开发性金融与可持续发展：积极探索民生金融机制

§4　积极探索建立民生金融机制

一是找准工作切入点。紧密结合国家战略和政策要求，紧紧抓住社会领域热点、难点问题，找准切入点，创新融资机制和工作模式，实现社会与开发性金融业务协同发展。

——分析各种约束条件下，中国将来不同时期社会发展目标，及其重要领域的战略任务，建立人口、环境、资源约束动态分析模型，分析各种资源利用和开发空间。

——依据国家各类规划和研究成果，参考国际先进经验，进一步完善、落实国家社会发展规划，统筹谋划开发性金融社会领域业务发展方向、理念、重点、融资机制设计等问题，积极探索社会事业发展新理念，科学分析各种资源利用和开发的空间，融资推动和引领社会资源支持国家社会发展事业。

——积极探索建立分区、分类、分层、分期的四维发展战略框架。针对不同地区、不同人群、不同阶层、不同时期的需求和特点，采取不同的支持策略。

——积极构建民生金融体系，激发社会发展动力，引导和优化公共资源配置，大力支持住房、环保、教育、医疗、就业、扶贫、文化和社会保障等各项社会事业发展。

——积极探索社会民生工程融资机制，融资促进和谐社会建设，融资推动中国有效利用二十年左右的“人口红利”期及其资源，加快人口大国向人力资本大国的转变。

——积极探索建立城镇发展基金，融资促进人口合理流动，加速城镇化进程。

图10-4　金融社会化工作模式图

二是积极探索民生融资模式。根据社会热点和社会民生工程特点进行金融创新；考虑和利用政府财政在社会事业发展中存在“总量差、结构差、时间差”，探索社会发展民生工程融资方式；借助和整合政府、金融机构、民间等多种资源，设计相应信用链条，形成开发性金融社会事业领域融资模式；利用人口资源环境影响动态分析模型，研究建设生态补偿机制和人民生活水平提升后回馈社会机制；探索风险组合投资基金，引导社会资金共同支持社会事业发展，适时组建开行民生业务发展系列基金，包括自然生态建设基金、创业投资基金、廉租房开发和管理基金，国家名城、名镇、名村保护和发展基金，技术创新基金等；建立和完善开行社会领域业务评审和管理制度，探索风险担保基金，同时建议国家进一步完善和建立相关政策体系和服务平台，为社会事业发展保驾护航；根据不同阶段、不同区域、不同人群的需求，创新金融服务，实现社会金融化、金融市场化。

图10-5　开发性民生金融机制图

该机制实质是一套比较特殊的适应和谐社会建设需要的投融资体系。其主要目的是为社会发展主要领域基础设施建设和重要环节提供资金支持。此类资金需求面广，期限较长，经济效益不确定，信用建设难度大。因此，需要有相应的项目评审办法，增信措施。该机制虽然以社会建设和社会效益为工作目的，但是其运作不能完全脱离市场。要以市场参数作为配置资金的重要依据，具有市场化运作的投融资手段，并将市场建设、信用建设、法人建设、现金流建设作为主要的工作内容。该机制运作方式因事而异，多种多样，有贷款模式，有基金模式，也将有代理模式。

三是扎实规范推进工作。近年来，开发性金融进一步确立“大项目、大企业富国，小项目、小企业富民”的经营理念，将“转向民生，注重富民”作为义不容辞的社会责任和使命，把民生业务作为“蓝海”，坚持规划先行、市场建设，通过创新组织模式、工作方法，建立“以市县合作为基础，以平台与合作机构建设为手段，以多级风险分担和补偿为保障”的融资机制，较好地解决了风险控制问题和信用建设问题，不但承担社会责任，也获得了较好市场业绩，在支持民生事业发展方面取得了重大突破，产生了显著的社会效益和经济效益。例如，截至2009年底，开行在1751个县市累计发放基层金融业务贷款8924亿元，当年发放2950亿元，不良贷款率一直保持在1%以内。实践证明，开发性金融以国家信用为基础，从建设信用、建设市场和建设制度出发，发挥中国社会化、组织化程度高的优势，与政府、社会各方合作，构筑风险共担机制，探索可持续发展的民生金融业务模式，金融在民生事业建设中是可以实现风险与收益均衡的。

▶ 案例研究：开发性金融解答“太湖困局”

案例背景

1.经济发展，环境买单。太湖是中国第三大淡水湖，流域面积36900平方公里，行政区划包括江苏省、浙江省的一部分，上海市的大部分。长期以来，太湖不仅是周边城市的主要饮用水源地，而且对保障工农业生产用水、调蓄防洪、旅游、航运、调节气候、保持流域生态平衡，都发挥巨大作用。太湖周边城市在过去三十多年的快速经济发展中，高增长、高耗能和高污染的经济增长方式终于酿成环境危机：流淌在纵横河道里的不再是溪水清清，荡漾在处处湖塘里的不再是碧波涟涟，2007年5月太湖蓝藻事件给社会敲响了警钟。(www.xing528.com)

2.太湖困局，流域之痛。一是，太湖的“公湖困局”。太湖周围城市属于不同行政区划，每一个地方都想利用太湖促进当地经济发展，每一个地方却又都不愿意承担治理太湖的责任，且由于职责分散，水利部门管水量，环保部门管水质，建设部门管污水处理，污染源一旦进了河道、湖泊，谁也不管，谁也管不了。二是，河网变成排污网。太湖沿岸各地近年为治理水环境下了力气，比如实施达标排放、工业点源控制等措施，起到一定成效。但一个令人担忧的事实是，一些污染严重、技术含量低的工业企业开始转移到监管相对薄弱的农村，致使大量工业污染沿河网进入太湖，使太湖工业污染控制形势严峻。三是，重眼前利益轻环保。追求每年GDP成为政府首要目标，却鲜有人真正重视为此所付出的环境代价；企业单方面追求利润最大化，缺乏社会责任感，对周围环境任意破坏；公民对环境污染漠不关心，只有当污染直接威胁到自身的生活时，才意识到严重性。

案例内容

开行规划先行、创新金融工具、推动太湖环境综合治理：

1.积极贯彻落实国务院《太湖流域水环境综合治理总体方案》，融资支持编制太湖治理规划。2007年8月，开行与江苏等省市签署太湖治理合作协议，提供A类技援贷款2000万元，支持编制太湖治理规划和实施方案，提前介入项目，提出整体性融资计划。

2.引领社会资金，打通融资瓶颈。根据《总体方案》，太湖整体治理需要投资1113亿元，其中江苏部分占52%，资金需求巨大，凸显融资困难。开行根据太湖水环境治理资金需求期限长、规模大的实际情况，结合开发性金融优势，对太湖治理融资方案进行创新设计，充分运用各类资金来源，统筹安排财政融资和市场化融资，以最低的融资成本筹集足额资金，满足太湖流域水污染防治所涉及项目的资金需求。

3.建立融资风险防范机制，促进良性循环。一是公益性水环境项目偿款机制。对于公益性水环境治理项目，开行将贷款发放给平台之后，根据水环境治理项目所在地情况，建立省、市、县财政分担机制，督促相关资金及时安排到位。二是可市场化水环境治理项目偿款机制。对于可市场化运作的水环境治理项目，开行将贷款发放给平台之后，本息通过项目建设成后的收益予以偿还，推动排污权交易，由排污企业“掏钱购买”，形成“水环境治理投入—环境改善出效益—以效益补偿治理资金—水环境治理再投入”的良性循环。

4.融资打通行政壁垒，打造太湖区域经济新格局。一是推动后续规划工作，精心筹划长期治理的关键环节；二是推动开发建设与环境保护密切结合，探讨走出“太湖困局”长效机制；三是加大开发性金融乘数带动效应，进一步促进太湖环境综合治理，实现太湖流域经济社会和环境治理的良性发展。

案例评点

“太湖困局”在中国经济发展和环境治理中具有典型性。首先，长三角作为中国率先发展起来的区域，从粗放型经济增长方式向低碳型经济增长方式转变具有典型性；其次，从中国区域经济发展中“先污染，后治理”的发展历程中来看具有典型性；再次，太湖治理跨二省一市，从太湖治理克服产权归属和公地性质的制度变迁角度看具有典型性。开行注重民生，关注政府热点，积极探索开发性金融在环境治理中的角色和作用。太湖水环境治理案例表明，环境治理在整体上是一种准公共物品的供给，投融资必须通过系统集成政府优势和市场优势才能形成合理的信用制度和激励措施；在微观上环境治理投融资可以通过排污权等环境产权的清晰界定，实现环境项目投资和回报的一致性。同时，国家有关部门需要创新区域环境经济政策，加强区域大气污染控制，健全区域环境监管与应急联动机制，完善区域环境信息共享与发布制度，打造太湖区域经济新格局。

图10-6　秀丽太湖与太湖蓝藻

小　结

本章分析了“金融社会化和社会金融化”内涵及其深远意义。金融社会化和社会金融化是21世纪社会发展的重要趋势，反映了金融与社会之间的共生关系，指明了金融发展的重要方向。

作为一家金融企业，只有当追求财富、承担社会责任与企业道德自律同步发展时，才能达到现代金融企业的最高境界。正是这种责任意识，开发性金融提出“金融社会化、社会金融化”工作思想，坚持最大限度地回馈社会、服务社会、致力于实现金融和经济社会共同发展；坚持从弱势群体创业就业融资需要出发，加快建立社会化、制度化和规范化的信用体制，体现“公平、公正、透明”，实现人人享有融资权。开发性金融的核心是“开发”，在没有市场或市场缺损的地方创造市场、建设市场，而不是被动地等待市场自然形成。实现金融社会化既要依靠政府也要依靠市场、依靠社会；需要通过发挥政府的组织优势和社会各方面的积极性，加快市场建设和制度建设。市场建设在于宣介市场化发展理念，确保资金投入有回报、有效率；制度建设在于确保风险可控、有补偿、能平衡。信用教育、道德约束、族群互助、连保制度、合规操作、政府担保以及代际跨期风险收益抵补是实现金融社会化、社会金融化顺利运行的重要手段。开发性金融积极发挥市场建设优势、制度建设优势和信用管理优势，融资推动金融社会化和社会金融化，推动以“社会化、市场化、组织化”为核心的民生金融业务大发展，推动“瓶颈”问题解决，满足人民群众的直接需要，满足经济社会发展的需要，支持和谐社会建设。

图10-7　金融社会化与社会金融化