城市灾害应急能力评价的成功实践

第四节　美国开展灾害应急能力评价的成功实践

一、美国国会倡议开展灾害应急能力评价的背景

20世纪90年代联合国开展“国际减灾十年”活动以来，随着各国政府和学界对灾害问题的日益重视，人们关注灾害的视野很快聚焦于人口密集、财富集中、系统功能复杂且很脆弱的城市。随着世界各国城市化进程的不断加快，大城市遭受各种灾害打击的损失也变得越来越严重，于是很多国家都把抵御灾害的重点定位在城市灾害的应急管理上。美国是世界上最富有的国家，不仅根据国家和地方灾害应急管理的需求，建立了完备的法律、法规体系，而且根据灾害救助和紧急救援的需要，建立了由27个政府部门组成的联邦反应计划和响应计划，同时，美国联邦紧急事物管理局（FEMA）于1995年与全美各州建立了联邦－州应急管理伙伴关系执行协议（PPA）。自1993年以来，有超过1400万的美国人遭受到灾害的影响，从1989～1993年，平均每年灾害所造成的损失为33亿美元，在最近的1994～1997年的4年里，平均每年的损失则高达130亿美元。就联邦单方面而言，灾害已经花费了总额超过200亿美元的公共基金。联邦灾害损失的持续攀升已经引起联邦紧急事务管理局和参议院委员会的重视，他们希望确保各州管理灾害的准备及实际能力能达到更高的可操作水平，以削减联邦援助。因此，为了进一步加强各州和地方与联邦政府的合作，提高应急管理的效益，就需要对PPA中的目标进展情况进行评估。于是在20世纪90年代末，由国会参议院委托联邦紧急事务管理局（FEMA）和联邦紧急事务管理委员会（NEMA），研究设计了一套评价联邦政府及各州应急管理能力的标准，其内容涉及灾害应急管理的13个方面、209个要素、1014个指标，并在全国范围内56个州进行了全方位的应急能力评价，成为世界上第一个进行政府应急能力评价的国家。

二、美国进行灾害应急能力评价的实施程序

联邦紧急事务管理局（FEMA）和联邦紧急事务管理委员会（NEMA）联合开发了应急能力评估（CAR）程序。1997年6月，通过全国性的紧急培训网络卫星电视的播放，FEMA组织了一场针对国家和地区人员的培训会议，而后，能力评估正式开始。从1997年6～8月，各州开始使用CAR工具评估他们的能力。在许多州，FEMA需要直接参与这一过程。美国56个州都参与了这项能力评估的引导测试，包括13项应急管理职责范畴的自我评估，应急能力评估程序取决于一个州的自我评估，同时鼓励各州在FEMA地方办事处的配合下进行评估。应FEMA的要求，采用了完善的州应急能力评估工具，该工具提供了一套自动化的方案用于减轻各州的负担，几乎每一个被调查者都使用它。1997年6～8月，进行了数据的采集、制表和分析。根据划分简单的规模等级标准，各州基于共同的评估框架体系以确保所有州能够真实评估他们的应急能力，并且报告他们需要改善的领域及其力度。每一个州都将其评估转寄到FEMA的地方办事处，然后再将其寄到FEMA总部进行汇总。

三、评价内容与评价标准设定

应急能力评估程序检测了联邦与州应急管理伙伴关系对紧急情况和灾害的缓解、预防、应对和恢复可操作的准备及实际能力。主要关注以下13项应急管理内容：法律与法规、灾害识别与防御评价、灾害管理、资源管理、规划、指导、控制与协调、通讯与预警、行动与程序、后勤与设施、培训、演练、公共教育与信息传播、资金与管理。

四、灾害应急能力评价的实施

1.各州评价的内容基于前述13项应急管理职责

每一项应急管理职责再细分为各自的属性及其典型特征。在特定的领域，属性是评估应急管理程序的主要标准。典型特征是进一步阐明所评估领域的详细标准。各州至少可以在属性层次上进行评估，但是也可以选择在典型特征层次上进行评估，并为其后的分析提供主要的数据。作为国家评估所依据的标准，它促进了应急管理程序中“自我测试”所需完善的方面和力度。

2.数据分析依据

CAR评估的结果反映了各州应急管理能力属性和特征所涉及的等级。每一项属性评分是通过该属性下所有特征的平均记分计算出来的。属性的评分都纪录到小数（如2.32），小数的产生是因为计算均值时，一些特征评分处在2级水平而其他特征评分则处于1级或3级。FEMA使用这一等级分析了国家CAR的成果如下：得分在2.5～3.0之间，意味着被评价的州应急管理能力始终如一的满足属性（特征）要求，在绘制的图中用蓝色表示，在报告中作为“有实力的地区”；得分在1.5～2.5之间，意味着被评价的州能正常的满足属性（特征）要求，反映其具备基本的能力，在图中用绿色表示，在报告中当作“满足标准地区”；得分在1.0～1.5之间，意味被评价的州需要做额外的工作以满足属性（特征）要求，在图中用红色表示，在报告中作为“需要改进的地区”。同样，对属性（特征）提供了“不适用”的回应，他们将不会应用于个别的州。这决定了它将用于实验的年度，而后根据实验年度的经验进行再评估。

为了深入理解各州做出回应的依据是什么，每一项属性（特征）都必须被评分，而不论各等级的国家回应是否基于“现实中的经验，演练中的经验，或未经考验的”。这种评分有助于为每一项属性（特征）1～3级的确认和理解做准备，突出演练地区的评分将是非常有益的。

FEMA分析了每一项属性，以决定国家的实力，需要改进的地方以及基础能力的地区。不适用的回应将不被重视，在1级水平（需要做额外工作满足属性或特征的标准），2级水平（正常的满足属性），3级水平（始终如一的满足属性）所保留回应的百分率都会计算在内。如果所保留的回应中有50%以上处在2.5～3级水平之间，这项属性可以被视为一国的实力。如果其中50%以上处于1～1.5级水平之间，FEMA将确认这项属性需要改进。

五、美国进行灾害应急能力评价的思考

自从国家管理协会提出综合应急管理以来，在一个确定的灾害事件中的活动通常划分为减轻、准备、反应和恢复这4个阶段，并已经变成主要的模式。许多政府机关都已经在围绕着这4个阶段组织工作，这4个阶段已经纳入到应急管理术语之中。

1. PPA/CA（绩效合伙协定/合作协定）循环

PPA/CA（绩效合伙协定/合作协定）为应急计划管理建立了框架，它界定了应急管理计划的目标和计划执行的范围。通过评估这个管理功能，应急管理组织可以回顾他们的运作绩效与绩效计划目标的差距。CAR是评估计划管理标准的主要的技术，这些标准能够确定能力的基线和向着计划目标前进，这些评估数据应该在未来的管理计划中作为修改计划的依据。(www.xing528.com)

模拟演习、真实灾害的评估和能力评估过程都应该有统一的过程（13项EMF的评估），实现这个过程的统一可以从收集到的不同数据资源和文件中进行对照，以实现各种灾害应急管理结构的优化，而不是仅仅对某一项管理计划功能的评估。

纠正行动。从“评估”阶段得到数据，并将其应用到13项EMF标准中。这常常是在不断改进应急能力过程中最容易被忽略的方面，它需要一个集中的、系统的步骤以追踪行动，并保证在需要时对这些标准和行动进行修正。“纠正行动”直接为“行动计划”提供建议，修正更新年度的CA组件，如果适合也可能修改PPA的战略。当对真实灾害、演习和CAR评估的校正被反映在修正的计划标准中，这个循环就会继续重复进行。

我们应当声明，CEM中应急管理的阶段应当被包含在管理过程之中，但是应当将其适当地分散到各管理功能中去。对于没有真实灾害的州来说，该计划标准的测试只有依靠模拟练习。如果既没有真实灾害又没有模拟练习，EMF实质上是未检验的，这些被加入CAR的未检验的功能，应该被放入到综合练习计划中进行充分的评价。有些州灾害发生频繁，或是遇到重大灾害年，应当从评价中回顾其灾害的经验和结果，并输入到其绩效评估中，这些评价会加强从CAR中获得的数据。

2. FEMA的策略

当前FEMA的1998～2007年战略计划草案，是以1993年的GPRA为依据制定的，将会把CAR过程作为绩效评估的方法来提升应急能力。FEMA战略的一个目标是在2007年之前将应急能力提升20%，这个从1997年的CAR发展起来的基点将会被作为未来评估的基础。在这个短暂的时期，联邦将会与各州一起回顾和讨论已经存在的年度CA，并纠正它以提高CAR的水平。随着时间的推移，PPA也会被不断修正，以正确反映国家应急能力计划战略的变化。

3.可抵御灾害的社区概念不久将会应用，并可能成为将来的样板

在我们进入21世纪之时，应急管理的一个主要焦点是建立可抵御灾害的社区。这些工作将会从基层展开，同时有国家支持，国家鼓励社区发展安全减灾计划是决定性的，如灾害认定和脆弱性评估的一些重要领域。地方社区需要在建立建设性的联合和公私合作方面提供鼓励来共同降低社区抵御灾害的脆弱性。国家和地方社区相呼应，需要采取必要的步骤，在公民遇到灾害的时候保护并降低他们生命财产的损失。

试点的CAR定位于国家水平。在国家的领导下，CAR同样也可以应用于地方水平，CAR设计带来应急管理的合作，缓解和促进社区的责任。在参加支持建立可抵御灾害的社区中，国家和地方官员、地方受灾群众、商业、工人、保险和绿色组织的代表及受灾的邻近城市一起评估应急能力的基础设施，将会培养一个综合参与应急管理的社区。

利用国家的CAR评估成果和地方的CAR评估工具，社区计划者可以拥有一个建设工作的坚实基础和一个健全的基础设施。这样，国家和地方社区加上私人方面就可以在降低未来潜在灾害的成本上采取一些必要的步骤。

新型FEMA可抵御灾害社区的结果是提出了“工程影响”，促使美国预防和准备方式的改变。工程影响是为挑战任何人，采取行动以保护家庭、商业和社区降低未来灾害影响设计的，CAR评估和可抵抗灾害社区标准作为工程影响的大纲，有潜力挖掘地方减灾能力和灾害信息，为建立一个稳固的减灾战略提供坚实的基础，从而被整合进PPA/CA过程和国家与地方政府规划。

4.应急管理计划绩效的评估

每一个应急管理规划领域的绩效必须和一系列总体被接受的指标相关，而且为了有效必须可以被评估。这些绩效标准必须从国家到任何规模的应急管理组织都可应用，无论组织的地域或是结构。目前，还没有这样的标准。

CAR试点的成果能够被NFPA考虑为灾害管理的应急管理以“推荐练习”的形式产生这些标准，这依靠我们改进CAR评估过程和手段的回馈。1995年，NFPA发布了NFPA1600（在灾害管理中推荐练习），NFPA的一个科技委员会（由以下组织的代表组成：NEMA,NCCEM,联邦、州和地方政府、工商业组织）披露了这个文件，并于1998年春季在年度草案上发表。NFPA1600目前正在委员会进行修改，FEMA并没有发展国家和地方政府的标准，但是支持他们为提高应急管理的专业综合能力和国家总体能力的努力。

NEMA正在调查委派国家应急管理组织的可行性，回顾这些建立在其他相关的领域中成功的委派案例，例如，火灾法律的执行，将会引导他们寻找到适合的绩效评价方法。当前，CAR过程、标准发展和委派都是为了21世纪做准备的积极而大胆的探索。

5. CAR过程和方法的改善

CAR是一个进化的过程，和NEMA、NCCEM及其他应急管理组织紧密协调。当前，此项工作可分为3个部分，将主要集中在评价CAR的过程以支持PPA/CA，主题包括CAR过程、重新评估循环、贡献和特征的回顾、问题的检测、核心能力的鉴定、“推荐练习”及评价系统等。