产业转移机制及政策：转方式·调结构·促增长

第二章　产业转移机制及政策

第一节　产业转移面临新的时代背景

从20世纪90年代初开始，许多专家学者以及政府部门，都从不同角度，不同层面对长三角产业转移的机制、政策等要素进行专题研究，然而时代在不断变化，长三角产业发展环境出现了许多新的时代特征，长三角产业转移也面临着新情况、新要求。目前，长三角经济在经历了全球经济危机的冲击后，正处在缓慢复苏阶段，在国务院《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》出台之后，上海“两个中心”建设及《江苏沿海产业发展规划》上升为国家发展战略，要求我们以新的视野、对长三角产业转移的机制、政策进行分析研究。

一、《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》对长三角产业发展方向作出了战略性定位

首先，在空间布局上，《指导意见》的一个重大变化是突破过去16个中心城市的界限，把江苏、浙江、上海全部纳入长三角经济区。长三角北翼沿海的盐城和连云港，由现在的辐射带动区划入长三角核心区范围。随着长江过江通道的加快建设，特别是沿海大通道的全面贯通，将长三角区域开发空间向北翼沿海乃至江苏长江以北地区拓展，已成必然趋势和客观需要。将苏北五市纳入长三角核心区域的意义在于：有利于形成真正意义上的T字型区域生产力布局。这不仅有利于长三角地区自身在更大范围内优化配置资源，开辟更加广阔的发展空间，也有利于更好地发挥上海的龙头作用，释放上海“四大中心”的巨大能量，充分依托长江黄金水道和沿海港口群，推动“江海联运”走向“江海联动”，带动周边地区和整个长江流域发展。

其次，产业结构上，现代服务业成为长三角产业调整的主要方向。《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》要求，长三角地区要重点抓好10个方面的工作，其中，加快调整产业结构，形成以现代服务业为主的产业结构，提至10项工作的首位。以此看来，长三角的发展定位，已由此前的“全球制造业中心”逐步转为以服务业发展体系为主。长三角产业结构需要进一步优化升级，为中国其他地区经济的发展创造机遇，打开空间，为生产要素在更广大的空间流动创造条件。

二、上海“两个中心”建设使长三角经济区面临新的产业发展环境

推进上海加快发展现代服务业和先进制造业，建设国际金融中心和国际航运中心，不仅有利于上海突破资源环境承载力逐渐下降的制约，增强可持续发展的能力；而且有利于拓展长三角金融资源运作空间，提高金融资产配置效率，更好地维护国家经济金融安全，有利于整合长三角地区的航运资源，更好地满足周边地区和全国的国际航运要求，使长三角经济区形成更具活力、更富效率、更加开放的体制机制。建设国际金融中心和国际航运中心，有利于更好地夯实并充分发挥长三角地区的比较优势，使长三角地区有广泛参与全球竞争的周边经济腹地。可以使上海更好地发挥综合优势，更好地发挥带动示范作用，更好地服务长三角地区、服务长江流域、服务全国。

三、漫延全球的经济危机既给长三角产业发展带来极大的冲击，也给长三角产业转移和结构调整带来机会

全球金融危机，使国际市场发生重要变化，迫使国内企业改变低附加值、高外贸依存度的增长模式，调整产业结构和产品结构，来增强抗危机风险的能力。长三角产业需要从“加工制造”向“研发创新”转变。

技术进步是推动产业转移的根本力量，无论是重化工业化、深加工度化还是知识技术集约化，从根本上说都是技术进步造成的。技术进步意味着生产效率上升快、投入减少、成本降低、收益增加的速度加快。各产业之间存在着由于生产效率不同而产生资源移动。从发达国家的情况来看，生产效率上升率的差异表现为重工业比轻工业高，加工工业比原材料工业高，新兴产业比传统产业高，所以产业结构呈现出重化工业化、高加工度化、高技术化的趋势。

第二节　产业转移机制的现状

一、企业在产业转移中面临诸多困难

守家守业，这是中国人的传统观念。对于苏浙沪的企业来说，表现得尤为明显。长三角企业不愿意迁出长三角以外的地区，主要是基于以下原因：不同区域间的政策环境差异是阻碍企业外迁的重要因素之一。例如金融就是一个很大问题。长三角企业可以在本地的银行担保贷款，但是在外地就不行。而且，国企转移到外地或者到外地投资，要比外资企业、民营企业更加重视对当地整体环境的考察。因为外资企业有外商投资法可以保护，而国有企业遇到问题，就没有一个专门法律给予专门保护。所以，除了考虑成本，一定要考虑当地的法制环境和公共政策环境。和国内其他城市相比，长三角的整体经济环境比较规范，苏浙沪的金融、信息等方面的优势是其他地方不能比的。虽然企业外移会得到当地政府的大力支持，但习惯了长三角规范管理的企业，到了外地肯定会有许多不适应的地方。

行政阻挠也是企业转移困难的原因之一。在政绩主导的行政框架之下，出于本位利益的考虑，有关政府部门在尽量吸收外地资源为本地GDP增长服务的同时，会非常小心地避免本地资源外流，或者避免自己在“一体化”的过程中滑落到不利地位。可以说，正是各地政府的种种地方保护，导致了长三角地区产业转移迟迟得不到落实，以至于地方政府成为阻碍长三角一体化发展的主要障碍。一个公认的观点是，要实现不同行政区域之间的协调发展，应该以市场为主导来实现要素的流动和资源的优化配置。问题在于，“市场”遭遇“政府”的时候，往往显得力不从心，甚至束手无策。于是又有人指出，一体化要求政府更多的“有所不为”，用“退”来给市场让出施展的空间。但是在缺乏制度保障的情况下，要求地方政府“自我牺牲”的想法充满了理想主义色彩。

二、存量巨大的重化工业是产业转移的结构性障碍

经过近年来的产业结构调整，长三角地区第二产业在三次产业结构中的比重有所下降，第三产业比重上升，但第二产业内部，轻重工业增速差距有所拉大，轻纺工业比重下降，石油化工比重上升。轻重工业的增速差又有所拉大。重化工业资产存量大，产业链长，产业转移困难和阻力极大，重化工业产业结构使长三角地区的工业经济高增长与高能耗、高物耗、高污染同时并存。重化工业增长速度明显快于轻工业的原因主要在于两者市场需求的差异性以及政府投资冲动的拉动。粗放型投资经营，使得土地利用效率不高，水土矿产资源日趋紧张。节能减排目标实现困难，经济增长与资源环境的矛盾日趋尖锐。经过十多年的结构调整，长三角经济发展与环境容量之间的矛盾不仅没有下降反而更加突出，环境容量是指某一环境区域内对人类活动造成影响的最大容纳量。就环境污染而言，污染物存在的数量超过最大容纳量，这一环境的生态平衡和正常功能就会遭到破坏。以江苏为例，《江苏省绿色GDP研究报告》以江苏的经济发展和资源环境消耗为研究对象，指出由于环境污染、大气污染、地下水过量开采导致的地面沉降等因素，使经济增长与资源环境的矛盾日趋尖锐。

三、僵化的行政管理体制是阻碍长三角产业转移最大的体制瓶颈

首先，现行的行政区划边界的“硬”约束，在很大程度上阻碍了城市的“集聚功能”和“辐射功能”。地方政府的经济行为在促进区域经济增长的同时，为了追求地方政府自身经济利益的最大化，经常对经济进行不合理的干预，行政区划成了阻隔经济一体化进程的一堵“看不见”的墙，行政边界构成了阻碍长三角区域经济一体化的壁垒，也成为阻碍长三角城市经济区形成与快速发展的巨大障碍。(www.xing528.com)

其次，“看不见”的墙的背后是不同的部门利益关系。现行的行政管理体制和财政制度决定了各地方只顾追求各自部门利益，割裂了区域间共同的利益基础。区域一体化的基础，就是共同利益机制。只有在合理分工，共同协作的基础上形成共同利益，这种共同的利益应该既是各经济区域能共享，又是各行政主体共同追求的。区域一体化才能够成为一种自觉的行为。目前人们对一体化的理解，很多并未脱离计划经济的视野，把区域一体化视为管理体制的一体化。但事实上，区域间发生的很多问题，都是由于市场体制的割裂、行政区经济的存在以及地方政府过度介入经济发展所引起的。

第三节　区域产业转移的机制创新

一、完善区域间产业转移的市场调节机制

长三角产业转移的运作机制主要依靠行政力量推动，市场动力不足。其主要表现是低成本已经不再构成长三角产业外迁的主导力量；低成本意味着低价格，意味着厂商在价格上的竞争力，低成本主要体现在低土地价格、低劳动力价格、低房屋租金等方面。然而，外部环境这种竞争优势却被长三角地区企业与政府间通过博弈而获得的额外利益所抵消，企业与政府间通过博弈而获取利益使企业失去了通过市场调节、价格竞争的内在动力。企业宁愿滞留在长三角地区享受政府给予的种种优惠，占用有限的土地及社会资源，也不愿意外迁。所以，创新产业转移的运作机制，首先要建立起市场对产业转移的调节机制，要让价格、成本等竞争要素成为企业最主要的考量因素。这就要求长三角地方政府的经济行为在促进区域经济增长的同时，解除政府阻隔产业转移进程的一堵“看不见”的墙，它不仅要求政府的职能要转换，长三角地区现有的各种阻碍产业转移的政策法规也要加以清理，消除各种不合理的，具有地方经济保护色彩的阻碍产业转移的政策瓶颈和体制障碍。

二、建立区域政府之间产业转移的交流合作机制

为积极推进长三角联动发展和一体化进程弥补体制缺陷和机制缺失，长三角各地方政府间合作必须完善和创立三大机制：交流机制、协调机制和同域职能管理机制。对于目前已有的交流和协调机制，如长江三角洲城市经济协调会、苏浙沪经济合作与发展高层座谈会等，需要予以进一步强化，并向实质性的方向转变。除此之外，建议学习和借鉴国际经验如欧盟经济一体化，通过合作，创建同域职能管理机制和相关体制。长三角同域职能管理机制和相关体制建设，可以突破现有体制约束，在不涉及现行行政管理框架的情况下，实现区域某些职能管理方面的一体化。可以参考长三角一些地区跨区域合作的成熟经验，并加以推广。例如，上海和张家港、南通等地区，突破行政区域限制，建立跨区域的工业园等经济合作区。这种腾笼换鸟的做法可以推动产业迁移与产业引进同步进行。通过组团式外迁和转移，推动企业把低附加值环节转移到长三角经济核心区以外的地区，为长三角产业结构调整升级创造条件。一些低端产业转移到周边地区，既扩大了留驻企业的发展空间，也使区内企业能够就近配置低成本资源，形成产业链高、低端配套发展的格局。

三、构建区域间产业转移的利益补偿机制

建立多层次的产业转移利益激励机制和成本费用补偿机制，基金的使用由转出地和转入地的政府财政共同补贴产业转移企业。包括：（1）设立“长三角产业转移补偿基金”，由长三角两省一市共同出资，主要用于补偿长三角地区企业在产业外迁过程中的部分经济利益损失。（2）两省一市从各自财政资金划出专项资金，用于补贴外迁企业在停产期间的经济损失。（3）对于在长三角区域内转移的企业，企业承接地区可设立专项支持资金，鼓励外地企业迁入。在企业投产盈利之前，给予企业一定的经济补偿。

此外，需要完善协调财税政策，为区域内产业转移提供公平的利益保障。建议建立长三角区域共同财政预算，并通过专门机构具体负责。可以参照欧盟经验，依靠类似于欧盟理事会性质的长江三角洲城市经济协调会市长会议作为共同财政预算的决策机构。发挥税收在区域经济一体化中的调控功能。对于有利于区域经济共同发展的项目，长三角经济区应在“长三角产业转移补偿基金”中给予政策支持。对地方政府为了争利益、争政绩，从区域角度已然属于重复建设的项目，应利用税收手段进行限制。共同实施区域内横向财政转移支付的标准与措施。由于没有区域间的横向转移支付，为区域经济一体化承担合作成本的一方不能获得相应的利益补偿，效率与公平就不能兼顾。所以，建议建立长三角地方政府横向财政转移支付机制，区域内横向转移支付由共同预算机构具体负责协调与监督。财政转移支付目标应该主要用于加强和改善基础设施，以增强落后地区发展后劲。

第四节　基于B2B的企业互动与产业协同

长三角地区B2B网站群已形成明显的国内领先优势。据《中国B2B行业网站调查报告》、《中国行业电子商务网站调查报告（2008—2009）》和《中国中小企业电子商务应用调查报告》（2008—2009），长三角地区已聚集全国绝大部分B2B网站，其中，浙江的B2B电子商务网站数量居全国第一。长三角地区的纺织、皮革、塑料等20余个产业在全国均居领先地位，形成了许多特色产业集群，而几乎每一个产业集群都有自己的行业B2B网站，如“中国包装网”、“中华机械网”、“中国五金网”、“中国纺织网”等。根据易观Enfodesk TM数据显示，“阿里巴巴”的B2B市场垄断份额高达63．5%。“阿里巴巴”已是全球B2B电子商务的著名品牌，是首家拥有超过1 400万网商的电子商务网站，客户遍布220个国家和地区。

自从1998年以来，多个B2B网站开始活跃在长三角地区各主要行业，有力地促进了实际产业与虚拟经济有效结合，促进了实体模式的发展。B2B网站群已成为长三角地区产业升级、集群协同的重要战略支撑点之一，从不同程度上支持了数以万计的各类企业，也逐渐成为长三角地区市场经济发展的基础支撑条件。

当长三角的很多企业充分利用了本地发达的B2B网站时，也方便了其他省市的企业进入后有更多机会与它们进行交易，这带来了两重效应：一是在长三角内，企业间交易成本整体较低、交流网络密度较大，交易效益也较有保障，产业集聚性增强，容易形成紧密型的区域经济联系体，推动了经济一体化战略。二是在整体集中优势逐渐显现时，也极大地促进了长三角与外省市的经济联系，吸引区域外相关产业向长三角地区虚拟集聚，提升了区域经济竞争力。

（1）长三角地区B2B电子商务市场体系已粗具规模，是国内的重心所在，可成为区域发展的核心竞争力组成部分。1998年以来多个B2B网站开始活跃在部分经济较发达省市的多个主要行业，特别是长三角地区已经成为全国B2B网站最成功的经济区域。长三角地区的B2B网站群在互联网市场领域有两个重要的领先优势：一是在国内具有较明显的市场首发优势，并立足本地产业基础积极地向区域外扩张影响；二是在多个行业内具有市场优势第一的优势，利用网络中赢家通吃的规律，快速发展壮大。

（2）长三角地区应立足于推进建设基于B2B网站群的开放式电子商务应用平台，由资讯提供向交易服务转变，优化广大企业发展支撑条件，加快形成B2B网站群对互联网环境下产业转型升级、跨区域产业优化互动和经济一体化的重要战略支撑作用。在微观上，B2B网站平台可有效地服务于广大企业，提升企业应变能力、竞争能力及盈利能力，改进企业的生产经营环境，提高资源整合和利用效率，增强市场竞争能力；在宏观上，B2B网站平台能促进优化市场结构，降低交易成本，达到跨地区跨空间的资源优化整合，引导产业集群和长三角区域经济优化结构，推动不同区域的产业良性互动，加快转型升级。

（3）区域经济一体化中要充分考虑到B2B电子商务市场的巨大作用和潜力，将其作为信息化时代区域发展战略的重要内容。期望在B2B网站群支持下，各地区能够加快打破区域分割，加强区际协作，形成更高层次的市场化，促进功能完善的企业网络形成，优化传统关联企业中的内部联系，形成跨地域的价值链集聚、规模收益递增、资源的分享和知识信息的溢出以及创新的激发，极大提高相关企业的竞争力，推动跨区域产业结构的形成，克服产业低层次同构，为更高层次上的产业协同带来新的战略性动力。

（胡国良　刘　辉）