中国市场信用体制问题：传统办法无效，开发性金融是解决之道

§1　传统办法解决不了中国市场信用体制落后问题

毫无疑问，政府财政在建设市场信用体制中发挥重要作用。但是，仅仅依靠政府财政是远远不够的，需要发挥市场信用、企业信用和个人信用的作用；需要在政府信用和市场信用之间，在市场信用和企业信用之间，在企业信用和个人信用之间，建立一种宏观政策和市场调节的传导机制。

在经济发展过程中，政府通过财政转移和公共物品供给等在资源配置方面扮演重要角色。在现代市场经济条件下，财政具有一定程度的稳定器功能。但是，单纯依靠财政发挥作用，并不能很好地解决经济活动出现的问题。一是，政府财政政策的效应大小直接受制于政府的财力。相对于市场经济发展的总盘子而言，政府财力是有限的，从而制约财政政策作用的发挥。况且，从财政支出看，主要包括两大部分：一部分是非生产建设支出。这部分支出刚性很强，进行调节的余地不大；另一部分是生产建设支出。这部分国家预算内投资主要用于关系到国计民生的国家重点建设工程，保证合理的经济结构，因此，其增减的余地也不可能大，否则会恶化经济结构。二是，财政政策对社会总供给与社会总需求总量失衡调节的效果并不理想。在社会总供给大于社会总需求时期，需要利用扩张性的财政政策，增加需求、抑制供给。其中扩大政府支出对个人消费和社会投资存在“挤出效应”，如果政府投资挤掉社会投资，则利用财政支出改变需求“瓶颈”的作用会大打折扣；在社会总需求大于社会总供给时期，需要运用紧缩型的财政政策抑制需求、增加供给。这时可供实施的手段有增加税收、减少补贴、发行公债、平衡预算等。然而，这些手段的使用对于社会总需求与社会总供给所施加的作用具有无差别性，即在限制总需求的同时，也限制产品的生产。三是，中国财政政策手段有时候还会受制于货币政策，缺乏灵活性。就拿公债这种政府最常用的财政政策手段来说，在市场经济条件下，尽管公债是财政政策的组成部分，但是，公债发行一般与中央银行会发生关系，中央银行所掌握的公债则是作为货币政策的一部分，成为调节金融市场的重要工具。因此，运用公债调节社会总需求的主动权往往受中央银行影响，取决于货币政策的目标需要。四是，财政政策与市场机制存在的联系较少，而与计划机制存在的联系较多，容易出现政策滞后现象。政府决策部门对是否采取财政干预措施容易产生判断滞后、选择滞后、执行效应滞后、纠正滞后等现象。因此，大量、长期地使用财政政策不利于社会主义市场经济体制健康发展。

毫无疑问，商业银行作为重要的金融机构，在政府和市场之间、在市场和企业之间，发挥了一定的政策传导和资源调配作用，对现代市场信用体制建设不可或缺。但是，商业银行的治理结构、预防风险的方式和趋利动机，决定了商业银行难于提供长期信贷，难于满足一些基础性行业融资需求，难于对信用缺失而又需要支持的领域提供融资服务，难于平衡区域经济发展。

中国长期以来没有真正意义上的商业银行。新中国成立后受苏联影响，实行计划经济，建立了以财政融资为主的融资体制。政府控制发展所需的经济资源，国家通过工农业价格剪刀差和低工资等途径对城乡居民应得的一部分收入进行强制性储蓄，并以国有企业盈利上缴财政的形式集中起来，然后把资金分配到各个需要投资的行业和领域，形成全国性“统收统支”制度。在这种制度下，投资活动由政府计划制定，投资来源由政府全额拨款，这对统筹有限资源、加快工业化起步和基础建设，发挥了一定作用。这段时期虽然也有银行，但银行不是资金融通的机构，而只是承担出纳的职能。银行的信贷活动对社会融资和融资决策几乎没有影响。1978年改革开放后，中国计划经济体制逐步向市场经济体制过渡，国民收入分配格局发生深刻变化，居民储蓄上升，政府财政收入占国民收入的比重下降，仅靠财政资金难于支持经济增长。1985年中国开始实行“拨改贷”，“以财政为主”的融资体制向“以银行融资为主”的体制转变。各地银行逐步恢复银行的各类功能，改变了政府出纳的角色，商业银行开始对企业实行贷款，但主要是给政府指定的国有企业贷款。财政拨款减少，企业作为市场经济的主体逐渐恢复自主权。但是，在市场不发达情况下，经济发展对长期资金的刚性需求使国有商业银行成为政府的主要融资工具，国有商业银行担负公共性、政策性融资功能。在政府控制下，商业银行实际上还是政府的衙门而不是企业；商业银行承担着中国经济转轨的巨大改革成本。不少国有企业长期占用银行信贷资金，利用兼并、分立、收购、破产或其他形式逃废、悬空银行债务，高不良贷款率和低效率使商业银行陷入经营困难境地，加剧资金运转的压力和供求的变形。虽然商业银行在金融体制中处于垄断地位，且受持续增长的储蓄资金的掩饰，表面上看不出来，但困难是严重的。中国加入WTO后，商业银行和企业积极推进股份制改革，商业银行开始剥离不良资产，现代商业银行制度和现代企业制度得到重视。商业银行作为重要的金融机构，对建设现代信用体系发挥了不可或缺的作用，体现了一些重要优势，如：商业银行拥有较为完备的分支机构网络，能随时监控各地的贷款项目，及时反馈重要信息；商业银行面对企业和居民办理存贷款业务，资金来源多；商业银行能办理存款、贷款、中间业务等丰富的金融产品，可为客户提供个性化金融服务。但是，商业银行也具有自身的劣势，如：商业银行资金力量分散，存期较短，难以独自承担大型建设项目，“长贷短存”容易出现“期限错配”；中国商业银行缺乏专业化的评审人才，影响项目评审的可靠性和准确性，容易埋下系统性风险。特别是商业银行的治理结构、预防风险的本能和趋利动机，决定了商业银行只能在比较成熟的市场环境中发挥作用；对于不成熟或尚未开发的市场环境，商业银行明显感到力不从心。这就是为什么中国中长期融资问题日益成为经济社会发展的瓶颈，县域经济和中小企业融资难的问题一直不能得到很好解决的根本原因。

国际经验证明，具有政府背景的开发性金融机构以市场运作方式实现政府目标，对加快现代信用体制建设可以发挥基础性作用。应对国际金融危机，充分发挥开发性金融作用，是政府调节市场，促进经济金融健康发展的重要手段。国际经验虽然有借鉴意义，但不能解决中国的问题。中国的问题需要由中国特色的开发性金融来解决。

开发性金融作为一种特殊的政府宏观经济管理手段在发达国家运用得比较早。1929年经济大萧条，迫使美国政府干预经济运行，政府所采用的干预经济运行的手段之一就是组建开发性金融机构。当时，为缓解经济大萧条造成的困难局面，恢复投资活动，防止国家信贷机器破产，奉行自由市场的美国胡佛政府成立了复兴金融公司(RFC)。到罗斯福时代，该公司的职能和活动范围扩大了很多。联邦政府常常把购买黄金、外贸信贷这样一些很难得到国会特别授权的活动直接交与它办理，因而复兴金融公司能够比较快地把贷款范围扩大到几乎所有经济领域，为美国经济走向国家垄断资本主义起了不容忽视的杠杆作用。(www.xing528.com)

“二战”后，各国均面临恢复生产和重建经济的任务，国家需要调动大量资金开发或重建工业企业，很多国家都采用依靠政府力量快速实现重建和发展目标的策略，开发性金融得到快速发展。美国成立了房地美、房利美等专业性开发性金融机构，德国成立了德国复兴信贷银行和柏林工业银行，日本成立了复兴金融公司、日本开发银行以及区域性的开发性金融机构如北海道东部金融公库、冲绳振兴开发金融公库等。国际社会还成立了其他国际开发性金融机构，为战后重建和经济发展提供长期资本融资服务。根据国家宏观经济金融发展战略的需要，开发性金融细分为很多专业性开发性金融，如中小企业开发性金融、农业开发性金融、进出口开发性金融、社会保障保险开发性金融、国家基础设施银行等。

特别要指出的是：美国根据马歇尔计划，主导建立了全球最大的国际开发性金融机构即世界银行。世界银行最初目的是为战后经济重建筹集资金，后扩大到为发展中国家提供援助。美国的政治和经济地位事实上使美国对这类开发性金融机构具有绝对控制权，美国通过这类机构对外开展援助，加强了美国的特殊经济与政治利益。

20世纪七八十年代，随着经济全球化、金融自由化趋势加快，各国的开发性金融机构也加快了相应的调整，或关闭或转型，保留下来的政策性银行则进行业务调整以适应新的环境。1997年亚洲金融危机和2008年由美国次级债引发的金融风暴和世界经济衰退，使人们重新认识开发性金融的作用。面对商业银行倒闭，信用破坏，坏账增多，企业破产和失业率上升的局面，受危机国家的政府再次要求开发性金融机构发挥重要作用，重整本国经济。当前，世界各国共有550家开发性金融机构，开发性金融的战略地位与不可替代的作用更为凸显。实践证明，开发性金融机构在帮助处于特殊阶段的国家迅速恢复生产、重建经济方面发挥举足轻重的作用，成为一国金融体系中不可或缺的重要组成部分。

开发性金融在本质上是政府调控经济的一种手段，在特殊时期或特定的发展阶段更多地为政府所用，尤其当金融体制尚不完善或出现危机的时候，开发性金融往往是行之有效的。开发性金融在提供贷款援助的同时，还提供技术援助，帮助培训人才，引入先进技术，着力增强受援地区的“造血”功能，有利于受援地区长期发展。综观国际上诸多的开发性金融机构，无论是发达国家还是发展中国家，开发性金融的基本职能都是配合国家制定的经济发展规划，支持国家确定的重点行业，推动本国经济的发展。作为国家干预和调节经济的重要工具，开发性金融补充了市场机制的局限性，对经济的快速发展做出了贡献。开发性金融在贯彻与实现国家宏观经济金融发展战略方面，比商业性金融更为直接、更为有力、更为有效。

随着经济金融环境的变化，各国的开发性金融机构都根据环境的变化和本国工业化程度的不同，动态地调整具体的业务领域。由于国内外环境的不同，各国开发性金融机构的发展方向、经营模式、体制机制、业务范围等都有较大差异。外国成功的开发性金融经验根植于外国的社会经济土壤。不同的金融基础环境和经济现实，使得中国无法照搬西方发达国家的金融体制。中国特色的社会主义政治与经济体制，中国社会与经济发展的背景，要求中国必须走一条具有中国特色的经济建设和金融发展之路。而且，西方的核心竞争力也是很难嫁接过来的。中国的金融体制、金融发展战略和金融文化必须厚植于中国的土壤。中国政策性银行的改革与可持续发展，既要学习借鉴和顺应世界各国开发性金融机构改革发展的趋势，与时俱进，也要结合中国的实际和金融生态环境的现实因素，走自己的路。中国特色开发性金融应该说是中国政策性银行改革和发展的重要方向。