国家开发银行积极探索开发性金融发展道路

§2　国家开发银行积极探索开发性金融发展道路

在现代社会，一个国家的经济要保持长期稳定发展，建立强健高效、协调发展的融资体制至关重要。综观世界各国，财政融资、政策融资、信贷融资和证券融资等多种融资方式对经济社会发展不可或缺。财政金融以政府职能为基础，运用国家信用和财政支配资源，是直接融资的初级形态，具有无偿性，这类金融对于国家公益事业发展和维护社会公平是必要的；政策性融资作为国家财政的延伸，通过补贴等财政性手段弥补市场活力不足，实现政府的目标，这类金融对于合理配置社会资源、弥补市场失灵也是必要的；信贷融资主要以商业银行为融资中介，要求资产安全和资金回流，受公众和市场约束，是市场经济的间接融资方式，这种金融是解决社会资金需求最基本的形式；证券融资由公众广泛直接参与，受公众及市场的广泛约束，需要高度发达的社会信用体系支持，是市场经济融资的直接方式，这种融资方式有很强的社会性和市场性，成本低、效率高。这四种融资方式具有不同的功能和运行规则，在不同的市场环境和经济发展阶段，各种融资方式的作用和贡献不尽相同，但将长期共存。

在中国，目前仍以信贷融资为主，信贷融资规模虽大，但金融制度和规则还相当薄弱，未能发挥多种融资协调发展的功效。要实现多种融资的协调配合，在规模上匹配、功能上互补，不仅要求融资数量的增长，还要求融资观念、方法和制度的创新，建设合适的金融生态。考虑到中国宏观经济紧运行的主要矛盾，特别需要加快基础金融和现代市场信用体制建设，既要充分发挥信贷融资的主导作用，又要发挥财政政策与货币政策的宏观调控作用，建立政府融资与市场融资相结合机制，加快培育资本市场，使信贷市场、债券市场和股票市场相互促进，协调发展。现在问题是：如何加快基础金融和现代市场信用体制建设呢？

国内外经验表明，开发性金融作为宏观经济与微观企业之间的重要传导机制，作为政府与市场之间的重要桥梁，是加快建立现代市场信用体制建设的重要推手和杠杆，有助于集合发挥各种融资方式的优势，有助于建立高效、协调发展的融资体制。

但是，中国相当一段时间没有开发性金融机构和机制。改革开放之初10多年，中国大力建设特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区，中央财政、地方财政并没有对这些特殊地区建设投入更多资金。这些地区的发展主要依靠改革开放政策吸引外资和廉价的资源，包括土地资源、劳动力资源、其他生产资料资源，在使用各种资源过程中无意识或者意识不强烈地包含了一些开放性金融色彩，比如土地入股共建企业、共同开发工业区等。这些做法一定程度上是市场运作实现发展目标的初步实践，但尚未形成系统的主动意识和大规模的行为，尚无机构和机制的保障。因此，像三峡水库这样的重大工程，以及涉及全国范围的基础设施，其建设资金来源一直是制约瓶颈，迫切需要新思路。中央政府在20世纪90年代初组建“能源、交通、电力、装备、轻纺”五大投资公司，以及在此基础上于1994年3月成立国家开发银行，应该说是强烈的主导性的开发性金融意识的体现，力图通过开发性金融解决重大工程建设资金问题。但是，有了机构并不等于有了模式和机制，建立适合中国国情的开发性金融模式和机制还需要一个探索过程。

开行成立后，特别是1998年开行新一届党委成立后，国家开发银行党委和陈元董事长率领员工正确贯彻中央方针政策，深刻分析国内外经济社会发展形势变化，把国际先进金融理论与中国实际相结合，紧紧围绕国家中长期发展战略主线，以实现国家和各级政府的社会、经济发展目标为己任，以构建协调高效的投融资体制和促进发展现代金融市场为重点，积极探索改革发展新路子，积极探索中国特色的开发性金融理论与实践。经过探索、初创、形成、完善、转型(深化)五个阶段，建立了中国特色开发性金融模式，并在实践中不断接受检验，在检验中不断得到完善，为开行的改革发展提供了坚实的理论与实践基础。在行内，指导建立符合国际惯例的先进银行经营机制，经营业绩屡创新高；在行外，推动市场信用体制建设，弥补体制缺损和市场失灵，促进经济发展。

1994年3月至1998年4月，是中国特色开发性金融初步探索时期，开行基本上是按传统政策性银行模式运作和管理。1994年3月，国务院批准成立国家开发银行。当时国家资金短缺，为解决重点项目“打白条”问题，开行努力确保国家重点项目资金，并参照世界银行等机构工作模式开展业务，在中国金融界最早成立了贷款评审委员会。但由于宏观经济体制和经济发展阶段的影响，开行成立初期的工作体制，基本上是财政融资的延伸，“政府挖坑、开行栽树”，市场意识和观念不强。开行沿用行政、拨款、补贴的观念和方法办银行，项目由政府部门指定，发债靠行政摊派，贷款由商业银行委贷，基本上是一个“出纳式”银行，没有按银行的规律办银行，贷款风险和商业银行一样不断聚积，到1997年底，不良贷款额高达1700亿元，不良贷款率高达42.7%。开行自身举步维艰，难于在经济发展中发挥开发性作用。

1998年4月至2000年11月，是开行信用建设理论的初创阶段，也是中国特色开发性金融模式的基础建设阶段。这一时期，开行进行了三次信贷体制改革：第一次，以控制增量风险为核心，在项目开发上引入市场原则，坚持项目受理、评审和贷款“三挂钩”政策，实现项目推荐和受理“双向选择”；第二次，以化解存量资产风险为重点，进一步调整信贷管理的组织结构，建立符合市场要求的“防火墙”评审制度；第三次，信贷体制改革，提出要与国际接轨，要向国际一流银行迈进，强调把政府信用和市场业绩有机结合起来，不但要为打破物质瓶颈提供融资支持，而且要做市场信用体制建设的先锋。通过三次信贷体制改革，开行初步建立起开发性金融的运行机制。最典型事例是开行与地方政府签订开发性金融合作协议。1998年8月，开行与安徽省人民政府签订开发性金融合作协议，标志开行创新信用建设工具、运用政府组织优势构建新型融资机制的开始。亚洲金融危机给中国的金融业敲响警钟，巨额不良贷款和风险已经成为影响国家经济发展的极大隐患，落后的金融体制和市场缺损与经济高速发展要求的矛盾日益突出。在开发银行内部，也同样面临巨额不良贷款，业绩下滑的经营压力，利息回收逐年下滑(从1994的91.4%，逐年下滑到1997年的85.5%)，不良贷款率居高不下，煤炭、军工、化肥、有色金属等行业亏损，资产状况堪忧，企业逃废债严重，道德风险突出。正是在这种形势下，开行在陈元行长领导下，提出与各级地方政府合作，把政府组织优势转化为信用建设优势的工作思路，与各省政府签订开发性金融合作协议，创新信用建设措施，以“收受挂钩、收评挂钩、收贷挂钩”方式化解当地不良资产，降低道德风险。同时，开行创造性地设计打捆贷款模式，综合利用政府信用资源，运用政府组织优势成功构建城市基础设施建设融资平台，探索出一条符合中国国情的基础设施建设融资机制。开行这个时期的工作为开发性金融理论建设提供了重要的实践基础。(www.xing528.com)

2000年11月至2003年3月，是开行信用建设理论的形成阶段，也是中国特色开发性金融模式的成形阶段。开行在实践中积极探索基础设施建设融资机制，经营指标全面好转，2000年不良贷款从1674亿元减少到582亿元，不良贷款率从1998年的32.63%下降到8.78%。与此同时，面对即将加入WTO和金融全球化挑战，面对国内外激烈竞争形势，开行迫切需要在新的起点和新的高度上加速发展，加速实现国际接轨。因此，开行创造性地提出信用结构理论，强调政府信用、银行信用、企业信用、个人信用和市场信用的有机结合，建立风险分散和分担机制，把风险分析、信用结构设计和完善作为项目评审的根本任务。同时在方法上，提出“开放式的谈判”，把评审的过程变成一个协调和谈判的过程，变成一个完善信用结构、加强信用建设的过程，建立信用建设质量复查办法和制度、贷款风险分析办法等内部管理制度。2002年11月，开行提出信用发展度理论和信用发展度评价体系。信用建设从零散的、孤立的、定性化的风险防范措施发展为系统的、有目的的、可以定量分析和操作的业务工具。在分析信用建设阶段性特点、动态发展性特点和可跳跃性特点的基础上，要求全行“在工作中把信用建设变成核心竞争力和可以操作的贯穿于开行业务的总纲”，开发性金融理论在这一阶段基本形成。

2003年3月至2008年11月，是开行信用建设理论的完善阶段，也是中国特色开发性金融模式的完善阶段。2003年3月，开行在全行实现从“以债项管理为中心”向“以信用管理为中心”、从“债项评审先行”向“信用评审先行”的两个转变，以信用评审为基础，以信用合作协议为纽带，把政府信用、部门和行业信用优势与开行的信贷资金紧密地结合在一起，建立和完善开发性金融发展平台。系统提出风险组合管理的概念，建立和完善行业、地区、客户、产品之间有效配置信用资源的标准、流程和管理办法。强调战略信用空间研究，全面展开信用评审，建立地区风险限额、行业集中度控制目标和限额管理标准，建立纵横双向、全面覆盖的信用管理体系，完善行评级委员会工作制度，推动信用评审体系建设。信用建设作为开行核心竞争力全面发挥作用，开发性金融机构成为国家开发银行的基本定位。以开发性金融为特征的县域经济业务、支持“走出去”业务，以及振兴东北老工业基地业务等全面展开，开发性金融机构在争创国际一流银行方面迈出坚实步伐，开发性金融理论得到进一步完善。

2008年12月到现在，是探索推进开行商业化转型阶段，也是中国特色开发性金融理论与实践的深化阶段。2008年12月16日，在国务院和有关部门领导下，国家开发银行股份有限公司成立，标志着开行改革转型进入新阶段，开发性金融理论与实践也进入新的发展时期。国务院关于开行改革方案指出了改革目标：“把开发银行从政策性金融机构转型为商业银行。改革后，开发银行主要通过开展中长期信贷与投资等金融业务，为国民经济重大中长期发展战略服务。”这说明开行转制转型后必须继续坚持开发银行现在所有的工作特色，主要开展中长期业务，为国民经济重大中长期发展战略服务，这与商业银行的业务是有区别的。同时，开行改革方案也进一步明确了开行必须从政策性金融机构转型为商业银行，明确开行具有信贷与投资功能，是一个多功能的银行。由此看出开行改革与工、农、中、建等国有银行改革有很大区别。开行改革目标是建立商业银行形态的开发性金融机构，或者说在商业银行框架下开展中长期业务，这是中国金融体制改革发展新的实践探索，是一个巨大的转型，有很强的探索性、实践性和艰巨性。

表2-1　开发性金融模式形成过程

开行改革发展没有现成经验可循，需要解放思想、与时俱进、不断探索。探索成功了，就会创出一条中国国情下政策性银行成功转型的道路；探索不成功，就会沦为二、三流银行，业务日益萎缩，逐渐退出历史舞台。开行必须坚定意志，继续深化开发性金融理论与实践，继续发挥中长期投融资的优势和平抑经济周期波动的独特作用，努力把开行办成以金融债券为基础、主要为中长期建设服务的金融机构，而不是以吸收储蓄为基础的传统商业银行。从国情来看，中长期投融资是支撑社会主义初级阶段发展的动力。开行作为主要从事中长期业务的银行，还要适应中国长期建设阶段的需要，在加速城镇化进程中发挥积极作用，不能因为转制为商业银行而有所改变。开行只有把自身发展与中国中长期建设和城镇化进程融为一体，才能有长久的生命力，否则，单纯做一家普通商业银行，离开经济社会发展的大背景，就会迷失方向，被时代潮流甩掉。从自身来看，中长期投融资也是开行的特点和优势。多年来，开行通过发行中长期债券融资，在市场上把短期、零散储蓄转变为长期、大额资金，解决了开发性业务领域贷款的期限错配风险，为基础设施建设等领域提供了长期稳定、持续快速的融资支持。更重要的是，开行发挥中长期投融资逆经济周期、反向调节的特点，顺境隐于市，逆境托举市，在经济上升期让出市场份额，为其他商业银行进入创造条件；在经济下降期率先向需要重点发展的开发性领域注入资金，增强市场信心。开行的实践经验还为制订中国中长期投融资风险评价、控制、监管准则，提供了借鉴和依据。目前，像开行这样如此大额、集中、成功开展中长期业务的金融机构在国际上并不多见。今后，开行仍然是以发债筹资和中长期信贷为主要特色的银行，走与传统商业银行不同的开发性金融发展道路。