城市灾害应急与管理：强化救援能力的方法

第二节　强化城市灾害应急救援能力建设的途径

一、城市灾害应急救援能力建设目标设想

建设完善国家灾害紧急救援体系，尽快建立国家突发事件紧急救援体系。我国目前的应急反应和救援具有行业的特点。《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国安全生产法》、《破坏性地震应急条例》和《国家破坏性地震应急预案》分别对紧急救援进行了规定，但目前仍是分散的，兼职的状况并未彻底改变。建立我国统一的包括救援行动指挥、管理、专业的救援机构、救援行动支援与保障等的完整灾害紧急救援体系具有重要的现实意义。

突发事件紧急救援是政府在自然灾害、人为灾害、技术灾害以及敌对方使用大规模杀伤性武器后，以抢救幸存者为主要目的的行为，是政府保护人民生命财产的安全，消除和减轻其后果的重要职责。我国对自然灾害、人为灾害和技术灾害等突发事件的紧急救援没有统一的机构进行管理和指挥调度，导致了救援力量的分散、相互牵制和资源的浪费，不利于发挥救援行动的效能和展示政府的形象。因此，建立一种机制将分散的、各自为政的紧急救援体系逐步过渡到国家统一的突发事件紧急救援体系，是极为必要的。

不断地研究开发新技术和新装备，保证救援力量使用更先进的技术和装备，以更低的风险、更低的成本拯救生命。救援装备和技术的研究与开发是保障和提升救援力量的能力，降低救援成本，改变目前以使用通用设备和人海战术的低水平救援方式的重要措施。目前部分机构对救援装备的研究与开发给予了重视，由于国家没有支持此项工作的政策，因此，并未形成市场规模。从2000年开始，我国开始关注救援装备技术的研究与开发工作，但迄今尚未形成完整的研究与开发体系，也未有值得信赖的产品和技术问世。

不断提高职业化的程度，建立教育和训练体制，提高救援能力，达到国际社会公认的救援能力标准。救援专业教育和训练是提高救援人员素质、储备救援力量的重要措施，而职业化的救援力量比其他救援力量具有更多的经验，更高的素质和更强的救援能力。虽然有关研究机构，如中国地震局地球物理研究所已招收数名救援研究方向的研究生，但总体而言，我国目前没有救援教育和训练的专门机构，也没有专用教材，专业指导人员。这种状况对救援力量的发展，经验的积累，能力和素质的提高和人才的储备极为不利。因此，应当建立从兼职到专职，从专职到职业的多层次教育和训练体制，以使我国救援组织的能力达到或超过国际社会的标准。

参与国际社会建立国际救援体系的努力，积极参与国际人道主义救援行动。由联合国牵头，国际社会正在积极建立国际救援体系，积极参加国际救援体系的建设，积极参与国际救援行动，对于显示大国形象，支持外交工作有重要的意义，也对救援组织之间相互交流和提高有重要的作用。

二、城市灾害应急救援能力建设目标实现的组织保障

建立全国范围内统一指挥和调度救援力量的机构。救援组织体系是保证各种救援力量相互配合、协同一致以发挥其最大能力，高效有序地完成救援行动的保障。建立全国范围内统一指挥和调度救援力量的机构，加强灾害紧急救援力量的指挥与管理，强化国家灾害紧急救援组织的能力，建立掌握先进救援技术和装备的国家灾害紧急救援机构。救援组织体系的建设应当突出重点，以保证有效地利用资源。在全国不同地区建立区域性的救援组织，在大城市建立和完善救援力量，充分发挥社区自主防灾和救援的作用，除满足大城市本身的救援需求外，还可发挥大城市对周边地区的辐射和支援作用。(www.xing528.com)

灾害的紧急救援需要各个方面的支援与合作，强化各个救援力量之间的支援与合作机制，建立各专业救援组织如地震、消防、石油、化工、核工、煤矿、军队等救援组织之间的相互支援与合作的机制是救援组织体系的重要组成部分。另外，由于现代社会对突发事件的影响极为敏感，而突发事件的紧急救援与处置需要有统一的管理与协调机构，建立具有相当权限的、统一的、独立的机构，是处置突发事件并及时进行救援的组织保障。

随着社会的发展，救援任务趋于多样化和复杂化，不断开发新的救援装备与技术是保障救援力量适应不断变化的形势，提高救援能力的重要措施。建立救援装备与技术的研究、开发和评价组织体系，是保证救援力量使用最先进的技术和装备，以更低的风险、更低的成本拯救生命的重要保障措施。

救援组织的职业化是提高并保持救援能力的重要措施，将兼职、半专业和分散的救援力量转变为专业，进而转变为职业救援力量，有利于救援经验的积累，提高并保持救援组织的能力。无论是专业化还是职业化都需要建立多层次教育与培训组织以满足其需求，因此，必须建立有完善救援教育与训练的组织体系。

救援任务的多样化和复杂化，需要得到各方面的支持，应当充分发挥民间救援组织在其优势专业方面的作用，鼓励其参与救援行动，充分发挥其积极性，使其成为救援组织体系的重要组成部分，因此，建立并完善救援志愿者组织体系使其成为重要的支援力量，是保障救援行动成功的重要组织措施。

三、城市灾害应急救援能力建设目标的支撑条件

要想实现上述目标，就要综合运用法律、行政、计划、财政、金融等手段，发挥科技、教育的作用，加强和改善宏观调控，为保障城市灾害应急救援的实施建立良好的支撑条件，必须建立法律与行政法规体系，建立并完善救援技术和装备的标准和技术规范体系，建立救援技术专家的储备、征招机制，建立国家、地区和城市的救援装备的储备制度，建立统一的救援职业教育和培训体系，建立救援人员和救援犬的训练和评价制度。

按照应用主导、面向市场、资源共享、技术创新和竞争开放的思路，努力实现我国救援技术与装备的发展，提高我国救援技术与装备的产业化水平，建立鼓励进行救援技术和装备的研究与开发的机制。

最后，应当适应社会主义市场经济发展的要求，创新管理体制，切实转变政府职能，使其正确履行职责，为国家紧急救援体系的组织和实施创造良好的体制、政策环境；建立在国务院领导下的统一管理国家救援工作的管理部门，并建设与其他部门支援、合作的体制。