中国政府职能转型助推可持续发展

§3　中国政府职能转型

21世纪，中国面临两大任务：一项是结构转型，从农业到工业，也就是从第一产业向第二产业和第三产业转移，从第二产业的中低端向第二产业的高端转移，从第三产业低端向高端转移。简单说就是实现工业化和城镇化，这个难度非常大。另一项是体制转型，从计划到市场，建立比较发达的有中国特色的社会主义市场经济体制，这个难度也非常大。双重任务对政府职能提出特别要求：一是，发展战略规划职能。政府需要制订工业化和城镇化发展战略，包括人口转移及相关政策等。二是，市场体制设计和组织职能。政府是市场体制改革的重要设计者和主导者，只有发挥政府组织优势才能加快市场体制建设。三是，经济调控职能。政府需要具备更大的调控力度，因为中国城乡差异、地区差异比其他国家大。四是，社会保护职能。政府在保护生态、缩小贫富差距、保护弱势群体、提供公共产品等方面，有更多的责任。五是，作为发展中的大国，中国政府在国际社会当中的作用和影响会越来越大，相应的责任也会越来越大。

特别需要指出的是，中国现行市场体制还不健全，经济主体需要更多培育和发展，政府需要发挥组织协调优势，做好市场建设者和培育者，促进市场经济发展。一是，政府需要弱化微观经济管理职能，强化宏观管理职能。中国采取渐进方式从计划经济向市场经济转轨，目前还处于初级阶段，政府职能仍带有计划经济色彩，突出表现在政府抓具体的建设项目过多，政府很多该做的事情没有及时做，这与宏观经济管理的大格局是不相符的。政府应该把市场和微观主体可做的事情交给市场和微观主体。二是，政府需要加快推进适合经济发展的制度建设。制度安排是一种公共物品，是政府的一项主要工作。各级政府应当进一步完善具有本地特色的中长期战略规划，并制定相应的规章制度，营造良好经济环境，为社会经济健康发展保驾护航。三是，政府需要进一步发挥组织优势，加强对各类行业组织及经济主体的指导、监督、培育工作。四是，政府需要发挥其独特信用，支持市场信用体制建设。

中国政府职能转型是经济社会发展的内在需求，是由社会历史发展的客观规律决定的。总结改革开放三十多年，前十年基本上是政府推动改革，由上而下；1989年以后，出现了由下而上的动力，由下面推着上面走。随着改革开放的不断深入，中国政府职能进行了两次革命性的转型：第一次转型实现了改革开放前的政治领导型政府向改革开放后的经济建设型政府的转变；第二次转型正在由市场发育期的经济建设型政府向市场成熟期的公共服务型政府转变。这种转变不是源于政府坚持“效率”原则，而是在于政府放弃直接追求效率，把效率机制交给市场，逐步把工作重心转移到建立健全基本公共服务体系、改善市场环境、促进公平竞争等方面。在这个意义上可以说，市场提供效率，政府维护公平正义，应该是中国市场深化和政府职能转型的基本价值取向。目前，中国不但是在进行经济转型，而且正在政治转型、社会整体转型。政府职能转型在整个转型过程中，占有很重要的地位，它的成功将有助于经济、社会、政治协调发展。(www.xing528.com)

中国政府职能转型起点较低，情况复杂，困难较大。与市场经济国家政府转型相比，中国政府转型尽管在调整政府与市场关系上表现出一些共性，但转型的起点和走向则呈现出不同的轨迹。市场经济国家转型起点比较高，强调一种综合的职能，体现出比较大的弹性。中国政府职能转型起点较低，比较重视分业管理，容易产生“矫枉过正、市场扭曲”，容易出现“过分强调市场作用”和“过分强调政府作用”的现象。中国在创造“经济奇迹”的同时，经济发展、社会发展也出现了不平衡、不协调，中国的转型出现一些失衡现象。这个失衡是转型中有的快、有的慢引起的。很多政策转了，体制却没转，有些体制转了法律却没转，有些法律转了理念却没转，特别是在市场信用体制建设方面存在“信”和“用”的严重失衡，也就是落后的信用体制与经济社会快速发展所产生的融资需求之间的失衡。诸多失衡问题的产生，说到底与政府管理体制、管理方式、管理手段和公共行政管理能力密不可分，与政府宏观经济调控能力密不可分。解决这个失衡的问题，需要靠政府力量和市场力量的结合。中国政府在加快市场信用体制建设、促进金融市场发展方面有重要的优势，除了我们前面论述的组织优势和政治优势之外，政府还有重要的资源和政策优势，包括政府信用、国家金融控制手段等。当代中国正在经历着由经济体制改革所推动的经济社会转型。中国迫切需要正确处理好新时期政府职能转型问题，建立“政府力量和市场力量”相互转换机制，实现政府转型与经济社会转型的良性互动。政府转型和经济社会转型将使中国经济发展模式、管理模式、社会结构和社会生活发生深刻的变化，将决定我们民族复兴和现代化事业能否实现。

国内外经验表明：政府不可能直接全面地解决各种失衡问题，政府职能需要通过一种传导机制才能发挥更大的效果。在政府和市场之间需要建立有效的中间传导机制。政府和市场互动，是互为目标、互相推进，是外在力量和内在力量互相促进、成长的过程。有效的政府作用是经济与社会持续发展的必要条件，能够对市场经济和个人活动起催化、促进作用，提高市场的效率和效用。市场、金融机构和公众也可以有力地推动经济发展，迅速覆盖过去很多只能由政府推动的领域。中国要利用好这方面的能力和资源。这方面的能力与国家信用的高能量相结合，可以形成第三种力量，可以比较好地深入到微观制度和金融基础设施建设中去，促进市场建设，实现政府目标。过去发展完全靠政府，现在要靠政府和市场的结合，用建设市场的方法促进经济社会全面协调可持续发展。中间传导机制的发展源自市场缺陷和政府缺陷。政府缺陷表现在许多方面，如决策者信息不完全和信息不对称致使决策难免失误；公共机构或政府官员的目标有时表现为部门利益或个人利益，不能总是代表公共利益；各种利益集团通过寻租影响政府决策，谋取非直接生产性利润；政府部门拥有剩余立法权和自由裁量权，具备滥用职权的可能性；政府组织机构设置不合理，运行效率低下；政府行政运行机制的决策、执行、监督、反馈和协调环节脱节，效能不高；政府运行效率的绩效考核失真，难以形成激励机制；长期沉淀而成的“机关文化”致使监督约束机制难以发挥作用，等等。市场缺陷使政府干预经济运行具有了可能性，但政府缺陷的存在又迫使人们寻找市场和政府之间的中间传导机制。中间传导机制可以有效弥补市场缺陷和政府缺陷，推动经济发展和社会进步。体制和市场需要建设，但不能依靠自发形成，而要主动地进行建设。西方国家形成发达的市场经济体制经历了盲目、漫长的演进，付出了极高的成本和代价，中国不能走自发演进的老路，不能等待市场的自然形成。中国可以而且必须发挥后发优势，把政府、金融、企业等要素资源整合起来，主动、高效、系统地建设市场、信用和制度，通过自觉主动地建设信用体制，实现跨越式发展。