评价体系的建构与实施--城市灾害应急与管理成果

第五节　评价体系的建构与实施

一、我国开展城市灾害应急能力评价的社会背景

城市灾害应急管理在我国尚属比较新的概念，而针对城市灾害应急管理能力评价的研究更是处于起步阶段。我国至今尚没有全国性的灾害管理的基本法规，也没有制定相应的适用于全国的灾害救援和应对紧急事务的反应计划。已经颁布的《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国消防法》以及《中华人民共和国安全生产法》，是仅适用于部门灾害和生产事故管理的行政法律。我们在灾害应急管理上与发达国家存在的明显差距，要求我们急需进行有关城市灾害应急管理的政策法规、能力建设、评价体系等方面的研究工作，以推动我国尽快建立科学的灾害应急管理体系，切实强化城市的灾害应急管理能力建设，为我国城市化进程的快速发展提供安全屏障。2002年7月2～4日，本书作者所在单位会同中国地震局地球物理研究所、河北省社科院等单位，在河北召开了首届“中国城市灾害应急管理能力研讨会”，推动了国内在这方面的研究。同时，由本书作者撰写并经由民盟中央提交给全国政协十届一次会议的《关于加强城市灾害应急管理能力的建设议案》，在大会提交的3880多份提案中被列为4号提案，使城市灾害应急管理问题引起了广泛的社会关注，进一步推动了灾害应急管理研究工作的开展。

二、评价体系研究需要解决的关键问题

城市灾害应急管理是一项具有反馈功能的系统工程。建立城市灾害应急管理能力评价指标体系及其模型，通过对城市致灾环境要素、易损性要素、灾害管理硬件要素、软件要素以及公众防灾意识等内容的综合评价，科学地反映城市灾害应急管理能力的优势与不足，将有力地推动城市灾害应急管理能力的建设。综合近年来人们对城市灾害管理评价指标研究的成果，建立科学的评价指标体系及其模型，主要包括四个方面。

1.研究设计有较高信度和效度的评价指标及其模型结构

内容包括：第一，对城市灾害应急管理能力总体内容的设定，主要反映①在城市灾害应急管理中发挥动员社会力量和配置社会资源作用的社会控制效能的状况；②作为城市灾害应急管理对象的社会公众行为反应的状况；③作为城市灾害应急管理物质基础的工程防御体系的状况；④城市灾害应急救援能力状况。第二，研究设定反映上述内容的评价要素，形成评价指标集。评价指标集是评价体系的主要组成部分，是由一系列有内在联系的、有代表性的，能够概括城市应急管理水平的要素组成的。包括反映城市灾害危险性的评价要素，反映城市易损性的评价要素，反映城市承灾能力的评价要素等。第三，研究反映各个评价要素的具体指标，主要有：①反映城市灾害危险性的评价指标子集，如城市地震烈度、城市年发生台风次数、城市年平均大暴雨天数、城市火灾发生率等；②反映城市易损性的评价指标子集，如城市的人口密度与经济密度、城市的交通状况、城市建筑及生命线工程状况、城市技术装备水平的状况；③反映城市承灾能力的评价指标子集，如城市对灾害的预测能力、城市防灾抗灾能力、城市减灾知识教育普及情况、城市减灾立法完备程度、城市救灾恢复能力等。这些评价指标是评价指标集的基础数据。

2.研究确定城市灾害应急管理能力评价的参照标准

这里所说的“参照标准”，是指在确定的评价范围内通过对若干评价对象的评价而形成的统一标准。参照标准的作用在于它可以在一个确定的评价群体中，用统一的评价尺度对评价对象进行比较，并对其做出孰优孰劣的判断。从操作的意义上讲，没有参照标准的评价是没有比较意义的，只有确定了评价的参照标准，才能找出城市灾害应急管理中的优势和劣势，评价才能起到推动灾害管理工作的作用。

3.研究构建城市灾害应急管理能力综合评价模型(www.xing528.com)

城市灾害应急管理能力是涵盖自然要素与社会要素、硬件条件与软件条件、人力资源与体制资源、工程能力与组织能力等多方面要素的整体，因而对其评价必然涉及定量分析与定性分析、精确判断与模糊判断等多种方式和数据类型。因此，要首先在总体设计的基础上，对各要素及其指标进行层次区分，根据其各自的分值与基础数据，确定分值的权重作为分析数据的基础，即将多种要素和数据合成一把评价尺子，使不同的评价要素和指标能够在同一尺度下进行比较，避免单一内容评价可能出现的类型偏差，确保评价的科学性和有效性。

4.将城市灾害应急管理能力的评价功能与开发建设功能有机结合在一起

对城市应急能力进行评价的目的，是为了找出灾害管理工作中的优势和差距，以便强化城市的应急管理能力建设，因此，评价模型的设计必须将评价功能和开发建设功能有机地结合在一起。从模型设计的角度看，灾害应急管理能力的开发建设可从两个层面上展开：首先是对城市灾害管理中单项要素的开发建设，这可通过设定灾害管理单项评价要素的参照标准，如城市对各种灾害的预测能力、防灾减灾能力等，在单项要素的评价中找出存在差距，然后进行专项治理，以达到强化单项的目的。其次是对城市灾害管理能力综合要素的开发建设，这可通过设定灾害管理综合要素的参照标准，在将某一评价对象与参照群体的比较中找出灾害管理存在的差距，然后进行防灾减灾工作的综合治理，以达到提高城市总体应急管理能力水平的目的。总之，评价是手段，开发建设才是目的，城市灾害应急管理能力的评价模型只要将评价功能与开发建设功能有机地结合在一起，才能真正发挥强化城市应急管理能力的作用。

三、城市灾害应急能力评价的实施路径与方法

城市应急管理能力的评价研究是一项涉及面非常广的系统工程。评价指标体系应从系统的角度，通过对城市致灾环境，人文、经济特征及城市减灾措施的综合分析评价，来系统地反映城市应急管理中存在的优势与不足。其评价结果可以作为反馈信息，提高城市应急管理水平。因此，评价研究是在对反映城市灾害应急管理能力的相关评价指标集进行基础数据的定量分析的基础上，根据一定的评价模型，对城市灾害应急管理能力进行全面的、综合的反映和描述。

首先，利用模糊综合评价方法，分别对城市的灾害危险性评价指标子集和易损性评价指标子集进行分析，按照统一的评价标准，求出城市从属于各个等级的隶属分布，然后按照隶属度最大的原则，确定城市的灾害危险性等级和易损性等级。其次，确定城市承载能力评价指标子集中各指标的理想值，再求出各城市的指标值集合与理想值的相对线性距离，并据此构造相应的模糊选择矩阵，然后，利用模糊相似选择法，确定城市承载能力评价指标。最后，设计城市灾害应急管理能力的总评价模型。评价模型是一种量化分析模型，是利用数学模型去描述系统诸要素间的关系，通过一定的演算方法，给出定量的结果。

城市灾害的应急管理能力与城市的承载能力成正比，而与城市灾害的危险性与城市的易损性成反比。因此，综合评价城市的应急管理能力状况，可以根据这3个要素，并参考北京师范大学刘艳等专家设计的我国城市综合减灾管理评价模型：

P _i = a _i /(b _i +c _i)

式中，a _i为城市i的承载能力评价指数；b _i和c _i分别是城市i的危险性等级和易损性等级修正系数，对应这两个等级的1，2，3，4，5时，b _i和c _i分别取值为0.60，0.55，0.5，0.45和0.4。