中国价格改革：市场逻辑与经济转型

10

中国的价格改革^〔81〕

始发于1978年的中国经济改革，可以理解为从计划经济向市场经济的转轨过程。计划经济与市场经济的一个基本区别是价格的形成机制及其作用。计划经济下，价格由政府制定，只是核算的工具；市场经济中，价格由供求关系决定，调节资源配置。价格的自由化，即从政府定价转变到市场定价，被普遍认为是经济转轨过程中最重要、也是难度最大的一环。没有价格体制改革的成功，就不可能有整个经济体制改革的成功。

如同所有的社会主义计划经济一样，在改革前的中国经济中，几乎所有产品和生产要素的价格都由政府控制，企业没有定价权，并且，政府很少根据供求关系对价格做出调整。自改革以来，中国成功地放开了对绝大部分产品的价格控制，生产要素市场的改革也取得了重要進展。^〔82〕图10.1-10.3描述的是商品零售环节、农产品收购环节和生产资料出厂环节政府定价、政府指导价和市场定价所占交易额比重的变化。1978年的时候，97％的零售商品价格、92.2％的农产品收购价格和100％的生产资料出厂价格都由政府决定。而到了1993年，也就是改革15年之后，政府定价（包括政府指导价）的比例分别下降到6.2％、12.5％和18.9％，相应的，市场定价的比例分别上升到93.8％、87.5％和81.1％。到2004年，市场定价的比重进一步上升到95.3％、96.5和87.8％，政府定价的比重分别下降到4.7％、3.3％和12.2％。可以说，产品价格自由化的过程基本完成。

图10.1　零售商品价格形成机制变化

资料来源：成致平（2006），第163页。

图10.2　农产品收购环节价格形成机制变化

资料来源：成致平（2006），第163页。

图10.3　生产资料出厂环节价格形成机制变化

资料来源：成致平（2006），第163页。

与前苏联和东欧社会主义国家改革不同的是，中国的价格自由化不是通过以“大爆炸”式的一次性放开价格控制而完成的，而是通过“双轨制”逐步放开价格管制而实现的。所谓“双轨制价格”，狭义地讲，是指同一种产品同时存在政府价格（牌价）和市场价格两种价格，计划内的产量按照政府计划确定的分配额度以牌价交易，计划外的产量按照市场供求决定的价格自由交易；广义地讲，还包括政府在控制一部分产品的价格的同时放开另一部分产品的价格。^〔83〕双轨制价格是从计划经济到市场经济的一种过渡方式，在这一过渡过程中，通过多次的价格调整和价格放开，总交易量中按政府定价进行的比例不断缩小，以市场价格交易的比例不断增加，最后完成并轨，实现单一的市场价格制度。

中国价格改革的成功之处在于，它通过一个连续而漫长的过程完成了价格自由化，建立了市场价格机制，改进了资源配置效率，推动了经济高速成长，而又没有引发恶性通货膨胀。从1978到2006年的28年间，中国的实际GDP总量增长了1234％，年增长率超过9.7％，而同期居民消费价格指数仅上升了371％，年平均上升5.7％（国家统计局《中国统计年鉴（2007）》）。相比之下，从1991年到2000年，俄罗斯的整体工业物价指数上升了15140倍，消费物价指数上升了9297倍（B. E. 约西波夫等，2004）。

中国之所以通过双轨制逐步建立市场价格制度，而没有一次性放开价格管制，可能有多方面的原因。其中一个重要原因是，在改革初期相当一段时间内，中国政府并没有把建立市场经济当作改革的目标模式，也没有一个缜密的改革方案。在改革过程中，在改革的政策取向上又反反复复。^〔84〕事实上，最初的改革只是想通过扩大企业自主权和调整不合理的价格调动生产者的积极性，引入市场只是为了改进和完善国家计划，而不是替代计划经济体制，任何主张市场经济的观点都会受到批评。政府高层领导人认识到需要重视市场机制的作用，但只是把市场当作计划的“必要补充”，因为计划不可能把所有的事情都管好，并没有把市场当作配置资源的主要机制。主流经济学家告诫政府在制定计划和价格时必须尊重“价值规律”，但并不认为政府应该放弃对主要工业产品的价格控制，任由市场供求关系决定价格。在这种情况下，政府出台的所有价格改革措施都以价格调整为主，以不破坏整体经济的计划性为前提，自然不可能把放开价格作为基本的政策选择。只是在1984年10月中共十二届三中全会将“有计划的商品经济”确定为改革的目标之后，价格体制改革才被当作整个经济体制改革的关键，转向市场价格制度才有可能提上议事日程。此时，一些经济学家提出的通过“双轨制价格”完成由计划价格制度向市场价格制度转变的建议被政府高层采纳，成为工业产品价格改革的官方政策。^〔85〕政府之所以接受双轨制改革思路，是因为，一方面，当时不合理的价格体系已成为改革的“拦路虎”，不打掉不行，而传统的用政府调整价格的办法解决价格不合理问题的方案又因“牵一发而动全身”而难以出台，政府最担心大幅度的价格调整导致严重的通货膨胀和财政赤字。另一方面，由于乡镇企业的发展和国有企业自主权的扩大，当时计划外的产品和产量已占社会总产出的相当部分，政府制定的价格已越来越难以得到有效执行，大部分计划外产品的交易已不按照政府规定的价格进行，而是按照“黑市”、“灰市”价格交易。也就是说，交易活动中市场一轨事实上已经存在，只是没有合法地位。双轨制价格改革政策实际上等于把现实中自发产生的双轨价格合法化，由被动变主动，起步容易，风险小，所以被政府采纳。这样，1985年，双轨制价格在全部生产资料领域正式实行。但双轨制价格使得业已存在的腐败货币化，产生了一大批“官倒”，也使得计划指标的执行变得越来越困难，引起社会的普遍不满。到1988年，双轨制价格已受到强烈批评。鉴于此，政府高层曾决定“价格闯关”，双轨并单轨，即将绝大部分产品的价格完全放开，转向市场一轨。少数重要原材料的价格通过提价收归计划一轨，取消市场价格。只是后来迫于抢购风潮和通货膨胀的压力，最后不得不放弃“价格闯关”计划，继续维持双轨价格。1989年政治风波后，改革的大方向出现逆转，计划经济的思想重新抬头，市场化改革取向受到质疑，政府在治理整顿的名义下恢复了一部分价格控制。尽管政府已没有可能把已经放开的市场一轨废除，但进一步放开价格控制已不是政府的选择。1992年邓小平南方谈话重新确定了市场化改革方向，中共十四大确立了“社会主义市场经济”的改革目标，经济的市场化步伐加快，政府相继放开了绝大部分工业生产资料的价格控制，到1993年，双轨价格基本上并为市场单轨价格，中国的产品价格体制改革基本完成。从上述过来看，中国价格改革的成功，或许只是一个随机行走（random walk）的过程。

计划价格体制与价格扭曲

1978年之前，中国实行的是斯大林式的计划经济体制，生产、流通、分配和消费都由国家计划安排，政府制定详细的生产计划，工业品生产基本上由国有企业垄断，企业根据计划指标获得原材料和其他投入品并组织生产，生产出的产品卖给政府的商业部门或物资部门，在人、财、物，供、产、销方面基本上没有决策权。与此相对应，几乎所有产品的定价权和调价权都掌握在政府物价管理部门，与供求关系无关；政府的定价权又集中在中央物价部门，地方政府的物价部门只有很小范围的定价权和调价权，企业没有任何定价权。并且，任何产品的价格一旦制定，就很少再做调整。中国在农业部门实行的是人民公社的集体生产制度，政府每年下达主要农产品的收购计划，农民生产的产品除了自用，只能按照政府规定的价格卖给政府，不能在市场上出售。居民消费品和农业生产需要的生产资料也都由国有的商业部门供给，价格也由政府制定。

在市场经济中，价格是有限的资源实现有效配置的信号。在中国的计划体制下，价格不被当作调节资源配置的信号，而是被当作实现国家的工业化战略、资本积累、收入再分配和经济核算的工具。因此，政府在制定价格的时候，考虑的并不是供求关系，而是如何有利于实现计划者心目中的“社会目标”。事实上，即使政府想考虑供求关系，由于产品的数量数以百万计，政府根本没有可能获得足够的信息。这样，政府定价的结果是，有意和无意地导致了持续的相对价格体系的严重扭曲。

人们普遍认为，改革前中国价格扭曲突出地表现在以下方面：

1．农产品价格相对偏低，工业品价格相对偏高。这种工农产品价格的扭曲被中国经济学家称为“剪刀差”。测算工农产品价格的“剪刀差”当然不是一件容易的事情，但一些经济学家的估计可以给我们提供一个有价值的参考。以1977年为例，以一个工业劳动力生产的价值等价于3个农业劳动力生产的价值作为公平价格计算，农产品价格比公平价格低29.4％，工业品价格比公平价格高14.2％（成致平，2006，第18页）。如果以一个工业劳动力生产的价值等价于两个农业劳动力生产的价值作为公平价格计算，农产品价格比公平价格低41.1％，工业品价格比公平价格高28.5％（张卓元，1995，第122页）。

工农业产品的价格扭曲是政府有意为之，目的是为实现国家的工业化战略提供资本积累。1949年中国共产党夺取政权之后，中国政府制定了雄心勃勃的工业化计划。根据当时的经济学理论，实现工业化的关键是资本积累。给定中国人口中80％是农业人口，农民必须为工业化所需的资本积累做出主要贡献。但农业人口众多且分散，政府难以通过税收的方式从农民手中获得财政收入，一个可行的办法是人为压低农产品的价格，通过价格向农民征税，也就是变“明拿”为“暗拿”。据一些经济学家估计，从1950年到1978年的28年间，国家通过价格“剪刀差”从农民手中获得的收入达5239亿之多，是1978年国有独立核算工业部门固定资产原值的1.4倍（参阅杨继绳，1998，第191页）。

2．在工业部门中，原材料工业产品和基础设施价格偏低，加工工业产品价格偏高。不同行业资金利润率的巨大差异可以作为价格扭曲的近似描述。图10.4是1979年中国国有工业各部门资金利润率。国有工业企业平均资金利润率是12.3％，但不同行业之间差距巨大。总体而言，加工工业的资金利润率远高于矿产品和原材料工业，其原因主要在于相对价格严重不合理。除了石油行业，矿产品和原材料工业的资金利润率没有超过5％，而加工工业的利润率都在38％以上，其中手表工业高达61.1％。石油工业利润率高主要是因为成品油利润高，原油的价格相对要低得多，利润中也没有扣除地租（资源价格）。煤炭行业即使不考虑资源价格，利润也几乎没有。事实上，1978年，原煤的价格甚至低于平均的生产成本，全行业处于亏损状态。

图10.4　1979年国有工业企业资金利润率

资料来源：张卓元（1995）。

工业部门内部价格扭曲部分是有意为之，部分是僵化的价格管理体制造成的。有意为之是指中国的计划者一直把工业化理解为发展加工业，把加工业产品的价格定高有利于调动各地发展加工业的积极性。或许，政府知道原材料产品相对简单，生产计划指标容易得到执行，而加工业产品复杂，必须借助价格的激励才能保证计划的完成。政府在定价时不考虑资金成本和资源价格也是导致原材料工业价格偏低的重要原因。此外，管理体制僵化，计划价格不可能随生产率的变化做相应的调整，也必然导致价格扭曲日益严重。比如，从1952年到1977年的22年间，机械工业的全员劳动生产率提高了3倍，化学工业提高了4倍，而煤炭工业只提高了12％，但它们的价格仍然维持在第一个“五年计划”时的水平。（杨继绳，1998，第384页。）

3．主要农副产品购销价格倒挂，即销售价格低于收购价格。尽管农副产品的收购价格远低于均衡价格，但由于政府同时在城市实行低工资政策，农副产品对城市居民的销售价格不得不定得更低，差价和经营亏损由政府财政补贴。1978年之后，随着农副产品收购价格的提高，在销售价格不提高的情况下，财政用于农副产品价格补贴的支出越来越多，成为沉重的负担。比如，1978年中国政府用于粮棉油价格的补贴资金是11.14亿元，占当年财政支出的近1％。而到了1983年，该项财政价格的补贴支出达到201.67亿元之多，占当年财政收入的14.3％（国家统计局《中国统计年鉴（1997）》）。

4．同产品不同品种之间的价格扭曲，特别是价格不反映质量差异。这是政府定价的必然结果，因为政府的物价部门根本不可能获得足够的信息为每一种产品的不同品种制定合适的价格，更没有可能知道消费者如何评价产品的质量差异。

由于政府定价的指导思想和价格形成体制的僵化，计划价格基本上不对供求状况做出反应。但每个经济行为者都是理性的，供求一定会对价格做出反应。比如，农副产品价格偏低的结果是农民没有生产的积极性，农副产品长期供不应求，政府不得不实现配给制度。可以说，农产品价格改革的主要目的如同实行包产到户的责任制一样，就是调动农民生产农副产品的积极性。农副产品收购价格提高后，又对销售价格改革提出要求，否则长期下去，政府财政不堪重负。

就工业部门而言，尽管改革前基本上是国有部门垄断，政府对每个地区、行业和企业都有生产计划指标。但在价格严重扭曲的情况下，即使计划指标正确也很难得到严格执行。各地都有发展相对价格较高的加工业的积极性，而没有积极性发展相对价格较低的原材料工业。结果是，加工业生产能力相对过剩，而原材料工业生产能力严重不足。在中国经济中，前者被称为“长线”，后者被称为“短线”。政府不得不每过几年就来一次产业结构调整，压“长线”，补“短线”。

特别是，当中国开始经济改革，政府决定给予国有企业一定的生产自主权并允许一定比例的利润留给企业作为激励手段，以及伴随农业改革而来的乡镇企业崛起之后，计划的执行越来越难，价格扭曲导致的问题更是暴露无遗。企业愿意生产价格相对高的产品，不愿意生产价格相对低的产品。甚至同一产品，比如钢材，由于不同品种之间的相对价格不合理，企业愿意多生产相对价格高的品种，而不愿意生产相对价格低的品种。结果是，尽管总产量计划完成了，不同品种的供给严重不均衡，有些品种过剩，有些品种供不应求。再比如玻璃工业，企业愿意生产薄玻璃，不愿意生产厚玻璃，因为价格是按照面积确定的。在不合理的价格下，企业利润不反映其创造的真实的社会价值，形成所谓的“苦乐不均”，政府也没有办法对企业实行严格的经济考核。正是在这样的情况下，原来的价格体系已难以为继，工业产品的价格改革被提上议事日程。

通过双轨制逐步实现价格自由化

如前所述，中国经济改革始于1978年，但在1984年之前，计划经济作为一种经济制度的合理性并没有受到根本质疑。尽管当时主流的经济学家和主管改革的政府领导人认识到，国家计划不可能把经济生活的所有方面都管起来，在计划管不了、管不好的地方需要市场调节，但经济的主体部分——即工业部门，必须实行计划体制。当时改革的指导思想是“计划经济为主，市场调节为辅”。也就是说，市场只是作为国家计划的“补充”。这一指导思想反映在价格改革上就是：主要产品，特别是主要工业品的价格必须由政府决定，而不能由市场供求决定；价格不合理的原因是政府在制定价格时没有尊重“价值规律”，而不是价格的形成机制不合理；解决价格扭曲的主要办法是有计划地调整价格，而不是放开价格管制，让市场供求决定价格；调整价格步伐要根据不同产品“先易后难”分步进行，而不能“毕其功于一役”。

当然，在中国的计划经济中，尽管政府有严格的农副产品采购计划和销售计划，农业部门一直是另类，而非计划经济的主体，因为政府不可能把8亿农民的行为纳入计划的轨道。从改革伊始，政府高层就认识到，只有通过价格机制激励农民的生产积极性，才能解决中国的农业问题，特别是粮食问题。1978年2月中共十一届三中全会决定：“粮食统购价格从1979年夏粮上市的时候起提高20％，超购部分在这个基础上再加价50％。棉花、油料、糖料、畜产品、水产品、林产品等农副产品收购价格，也要分情况逐步相应地提高。”根据三中全会的上述决定，1979年夏天，政府提高了18种农副产品的收购价格，平均提价幅度达25％。^〔86〕1979年年底，政府相应提高8种主要副食品（不包括粮食）对城市居民的销售价格，平均提价幅度达30％左右。为了城市居民生活不受提价的影响，政府同时给职工发放了副食品价格补贴。^〔87〕在提高价格的同时，政府同时开放了农副产品的自由市场，农民在完成国家收购任务后，可以把多余的产品在自由市场上出售。城市居民既可以用政府配给的票证从国有粮店和副食品商店以牌价购买，也可以去自由市场上自由购买所需要的农副产品。这样，农副产品就走上价格双轨制（陈锡文，1993）。价格涨了，但产品的供应很快就丰富起来。可以说是皆大欢喜！

从改革一开始，就有一种流行的观点是，过去的计划经济之所以没有搞好，是因为政府管得太多，管了一些管不了也管不好的事情。在1978年之前，包括肥皂、洗衣粉、卫生纸、水壶等这样的小商品也是国家定价的。当然，这些小商品种类成千上万，中央计划部门知道自己管不了这么多，价格通常是由各地方物价部门管的。政府管的结果是这些小商品也供不应求，许多城市实行了配给制度。改革开始之后，经济学家几乎一致认为，这些小商品无关计划经济的大局，对民众生活的影响也不大，政府也管不好，应该由市场调节。这样的观点也得到了主管经济工作的政府官员的几乎一致认可。这样，各地政府相继放开了小商品的价格。比如，以武汉市为例，1980年在二轻系统（生产小商品的工业部门）选择71种对人民生活影响不大的商品试行浮动价格；1982年对176种小商品实行市场调节；1983年5月又放开了200多种小商品价格，同时对二类日用工业品中质量差别大、供求变化快的49种商品实行浮动价格。^〔88〕就全国而言，到1984年，小商品的价格基本上已全部放开。价格放开后，市场很快繁荣起来，没有引起民众的不满。

尽管对大部分农副产品和小工业商品实行市场调节没有分歧，但在改革的早期阶段，政府对主要工业产品的定价能力不仅没有受到质疑，而且被认为是理所当然的事情。但国有企业扩大自主权的改革和伴随农村改革而来的乡镇企业的崛起对政府的定价能力提出了挑战。1979年之后，政府相继对国有企业实行了扩大企业自主权的改革政策，企业在完成政府下达的生产任务后可以生产计划外产品和产量，这些计划外产品和产量需要企业自主销售，同时生产这些计划外产品和产量需要的原材料等投入品必须由企业自行采购，政府不保证供应，但无论产出品还是投入品，其价格都是国家规定的。也就是说，国有企业在生产上实行了双轨制，但价格上仍然执行计划单轨制。在利润留成和奖金制度的刺激下，一些价格高、利润丰厚的产品很快出现了过剩。而价格低、利润薄甚至亏损的生产资料，需求大但生产企业没有生产积极性，甚至连计划也不愿意完成，出现了严重的供不应求。这样，中国经济就由改革前的普遍短缺变成了短缺和过剩同时并存的情况。价格不合理还带来一个严重的收入分配问题：由于企业之间的盈利差异主要取决于价格，而不是自身的努力，当盈利的企业用留成利润给员工发奖金时，亏损的企业就用银行贷款发奖金，政府只能听之任之，否则就不公平。这使得政府的宏观经济政策难以得到有效执行。

政府高层很快认识到，不解决价格问题不行！不解决价格问题，不仅政府的生产计划难以得到执行，政府也没有办法考核企业的业绩，企业改革没有办法推进，甚至会引发严重的社会问题。^〔89〕但政府解决价格问题的思路仍然是用行政手段调整价格，而不是放开价格。

调整价格就得有个调整的方案。为了制定一个可行的价格调整方案，国务院于1981年7月7日决定成立“国务院价格研究中心”。该中心由资深经济学家薛暮桥牵头，从中央各部门，各省、市、自治区，高等院校，调集了50多名专家、学者和物价工作骨干人员，利用投入—产出表和计算机程序等现代手段，进行理论价格测算（成致平，2006，第44—48页）。^〔90〕但由于价格方程太复杂，涉及的变量太多，价格研究中心一直没有能拿出一个政府高层决策者能接受的价格调整方案。事实上，这个计划本身就是一个乌托邦！

在没有一个总体的价格调整方案时，政府一方面用“利改税”的办法缓解企业之间由于价格不合理导致的“苦乐不均”^〔91〕，另一方面在价格调整上搞单兵突进，一个产品一个产品解决。现实中，尽管解决价格不合理的问题的必要性已被政府认识到，但在制定决策时，政府常常是犹疑再三，难以决断。原因是，对于供不应求的产品，政府担心提价引发通货膨胀和引起居民不满，该提不敢提。而对于供过于求的产品，政府害怕降价带来财政收入的减少（国有企业的利润是按产值计算，不是按销售收入计算），该降不愿降。政府通常是宁愿发票证不愿提价，宁愿计划限产而不愿降价。所以只有在万不得已的情况下，政府才会调整价格。1983年调整纺织品价格就是一个例子。中国从20世纪60年代开始生产涤棉织品，当时价格定得比较高。随着产量的增加，成本大幅度下降，但价格一直没有调整。由于价格高利润大，各地生产涤棉布的积极性很大，到1980年和1981年每年产量增加9亿米，但市场销售量每年只增加2亿米，产品大量积压。另一方面，由于1963年和1980年先后5次提高棉花收购价格而棉纱和棉布价格没有动，甚至低于生产成本，仅1982年政府花在纺织用棉的财政补贴就达46亿，棉纱和棉布的供给严重不足。就是说，应该降低涤棉布的价格，提高棉布的价格。但政府一直不敢决断。只是到了1982年纺织品产销矛盾非常尖锐，问题到了“非解决不可”（国务院领导的话）的时候，才由国家物价局反复研究提出方案，然后又花了4个多月的时间，经高层领导多次反复讨论，最后在得到邓小平的认可后，政府才于1983年1月21日发布了纺织品价格的调整方案。这次纺织品的价格调整被公认为是最为成功的一次价格调整（参阅成致平，2006，第54—59页）。

中国价格体制改革的一个重要特点是，当价格不合理时，如果政府不主动采取措施，市场力量就会推动自发的价格改革。对于计划价格过高、市场供大于求的产品，当政府因担心财政收入减少而不愿降价或降价幅度不够时，在市场的压力下，企业常常会突破政府的约束，自主降价，政府最后只能承认既成事实，价格控制就不了了之。手表工业就是一个很好的例子。由于价格高利润厚，各地都办手表厂，出现严重的供大于求。根据Byrd和Tidrick（1984）的记载，从1980年到1983年，尽管很不情愿，政府还是三次降低手表的计划价格，但降价幅度共计不到20％，远没有达到供求平衡的水平。企业生产的产量远远大于计划部门制定的产量指标，而商业部门只收购那些容易按照计划价格卖出的手表。手表企业只好让工人在大街上摆摊，按照市场价格卖手表。于是手表的计划价格后来逐步消失了。另一个例子是机械产品。1980年开始经济结构调整、压缩固定资产投资后，政府大幅度减少了机械工业的生产计划指标。当年，一机部下属企业的计划外直接销售就占到了总销售额的46％，机器生产的市场销售占到了33％（Byrd, 1988）。到1983年，虽然官方不仅没有废除计划价格，并且不断发文整顿市场秩序，要求企业执行计划价格，但是大多数机械工业产品实际上已经按照市场价格出售了。这是自发的价格改革。

价格改革最难的是生产资料价格，特别是原材料价格。由于计划价格低，需求旺盛，而企业又没有积极性增加生产，钢材、煤炭、水泥、木材等生产资料长期处于供不应求的状态。所以，生产资料必须提价。尽管1979年4月，政府陆续提高了煤炭、生铁和钢材的价格，其中煤炭提价30.5％，生铁提价30％，钢铁提价20％（中国社会科学院“价格改革”课题组，1986），但短缺问题远没有解决。由于生产资料是许多企业的投入品，提高生产资料的改革会增加用户企业的成本，从而可能引发连锁价格上涨，这是政府最担心的。如果生产资料价格改革引发通货膨胀，政府就得用财政支出补贴居民，但财政是否有能力负担，这需要认真计算。计算结果要说服所有参与决策的高层领导人，又是一件很不容易的事情。由于这个原因，全面调整生产资料价格的方案一直出不了台。

政府的价格改革方案出不了台，但自发的价格改革一直在进行。这是因为，随着企业自主权的扩大和乡镇企业的发展，无论产出品的销售还是投入品的采购，有越来越大的份额不受国家计划控制。据中国经济体制改革研究所1985年对429家国有工业企业的调查，1984年企业产出品的平均自销率（自销占总销售额的比例）为32.1％，主要原材料平均市场采购率（既非计划供应部分）占到16.4％，产品自销率和市场采购率高于40％的企业分别占到48.6％和24％（刁新申，1986）。这些计划外产品和投入的交易必须在买卖双方同意的情况下才能进行，计划价格根本不可能得到遵守。

乡镇企业是自发的价格改革的重要推动力量。农村改革后产生了大量的过剩劳动力，农民也有了办工业的自由。结果，从沿海开始，乡镇企业在全国蓬勃发展起来。到1984年，乡镇企业总数已达164.96万家，雇佣职工3848万多，销售收入1268亿多元（相当于国有工业企业销售收入的26％）（《中国统计年鉴（1985）》第297页，第376页）。乡镇企业是计划外产物，从一诞生就在市场规则下运行。它们的创立不是计划安排的，没有使用政府的财政资金，政府不给它们下达生产计划指标，也不给它们供应原材料。事实上，中央政府部门从一开始就不允许国有企业给乡镇企业提供原材料，也不允许银行给它们提供贷款。但它们的产品有市场，能赚钱，愿意支付更高的价格购买原材料。当乡镇企业愿意支付更高的价格时，生产原材料的国有企业更愿意把超过计划指标的产量以更高的价格卖给它们，而不是按照计划价格交给物资部门。一些得到计划配额的国有企业开始把计划指标在市场上倒卖，甚至国有物资部门也开始倒买倒卖。这就出现了生产资料的“黑市”和“灰市”。同一种生产资料出现了双轨价格：一轨是计划价格，另一轨是市场价格，这就是自发的“双轨制”。可以说，从乡镇企业出现的第一天起，非法的双轨制价格就开始存在。乡镇企业甚至通过“贿赂”的方式从国有企业获得原材料。在利益的驱动下，一方面，生产厂家要求减少计划指标，或者以种种借口不履行计划指标。另一方面，需求企业则希望增加计划指标，尽量虚报需求。计划指标的制定和执行越来越难。^〔92〕

中国的地方政府也是自发的价格改革的重要力量。自1980年起，在中央政府对地方政府实行财政包干政策和大量国有企业被下放地方管理后，地方政府变成了产品的需求者和供给者。地方政府一般愿意把紧俏的原材料以计划价格卖给其他地区的企业，宁愿自已发展盈利的加工业。即使有原材料的计划供应指标，供应方在提供产品时通常要求额外的补偿费，否则不给供应。在计划没有办法严格执行的情况下，为了获得原材料供给，地方政府纷纷成立了“生产协作办公室”，通过地区之间的“串换”交易，解决供求矛盾。串换交易的本质是以计划价格之名行市场价格之实。如1984年的时候，上海生产的自行车每辆牌价是120元，市价是200元。辽宁生产的钢材每吨牌价是600元，市价是1000元。如果上海要以牌价得到辽宁的1吨钢材，相应地必须提供给辽宁5辆自行车（400/80＝5）。如果自行车的市价不变，钢材的市价上涨到1200元，上海就得用7.5辆自行车才能换到辽宁的一吨钢材（600/80＝7.5）。类似地，上海也必须用紧俏的自行车和桑塔纳轿车串换山西的煤炭。否则，即使有计划指标，也不能得到计划供应。

到1984年，生产资料的市场交易已非常发达，实际交易价格完全由供求决定，尽管是不合法的。^〔93〕市场参与者包括乡镇企业，也包括国有企业以及各级地方政府，甚至出现了许多专业的贸易公司专门倒卖原材料。可以说，要找到一个没有不参与市场交易的企业几乎是不可能的。在这种情况下，中央政府一方面查处、打击非法市场交易^〔94〕，另一方面不得不适度松动对价格的控制。1984年5月20日，国务院出台文件，允许工业生产资料属于企业自销的部分（占计划内产品的2％）和完成国家计划后的超产部分，在不高于国家牌价20％的幅度内，企业有权自定价格，或由供需双方在规定的幅度内协商定价。但这个规定根本不可能得到执行，因为大部分生产资料的牌价与黑市价格的差异远大于20％。图10.5是1984—1985年武汉地区钢材计划价格和市场价格的比较，从图中可知，市场价格高出计划价格60％—128％。

图10.5　武汉地区钢材计划价格与市场价格的比较(www.xing528.com)

资料来源：温桂芳（1985）。

一方面，政府一直拿不出生产资料的价格调整方案；另一方面，遍布全国的非法市场交易又没有办法禁止。正是在这样的背景下，1984年底，双轨制价格作为一种政策选择被政府领导人接受。^〔95〕决策者认识到，解决价格问题的办法“以放为主”比“以调为主”更可行，因为从增量上放开价格比整体调整价格要容易得多，风险也小得多。与其拖着不动，不如先把计划外放开，走出一步，看看结果再说。之后不久，1985年1月24日，经国务院批准，国家物价局和国家物资局正式出台文件：工业生产资料属于企业自销和完成国家计划后超产的部分，取消原定的不高于国家牌价20％的限制，企业可按当地市场价格出售，参与市场调节。^〔96〕从此，计划外生产资料按照市场价格交易不再违法，双轨制价格取得了合法地位，长期困扰政府的价格改革问题取得突破性进展。

在生产资料实行双轨制价格后，“以放为主”的思路也运用到其他产品的价格改革中。1985年政府放开了绝大部分农副产品的购销价格，取消了粮油的统购价格，实行了合同定购制度。1986年，政府放开了名牌自行车、电冰箱、洗衣机等7种耐用消费品的价格。1988年，政府又放开了13种名烟和13种名酒的价格。

尽管非法或半非法的双轨制在1985年之前已经存在，但双轨制的合法化还是使得腐败问题和所谓的“经济秩序混乱”变得更为严重。由于计划价格与市场价格之间存在着巨大的差异，权钱交易盛行，一些拥有权力和政府关系的人以计划价格获得资源，然后到市场上出售，很容易获取暴利，导致民众的强烈不满。生产企业不愿签订计划供货合同，即使签订了也以各种借口不履行合同，而是将尽可能多的产品拿到市场上出售，使用企业通常必须支付额外的补偿才能得到计划供货，这样，政府计划的执行就非常困难。^〔97〕在1988年3月底召开的第七届全国人大第一次会议上，双轨制价格成为人大代表意见最大的问题。在此情况下，邓小平等高层领导人认为解决价格问题“长痛不如短痛”，决定搞“价格闯关”，尽快把双轨并单轨。

在高层决策者下了搞“价格闯关”的决心后，从1988年4月开始，一系列的价格改革措施相继出台。4月5日，国务院发出通知，放开猪肉、鲜蛋、食糖、大路菜4种副食品价格，把对居民的价格补贴由“暗补”（补贴给商业经营企业）变为“明补”（直接补贴给职工）。5月之后，彩色电视机实行浮动。7月，国务院决定从7月28日起，放开名烟名酒的价格。

这些产品放开后，出现了较大幅度的价格上涨，如猪肉价格上涨了50％—60％，蔬菜价格上涨了31.7％，18英寸彩电价格从1330元涨到1900元，一些名烟名酒的价格上涨了10倍以上（杨继绳，1998）。过去在价格管制下由票证维持的隐性通货膨胀变成了由货币价格表现的显性通货膨胀，形成了普遍的通货膨胀预期。

1988年8月15—17日，中共中央政治局会议讨论通过了《关于价格、工资改革的初步方案》，并要求在“价格闯关”时，军队和警察要做好防范准备，防止价格改革中可能发生的意外情况。在这条新闻公布的当天（8月19日），一场席卷全国的抢购风潮开始蔓延，社会安定受到威胁。在此情况下，8月30日，国务院会议做出了稳定物价的决定。9月26日，中共十三届三中全会决定开展“治理整顿”（杨继绳，1998）。“价格闯关”被迫终止。

1989—1991年被称为“治理整顿”的3年。这期间，政府做的已不是沿着1985年形成的思路进一步放开价格，而是加强对价格的控制，并用行政手段调整一部分产品的价格。特别是“天安门事件”政治风波后，出现了改革是“姓社”还是“姓资”的争论，市场化改革的主张受到官方主流媒体的批评，整个改革的大方向受到逆转。乡镇企业被当作破坏经济秩序的罪魁祸首受到打压。政府冻结了一部分产品的价格。对原来已经放开的计划外生产资料规定了最高限价，并强令各级政府严格执行。对化肥、农药、农膜等重要的农用生产资料实行了专营。对电冰箱、洗衣机、黑白电视机、自行车等已经放开的耐用消费品实行了提价申报制度。对彩色电视机实行了专营。包括大米市场在内的一部分市场被关闭。在通货膨胀得到控制后，政府也用行政手段调整了5大类20多个系列的产品价格，其中包含适当提高国家定价偏低的粮、棉、糖的收购价格，两次提高统配煤价格，三次提高原油价格，两次提高铁路货物运价以及提高铁路、水路、航空客运票价，特别是提高了25年未作调整的粮油统销价格（马凯，1999）。

1992年是中国改革大转折的一年。邓小平南方谈话重新确定了市场化改革方向，中共十四大确立了“社会主义市场经济”的改革目标，经济的市场化步伐猛然加快。价格改革的措施重新回到“以放为主”上。1992年是价格自由化步子迈得最大的一年，特别是生产资料的价格几乎全部放开。国家物价局重新修订和颁布了中央管理价格的分工目录，其中，重工业生产资料和交通运输价格由1991年的47类737种减少为89种（国家定价33种，国家指导价56种），一次放开近600种；农产品价格由原目录的40种减少为10种（国家定价6种，国家指导价4种）；轻工商品由原来的41种减少为9种（马凯，1999）。特别是，1992年底，全国844个县（市）放开了粮食价格。到1993年，除了电力、通讯、石油等少数实行政府定价的产品，绝大部分生产资料和生活资料市场已完全放开由市场调节，完成了从双轨价格向单一市场价格体制的过渡。按交易额计算，93.8％的零售商品价格、87.5％的农产品收购价格和81.1％的生产资料出厂价格，都已经放开。

可以说，至此，中国产品市场的价格自由化基本完成。1997年第十届全国人大常务委员会通过了《价格法》，该法明确确定了实行政府指导价或政府定价的范围为：（1）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（2）资源稀缺的少数产品价格；（3）自然垄断经营的商品价格；（4）重要的公用事业价格；（5）重要的公益性服务价格。政府价格管理部门的主要职能由“定价格”转向“定规则、当裁判”（成致平，2006，第158—163页）。

中国价格改革的经验教训

从经济改革开始大约经过15年左右的时间，中国基本完成了产品价格制度的改革。在从计划价格到市场价格的转轨过程中，中国经济保持了较高的增长，而又没有发生恶性通货膨胀。从1978年至2000年的22年间，中国的人均GDP年平均增长8.3％，而社会零售物价指数年平均上涨6.9％，前者高于后者40.7％（《中国统计年鉴（2007）》）。以我的判断，对任何国家来说，如果能保证在改革期间民众收入的实际增长速度高于物价上涨的速度，发生由通货膨胀引发的社会动乱的可能性就不大。可以说，中国的价格体制改革是非常成功的。

中国价格改革的经验，不仅对其他国家有借鉴意义，而且对我们理解经济制度的演化具有重要意义。

经验之一：善于利用自发的市场力量。中国的价格自由化是通过双轨制逐步完成的，但如我们前面的分析所表明的，双轨制并不是改革者精心设计的产物，而是在改革的过程中自发产生的。中国改革领导人的聪明之处在于把现实中存在的自发的双轨制价格变成自觉的改革政策。在改革的初期，改革领导人曾试图搞出一个整体价格改革方案，但没有成功，因为供求信息掌握在无数的市场参与者手中，而不可能在政府的数据库里，更不可能在政府官员的脑子里。中国改革领导人很快认识到自己的知识局限，所以采取了“走一步看一步”、“摸着石头过河”的办法。当政府没有办法拿出价格改革的方案时，拥有了一定决策权的企业和其他的市场参与者在利益的驱动下，就自发地突破价格管制，在计划一轨的旁边创造出了市场一轨，为改革找到了出路。尽管政府曾试图消灭非法的价格交易，但最终还是认识到，与其消而不灭，不如因势利导，主动利用。这样，自发的双轨制就变成了自觉的改革政策。1988年“价格闯关”的失败和1992年放开价格的成功表明，尽管双轨制有不少弊病，但从计划价格和市场价格并存到单一市场价格的过渡，必须水到渠成，不可操之过急。

经验之二：把经济改革变成帕累托改进。价格改革的目的是让市场调节资源配置，提高经济效率，增加社会总财富（即“卡尔多—希克斯改进”，Kaldo-Hick Improvement）。但如果我们不能把价格改革的过程变成一个帕累托改进（Pareto Improvement），改革就可能变成革命。任何制度都会产生既得利益者，计划价格下的既得利益者是有权力分配短缺物资和商品的政府官员，以及能以低价得到这些商品的企业和个人。比如说，相对于农村居民，中国的城市居民就是计划价格下的既得利益者，因为他们从低价供应的商品中得到转移支付。当这些物质和商品的价格提高时，这些既得利益者就受到损害。中国政府在价格改革时非常重视对既得利益者的补偿。比如，每次提高农副产品的销售价格，政府都会精心计算，相应地增加价格补贴。

双轨制从边际上引入市场机制，一方面改进了资源的配置效率，增加了社会财富，另一方面又用计划指标保护了在旧体制下获得低价商品的既得利益者（Zhang and Yi, 1997; Lau, Qian and Roland, 2000）。^〔98〕这就是为什么它从一开始虽然是在一个特殊的起点出现然而却没有遭到任何强烈抵制的原因。尤其是负责资源分配的政府官僚被看作是改革最主要的损失者，因为他们大多数的特权和寻租行为都将在改革中被减少或者被消除。改革要想成功必须考虑如何减轻来自拥有权力的官僚部门的抵制。双轨制很好地解决了这一问题。在有些情况下，双轨制事实上使得政府官僚的境遇变得更好而不是更坏，因为现在他们有更好的机会和更有效的方式去获取经济上的利益（利用计划价格与市场价格之间的差距寻租）。这一点可以解释为什么越来越多的政府部门转为支持这种改革。后来一些政府官员反对双轨制，也是由于分配在他们名下的计划指标得不到落实。他们反对的目的是想回到完全的计划一轨，而不是转向市场一轨。这一点也意味着，从双轨制转向单一市场的步伐不能太快。1992年放开价格之所以比较顺利，一个重要的原因是政府原来的既得利益者有了获取利益的新渠道（如利用手中的权力直接从事商业活动）。

经验之三：有效控制通货膨胀。在从计划价格到市场价格的转轨过程中，由于以下两个原因，通货膨胀是不可避免的。第一，在计划价格下，短缺产品是通过计划指标和票证分配的，这些计划指标和票证都是一种购买力，但因为不是“法定货币”，所以不在官方公布的价格上反映出来。也就是说，计划经济下的实际价格水平一定高于用货币表示的名义价格水平，存在着隐性的通货膨胀。当计划指标和票证被取消时，名义价格就会被提高，隐性的通货膨胀就会变成显性的通货膨胀。政府给予物价补贴，相当于用货币替代计划指标和票证，尽管当事人的实际收入没有下降，但他们感觉到的价格提高了。第二，尽管从理论上讲，通货膨胀是一种货币现象，只要控制住货币发行量，相对价格的变化不会导致总价格水平的上涨。但在现实中，由于利益关系，要让原来定价高的产品的价格降下来是很难的，解决问题的可行办法是通过增加货币供应量来调整相对价格。

图10.6是改革以来中国零售物价指数的变化。从图中可以看出，每次大的价格改革措施出台都伴随相对较高的价格总水平的上升。

图10.6　零售物价指数（1978—2006）

资料来源：国家统计局《中国统计年鉴（2007）》。

尽管在价格改革时期通货膨胀不可避免，但把通货膨胀控制在居民可忍受的程度是非常重要的。长时期在计划经济下生活的居民可忍受的通货膨胀水平比较低，因为他们习惯于固定价格。改革开始的时候，任何一种商品的价格上涨都会引发通货膨胀预期。这意味着每次出台的价格改革措施不能太多，尤其在改革的早期阶段。中国的价格改革之所以走了一条渐进式的道路，一个重要原因是政府对通货膨胀的恐惧。随着改革的进行，居民可忍受的通货膨胀水平有所上升。以中国的情况下，1980年6％的通货膨胀被认为是不能忍受的。但到了1985年后，6％的通货膨胀不会被认为是大问题。从这个角度讲，价格改革步伐由慢到快可能是合适的。

中国的经验也表明，当经济中已经存在较高的通货膨胀时，出台价格改革措施是不明智的。1988年“价格闯关”的失败，就是一个教训。年初的时候，就出现了明显的通货膨胀压力，2月份零售物价指数涨幅突破10％，6月份上升到16.5％，7月份进一步上升到19.3％（成致平，2006，第103页和116页），但政府仍然在8月份决定要把“绝大多数商品的价格放开，由市场调节”，结果导致严重的抢购风暴，价格改革被迫终止。

中国的经验还表明，创造一个相对紧的宏观环境对放开价格管制是有利的，尽管可能带来经济增长速度的代价。1989—1991被称为是“治理整顿”的3年，政府的主要目标是控制通货膨胀，在改革方面可以说是乏善可陈，经济增长率也大幅度降低。但回过头来看，紧缩政策确实为1992年的价格放开创造了有利条件。以社会零售物价指数算的通货膨胀率从1989年的17.8％降到1991年的2.9％，生产资料的计划价格与市场价格的差距大大缩小。这样，1992年大范围放开价格，也没有带来大的社会冲击。如果没有之前的紧缩政策，1992年放开价格可能是不现实的。这也可以说是歪打正着。

参考文献：

Byrd, William A., 1988, "Impact of the two-tier plan/market system in Chinese industry," Journal of Comparative Economics, 11 (3): 295-308.

Byrd, William A., and Tidrick, Gene, 1984, "Adjustment and Reform in the Chongqing Clock and Watch industry," World Bank Staffing Working Paper, No. 652.

B. E. 约西波夫等，“俄罗斯联邦的价格政策和价格改革”，刘美洵，列乌斯·亚历山大·伊万诺维奇主编《中国与俄罗斯：两种改革道路》，2004，清华大学出版社。

陈锡文，1993，《中国农村改革：回顾与展望》，天津人民出版社。

成致平，2006，《价格改革三十年（1977—2006）》，中国市场出版社。

刁新申，“价格：双轨制的作用和进一步改革的方向”，中国经济体制改革研究所主办《经济发展与体制改革》，1986年第2期。

国家体改委调查组，1987，“开发、搞活、管住——武汉价格改革的启示”，收入高尚全编《中国：发展与改革（1984—1985）》，中央党史资料出版社。

Lau, Lawrence, Yingyi Qian and Gerard Roland, 2000, "Reform Without Losers: An Interpretation of China's Dual-track Approach to Transition", Journal of Political Economy, Vol. 108, No. 1, pp. 120-143.

马凯，“中国价格改革20年的历史进程和基本经验”，《价格理论与实践》，1999年第1期。

石家庄市体改委，1985，“对计划内、外钢材、木材实行同一价格，搞活物资市场”，《成本价格资料》。

王之政，“利改税的现状与前景”，《经济理论与经济管理》，1985年第6期。

温桂芳，“积极地推进生产资料流通和价格改革”，《成本价格资料》，1985年第4期。

杨继绳，1998，“邓小平时代：中国改革开放纪实”，中央编译出版社。

张维迎，“以价格改革为中心，带动整个经济体制改革”，载国务院技术经济研究中心能源组内部文稿《专家建议》（三），1984年6月。又见张维迎“经济体制改革与价格”，《经济研究参考资料》1985年1月第6期。

Zhang, Weiying, and Gang Yi, 1997, "China's Gradual Reform: A Historical Perspective," C. A. Tisdell and J. C. Chai (eds.), China's Economic Growth and Transition, New York: Nova Science Publishers, Inc.

张卓元，1995，《价格体制改革》，《中国改革与发展报告：1978—1994，中国的道路》，中国财政经济出版社。

中国社会科学院“价格改革”课题组，“七年来价格改革的思考”，《财贸经济》，1986年第10—11期。