中国住房政策风险评估与防范治理：相关研究现状

1.相关研究现状

住房政策风险研究是住房政策研究的重要组成部分。近年来，随着我国城市住房问题的显现，住房政策研究逐渐引起了公共政策学、房地产经济学、社会学、法学、政治学等相关领域的专家、学者，以及政府、开发商和广大民众的普遍关注。然而住房政策风险在国际学术界中并未形成独立的研究领域，而是由一系列相关联的研究主题组合而成。统观国内外，这些相关主题目前主要集中在以下四个方面：

（1）住房问题与住房政策的缘起

住房问题是永远无法解决的——它只是变化而已。⁽¹¹⁾邓尼逊（Donnison，1967）的《住房的政府》一书，是有关住房问题研究的经典著作。邓尼逊认为，人们的住房需求总是随着条件的改善逐层上升的，当基本住房需求满足以后，就会自主地谋求更加舒适宜居的住房，这将直接推动住房标准的提升，此为人的天性。人们所处的经济、社会结构总是不断发展变化的，使得住房政策目标的设定与住房政策方案的设计不断发生阶段性变化。与此相应，社会变化得越快，人们的住房需求变化就会越迅速，政府的住房责任也将更重大。⁽¹²⁾

张祚、李江风、李治等（2009）指出：住房之所以成为一个问题源于住房需求的无法满足，而土地的稀缺性往往加速了住房问题的产生。⁽¹³⁾对此，有学者（张金鹗，1991）持不同见解，认为：“随着各地区开发程度的不同，所形成的住宅问题亦不尽相同，在一个低度开发或者是贫穷的社会里，人们面临的并不是房价高涨的问题，而是住宅本身的破旧、颓废、公共设施的不足……等问题。相反的，在一个寸土寸金的大都会里，人地比例的提高造成房地价格的普遍上扬。对一般人来说，取得住宅极为困难则成为最严重的住宅问题，所以，住宅问题的产生有其社会背景，其因时、因地、因人之不同呈现不同之面貌。”⁽¹⁴⁾

虽然世界各国（地区）的住房问题严峻程度不同，然而不管怎样，住房问题已然产生并确切存在，尤其是发展中国家（地区）的住房问题日益突出甚至恶化。对于住房问题究竟是一个什么样的问题，社会各界的认识正在经历一个从纯经济问题到社会问题、政治问题的转变过程。近年来我国学者对住房问题的研究视角已开始发生变化，并逐渐关注住房问题政治含义的一面。陈伯庚、顾志敏（2003）指出，住房问题不仅是个经济生活问题，而且也是重要的社会问题和政治问题。⁽¹⁵⁾对此，周其仁（2005）持相近观点，他从孙中山先生“众人之事”的政治定义出发，认为“房价问题已有了政治含义”⁽¹⁶⁾、“房价问题确实有政治含义”⁽¹⁷⁾、“房价的确是一个政治问题”⁽¹⁸⁾。青年学者朱亚鹏（2007）也认为“住房既是一个经济问题，直接影响国民经济的发展，又是一个社会问题，涉及社会的公平与和谐”⁽¹⁹⁾。他还进一步指出“住房问题成为关系到居民生活、经济发展、社会和谐与政治稳定的焦点问题”⁽²⁰⁾。吕萍（2010）等就曾明确指出：政府要解决常住户籍人口中低收入群体的住房困难问题，同时也必须考虑以新就业职工、农民工为主体的低收入外来人口在城市的居住和生存环境。⁽²¹⁾与此相应，刘双良（2010）认为：解决农民工城市住房问题不宜采取统一的政策设计与制度模式，应坚持“分层次、多渠道、按步骤”的原则，实行政府引导、行业自律、企业参与、民工自强相结合的灵便措施。⁽²²⁾

此外，政界对住房问题的关注也开始逐渐明朗化，如广州市市长张广宁在2007年3月26日下午主持召开市政府常务会议时公开强调，现阶段房价偏高、增长偏快已经成为群众关注的焦点之一。住房问题已经不单纯是一个经济问题、社会问题，更是一个政治问题。⁽²³⁾

学者们（陶雪良、刘洪玉，2008）认为，城市住房问题是困扰每个国家经济发展和城市化进程的一大难题，可以说由来已久，也将长期存在。19世纪工业革命带动了城市的繁荣和发展，导致了人口的高度集中。伴随着对城市土地和住房的巨大需求，产生了住房供应的绝对短缺，表现为住房价格的不断上涨，中低收入家庭支付能力不足，住房需求得不到满足。因此，政府采取干预手段，帮助没有能力自己解决住房问题的贫困群体，通过实施倾斜性的住房政策，引入可用于替代市场调节的“非盈利”住房供给，从而在19世纪末20世纪初产生了现代意义上的城市公共住房政策。⁽²⁴⁾

（2）住房政策的属性归位与类型划分

自20世纪60年代以来，住房政策一直是西方国家社会政策的重要组成部分。⁽²⁵⁾1982年，邓尼逊和温格逊（Ungerson）共同出版了《住房政策》，在这部著作中他们指出：“住房政策是指任何持续的行动过程，旨在对住房状况发生影响。”⁽²⁶⁾对于住房政策的属性归位，国外学者们一致认为住房政策属于社会政策的范畴，一般都认为社会政策主要包括社会保险、公共卫生、住房政策、教育与就业、环保等政策。持此观点的典型西方学者代表有Marshall（1965）、Maclennan（1982）、Clapham（1990）、Hill（1996）、Malpass﹠Murie（1999）、Ian Culpitt（1999）、Lund（2006）等。

与之相应，近年来国内学者关于住房政策属性的认识日趋与国际接轨。刘军民（2006）、朱亚鹏（2007、2009）、郑永年（2009）、易宪容（2009）、茅于轼（2010）、吴晓灵（2010）、唐钧（2010）等学者都认为住房政策是一种社会政策。刘军民（2006）认为，从政策属性上看，房地产政策是一种经济政策，归根到底主要着眼于市场效率；住房政策则属于社会政策范畴，更注重社会公平和居民的基本住房诉求，要解决的问题是用什么手段，使不同收入状况的市民居者有其屋。⁽²⁷⁾朱亚鹏（2008）运用社会政策要素分析框架分析了我国的住房保障政策实施必不可少的六个基本政策要素，并从社会政策的视角检视了我国的住房（保障）政策。⁽²⁸⁾易宪容（2009）更明确地指出：“中国的住房市场，只有住房产业政策及住房政策，而没有住房公共政策。这是当前中国住房市场问题丛生的根源。因为，住房产业政策只关注住房市场的供求关系变化，住房政策只注意通过什么样的方式来帮助弱势民众解决住房问题，而住房公共政策是指与公民就住房公共利益通过一定程序共同作出决策的选择，并通过国家公权力来调整与解决住房公共利益的过程。它的实质是通过住房公共政策程序正义来调整与平衡住房市场各当事人之间的利益关系。”⁽²⁹⁾对此，吴晓灵（2010）也认为：“应将住房政策与房地产政策区分开来，笼统地将房地产行业当做支柱产业来抓，一味地片面追求房地产对经济增长的拉动作用，必然导致房地产政策出现偏差。”⁽³⁰⁾

住房政策的类型划分，是西方学者研究住房政策的一个重要组成部分。邓尼逊以政府责任为视角把住房体系分为三类⁽³¹⁾：住房政策雏生型（Embryonic）、社会住房政策型（Social）、全面住房责任型（Comprehensive）。丹麦社会政策专家埃斯平—安德森（Esping-Anderson，1990）将福利资本主义国家分为“自由主义”福利体制、“保守/组合主义”福利体制和“社会民主主义”福利体制三类。⁽³²⁾Kemeny（1995）将不同的国家划分为二元体系和一元体系两种，并认为二元体系国家的政府对私屋和公屋的购买者或租户实行双重标准，去商品化（decommodification）程度较低；一元体系国家的政府对私屋和公屋的购买者或租户实行同一标准，去商品化程度较高。⁽³³⁾Doling综合了Donnison、Esping-Anderson和Kemeny三者的划分，以住房供应本质和经济社会组织原则的本质为依据，在对以亚洲四小龙为代表的新兴工业化国家与老牌工业化国家、东欧社会主义国家和自由主义的住房政策特征的对比分析基础上，建立了一种新的住房政策模型。⁽³⁴⁾

（3）政策风险分析与评价(www.xing528.com)

政策风险研究是近年来公共政策分析、社会风险研究与公共危机治理研究的新领域。我国的改革是一个艰苦的探索过程，政策是改革过程中十分重要的保障体系（谢科范，1994）。⁽³⁵⁾对于政策风险是否存在的问题，国内外学者已经形达成较为一致的认识，即政策风险必然存在。风险社会理论创始人乌尔里希·贝克（Ulrich Beck，1992、2004），以及安东尼·吉登斯（Anthony Giddens，2004）、克里姆斯基和戈尔多（2005）等都认为现代社会已经进入一个危机高发的风险社会，政策风险广泛存在。Ian Culpitt（1999）的《Social Policy and Risk》一书，是较为全面系统研究社会政策与风险的著作。我国学者张成福、陈占锋、谢一帆（2009）认为危机的内核就是风险，并指出了包括政治（策）风险在内的社会风险存在的客观必然性。⁽³⁶⁾童星、高钏翔（2009）认为，政策公共性的衰减已经成为日益引人关注的问题，并给公共领域带来了一系列的负面效应，潜藏着风险，即政策公共性的衰减会导致政策功能的失效，最终会带来社会公共利益的受损，会造成政策主体权威的削弱。⁽³⁷⁾谢科范（1994）认为“改革必然存在政策风险，实践已证明这种政策风险的广泛存在”。“政策风险是我国改革进程中一大障碍，许多有着良好目的的政策往往在实施中走了样，甚至产生负效应”。“过去的改革实践证明，一项政策要完全达到预期的效果是十分难的”⁽³⁸⁾。

对于政策风险的内涵体系，目前并未形成较为统一的观点。有学者认为，公共政策风险主要包括四个方面，即政策环境风险、政策制度风险、政策选择风险、政策伦理风险（谢志平，2009）。⁽³⁹⁾有学者根据美国学者Jomes和Sandra关于风险的定义，将政策风险分为纯粹风险、投机风险，静态风险、动态风险，主观风险、客观风险，并将政策风险的具体内容分为政治风险、文化风险、经济风险、国际背景风险、决策风险五个方面（尹贻林、陈伟珂，2000）。⁽⁴⁰⁾在传统的企业风险管理理论当中，政策风险则一般是与经济风险、文化风险、环境风险等相平行的一种风险，而不是相互包含关系。但更多的学者在具体讨论住房或房地产相关风险时运用得比较灵活，如申立银、俞明轩（1996）在其合著的《房地产市场风险》中，将政策风险与社会风险、经济风险、技术风险、自然风险、国际风险等一道看做诱发房地产市场风险的主要因素之一⁽⁴¹⁾；刘双良、杨志云（2010）则将市场风险、信贷风险、社会风险等由政策所引致或诱发的关联性风险都纳入政策风险的研究视野。⁽⁴²⁾分析政策风险的常规角度和方法主要包括三个方面（谢志平，2009）：一是过程分析，解剖政策制定和政策执行若干环节可能导致政策失效的相关因素；二是主体要素分析，分析政策参与者和影响者的相关素质结构及互动关系中存在的问题；三是环境分析，考察不同环境变量及环境自身的变量对政策系统的影响。⁽⁴³⁾

公共政策风险往往是由多种原因引起的。其中公共利益性、公众参与的利益表达以及具体的公共政策过程异轨等，都可能形成政策风险。詹姆斯·布坎南（James M.Buchanan）从个人投票选择与市场、俱乐部产品、同意计算中宪政民主以及公共选择等多角度，分析了公共政策失效的存在。⁽⁴⁴⁾1951年肯尼斯·约瑟夫·阿罗（Kenneth J．Arrow）的《社会选择与个人价值》通过数理公式推导出了著名的“阿罗不可能定理”（投票悖论），即“将每个个体表达的先后次序综合成整个群体的偏好次序”在绝大多数情况下是不可能的！⁽⁴⁵⁾埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）在制度分析、政策选择、行政行为等多个层面分析公共政策面临的困境。⁽⁴⁶⁾James H.Fowle（2006）认为理性政党理论过于强调选举的不确定性，而忽略了政策的不确定性。为解释说明这种不确定性，在其政策风险理论模型中，他将政策风险主要归因于政策的不确定性，这种不确定性可能来自于不能确切知道特定的政党偏好何种政策以及这种政策被执行后可能造成的效果（如通货膨胀），也有可能即使能够比较容易地按照政策效应对偏左或偏右的政策进行排序，但由于很难知道获胜党是否会执行适度或者极端建议，还有可能由于政府执行政策的效果会受到政策变量、竞争变化、制度背景等的影响。⁽⁴⁷⁾我国学者孙永怡（2006、2007）分析了我国公民参与公共政策过程的十大困境以及强势利益集团对公共政策过程的渗透及其防范。⁽⁴⁸⁾

从政策制定过程和执行过程两个阶段研究政策风险，是目前大多数政策科学研究者的一个共同趋向。如一些学者（王亦虹、尹贻林、陈伟珂，2002）认为，政策制定过程的风险主要有政策问题确认阶段的风险、政策规划阶段的风险、政策合法化阶段的风险和政策采纳阶段的风险，政策执行过程的风险主要有政策执行阶段的风险、政策评估阶段的风险、政策终结阶段的风险。⁽⁴⁹⁾

在学者们纷纷提出了要加强政策风险防范的同时，关于政策风险防范的具体措施、评价分析模型的研究也日益增多。实际上，风险分析的技术方法早在20世纪40年代就被大量用于企业管理中，并于20世纪60年代开始向工程项目决策与施工管理转移，目前已取得了丰硕的成果，并且日渐成熟（约翰·拉夫特里，2003）。⁽⁵⁰⁾但由于公共政策会受到众多复杂的风险因素的影响，政策风险的分析与评价成为一个复杂的系统。近年来，不少学者引入企业管理、项目决策中常用的RBCS模型⁽⁵¹⁾、CIM模型⁽⁵²⁾、集值—层次分析法⁽⁵³⁾等对公共政策风险展开评价分析研究。

（4）住房政策风险的防范治理

住房政策非常复杂，住房政策风险研究也极具挑战性。Kitty Holland（2005）指出，如果处于居住标准线下的人们的居住问题不能及时解决，社会住房政策的风险是将会在未来产生许多贫民窟。⁽⁵⁴⁾公共住房政策因住房问题而起，但要有效解决住房问题，实现公共住房政策目标，却是一项极为复杂的任务。住房问题背后涉及的因素很多，人口、就业、收入、土地供应、住房建设、财政安排、税收政策、金融制度等等，不一而足。公共住房政策难以单独实施，还要涉及上述因素的相关配套政策共同发挥支持作用（陶雪良、刘洪玉，2008）。⁽⁵⁵⁾诺贝尔经济学奖获得者刘易斯（1988）在其《发展计划：经济政策的本质》一书中指出，“再也没有任何一方面的公共政策比住宅政策带来的挫折和失望更多了。几乎在每一个地方，计划的意图和实际成就之间的差距都大得令人愤慨”⁽⁵⁶⁾。邓尼逊认为，是否会出现土地短缺和住房问题的危机不是判断住房政策成功与否的标准，成功的住房政策是政府在危机出现时正确的应对策略。⁽⁵⁷⁾介于住房政策的复杂性，目前我国学者在研究住房政策风险时，一般偏向于与住房政策相关的保障性住房政策失灵、房地产投资风险、房地产泡沫、房地产市场风险、住房金融信贷风险、土地财政等方面的研究。

王玉琼（2007）认为，土地参与宏观调控政策的确立与运行是住房“政策异变”的历史“际遇”，政府层级间目标定位的差异与土地二元公有运行下的产权缺陷是住房“政策异变”的内生变量，社会利益分层格局的形成与土地利用开发中不同利益主体的利益博弈是“政策异变”的社会支撑。据此判断她进一步研究得出，我国住房政策的异变既是政策目标定位不明确的发展结果，同时也是与住房政策的决策、实施、评价直接相关的各层级政府价值理念偏差的必然产物。⁽⁵⁸⁾杜涛（2010）从公共政策理论的角度分析了城镇住房政策及执行过程，分析指出当前的住房分配体制转换造成不同社会群体利益的极大失衡，住房政策执行过程存在政策蜕变、政策缺失、政策扭曲甚至政策湮灭。⁽⁵⁹⁾丁富军、吕萍（2010）以“黑匣子”公共政策过程分析模型分析了农民工住房公共政策输入和输出过程，并重点研究了解决农民工住房政策社会冲突的五种方式：回避冲突、妥协、安抚易爆发冲突的一方、实现冲突双方的协作、强制解决冲突。⁽⁶⁰⁾

保障性住房政策失灵是住房政策风险中的一个重要方面，近年来许多学者都聚焦于经济适用房的政策失灵与效应分析。黄征学（2004）、姜万军（2005）⁽⁶¹⁾、汪淑珍（2005）、刘承丞（2006）、梁绍连（2007）⁽⁶²⁾、邓中美（2008）、杜涛（2010）等学者的论文在此方面多有探讨。其中，黄征学（2004）分析了经济适用房政策执行中对中低收入家庭和开发商的不公，并从住房结构、土地收益、土地有偿使用制度三个方面指出了经济适用房建设的负面影响。⁽⁶³⁾汪淑珍（2005）从公平与效率的双重角度分析了经济适用房政策中政府失灵的表现、原因，并指出解决穷人住房问题的根本出路不在于如何使政府与买卖双方的信息对称，因为这既做不到也得不偿失，且与房产市场化改革提高资源配置效率的宗旨相背，避开这一能产生巨大信息成本的政策才是根本出路，即应将社会福利与市场交换机制完全分开。⁽⁶⁴⁾刘承丞（2006）则主要从政府行为、房地产开发商行为、购买者行为三个方面分析我国经济适用房政策的执行失控问题。⁽⁶⁵⁾邓中美（2008）的研究认为，保障性住房项目如何实现房地产市场利益相关者的利益关系平衡，能否在城市低收入者、城市中等收入者、农民工、地方政府、保障性住房开发商之间达成利益平衡关系，均存在风险，该研究还在此基础上设计出了保障性住房项目的社会评价指标体系。⁽⁶⁶⁾张玉（2008）认为，经济适用房政策在其执行过程中，之所以产生价值属性与利益诉求的矛盾，就在于作为政策制定的中央政府、作为政策执行的地方政府和作为政策目标具体指向的房地产商以及体现为中低收入群体的城市居民之间，缺乏相互调适的政策利益选择，并直接导致住房政策执行对政策制定目标的实际偏离。⁽⁶⁷⁾

林坚（1998）的《中西方房地产投资风险差异浅析》研究表明，中西方投资风险权重位序有别，中国的政策风险对房地产投资影响最大，在美国是经济风险，而技术、自然的风险通常较小。⁽⁶⁸⁾叶剑平（2006）认为，房地产投资风险加大，金融风险更多地表现为市场风险，市场目前的风险是政策风险，市场的目标跟政府的目标不一致，国六条的出台就是实实在在的政策风险。⁽⁶⁹⁾但在当前，学者们对房地产投资风险却颇富争议。对于国内房地产市场态势的争论，从2002年7月就开始了⁽⁷⁰⁾，关于房地产市场是否正常、投资是否过热、是否存在泡沫的问题，各方看法不一。在泡沫论持有者看来，如果政府对此没有清醒的认识，当房地产泡沫破裂时，国内经济将面临巨大的风险（易宪容，2005）。⁽⁷¹⁾

目前，国内外学者们在房地产投资风险、房地产泡沫、房地产市场风险等方面已取得了较为丰硕的研究成果。国外对风险预警的研究始于宏观经济领域（刘传哲、高静华，2006）。⁽⁷²⁾综观国外现有各类研究成果，相关研究成果主要集中于三个方面：一是关于房产风险与房地产周期波动的关系。如Witold（2002）认为，只有更好地了解房地产周期波动的行为，及时把握交易时间，了解达到什么程度才会诱发危机，才可更好地规避房地产风险。⁽⁷³⁾二是关于房地产周期与宏观经济之间的关系。Karl（2000）的研究揭示，在美国经历房地产泡沫时，其失业率居高不下，消费者支出减少，抵押拖欠率和房屋空置率高。⁽⁷⁴⁾三是通过建立综合经济指标来反映房地产周期波动状况的研究。如Witold（2002）利用HP滤子对建立房地产指标进行了研究，另外还有美国的Hedomic指数和Rs指数。近年来，国内学者也借用宏观经济监测预警系统研究方法来研究房地产业预警系统，顾海兵（1997）将经济预警的方法依据其机制分为黑色预警方法、黄色预警方法、红色预警方法、绿色预警方法和白色预警方法五种。⁽⁷⁵⁾叶剑平（2000）从房地产业与相关产业的协调发展关系的视角，分析了房地产波动的内生警源与外生警源，并在此基础上设计了中国房地产监测预警指标体系。⁽⁷⁶⁾系统研究房地产预警的其他代表性学者还有赵黎明（1999）⁽⁷⁷⁾、丁烈云（2002）⁽⁷⁸⁾、彭翊（2002）⁽⁷⁹⁾、周忠学（2003）⁽⁸⁰⁾、黄继鸿（2003）⁽⁸¹⁾等。同时，蒙特卡罗法（乔婉风、张声东，2004）⁽⁸²⁾、模糊层次分析法（刘晓君、孟凡文，2005）⁽⁸³⁾等一些具体的计量模型方法越来越多地应用于房地产风险评估与分析。

另外，与住房政策风险相关联的其他专项风险也是国内学者研究的重要方面。如蒋省三、刘守英（2006）等学者从现行的土地储备制度、土地融资模式、城市扩张等方面讨论了土地财政的缘由与风险。⁽⁸⁴⁾还有不少学者在商业银行个人住房抵押贷款风险防范、住房公积金贷款风险防范、房地产投资信托基金风险防范等方面展开了专项研究。