牌；加快长三角区域金融一体化，将使世博会的参与者带来资金使用的便捷化；推动建筑企业区域合作，实现在长三角地区的跨城市、跨区域投资，则能有效缓解世博会期间建筑企业融资难、任务重等问题。

（张汉东）

【注释】

[1]资料由作者自行整理。

[2]2004年11月，长江三角洲城市经济协调会第五次会议决定设立信息、规划、科技、产权、旅游和协作六项专题工作，确定了加强区域规划协调、建立统一的区域市场环境、建立区域信用体系、完善区域产业分布与合作等四项内容为今后区域实施合作的重点，并对年度进展目标进行规划。与以往不同的是，这些专题的设立是三省市经济协作办通过大量的前期工作和联席会议，从30多个项目中筛选出来的。选择项目的标准有三点：一是前期区域合作的基础比较好，容易继续推进；二是相关的合作可以在城市的层面展开；三是相关合作一年能够见到成效。按照长江三角洲城市经济协调会下一步的设想，将着重尝试组建项目协调会和探索建立区域性的行业协会，其根本原因在于长江三角洲地区经济一体化并不是行政区划上的一体化，而应该是市场的一体化，要把市场主体引入区域合作的领域。从实践上来看，长江三角洲在此方面已经有了很多成功的实践，而长江三角洲城市经济协调会所要做的工作就是将此不断推向深入。

[3]李芃：《长三角拟共建教育特区：资源配置打破行政分割》，《21世纪经济报道》2009年4月3日。

[4]项凤华：《长三角地区将实行基本医保互认制度》，《现代快报》2009年10月8日。

[5]张智颖：《海安与杨浦区全面战略合作》，《新民晚报·长三角》2009年8月25日。

[6]于辉：《区域合作协调机制设计与政策建议》，《现代经济探讨》2009年第8期。