国内外城市灾害灭火救援管理现状

第一节　国内外灾害救援体系管理的现状

紧急救援是指国家在发生自然灾害、人为灾害、技术灾害以及敌对方使用大规模杀伤性武器造成重大社会破坏后，政府组织动员全社会救援力量开展的以抢救幸存者生命为主的救援行动。

一、灾害救援概念辨析

要想阐述清楚“城市灾害救援能力”这个概念，我们必须先从对救援的理解说起。人们对于“紧急救援”这个概念存在多种理解，但主要的有两种。一种是“搜索与营救”，简称为“搜救”，另一种是“紧急的或急需的帮助”。前者英文是search and rescue，而后者是emergency assistance。我国对search and rescue的理解是在灾害发生后为拯救生命而进行的“搜索与营救”行动，而对于emergency assistance只是一般地译为“紧急救援”，事实上，“急难救助”能够准确地表达“急需的帮助”的含义。除上述两种理解外，还有一种对灾害救援的理解是disaster relief，比如，日本救援队就采用了这种名称，可能是由于relief有“减轻”和“救济”的含义，因此，主要在执行国际援助任务时采用。

另外，我国有时也将灾难事故的急救医疗作为“紧急救援”来看待。但严格来说，国外对于灾难事故的急救医疗有比较规范的理解，即急救医疗（Emergency Medical Service,简称EMS）。事实上，无论对救援采用哪种理解，都需要EMS的支援。

从以上的分析来看，急难救助和搜索与救援都应该是救援体系的组成部分。但在本书中所定义的“城市灾害救援”，主要是针对给城市的运行秩序、人民的日常生活造成较大影响的、规模较大的自然灾害、技术灾害和社会灾害时采取的援助行动。

城市搜索与救援（Urban Search and Rescue）这个概念，最初是对发现和拯救地震灾害造成的建筑物倒塌而受困的幸存者而言的。其任务是“定位、救出和为稳定伤情而采取必要的医疗措施”。随着时代的发展，人们认识到，虽然地震灾害救援主要处理城市中因地震灾害引起的建筑物倒塌事件，但毕竟地震属于小概率事件，而城市中建筑物可由多种原因而致倒塌，且事件发生的几率远远高于地震。因此，不应将灾害的概念限于地震，也不应将救援的任务仅限于地震。近年来，灾害的概念进一步发展为包括滑坡、火山以及恐怖主义袭击事件，如纽约世贸中心撞击和俄克拉荷马政府大楼爆炸案等。美国9·11事件之后，这种趋势更加明显。联合国国际搜索与救援专家组将城市搜索与救援队的任务定位为：“城市搜索与救援队可以对任何危机事件进行反应，模块化的设计主要为在城市环境下进行搜索与救援，也可以根据需要快速地对其进行配置以适应洪水、雪崩和其他灾害的救援任务。功能化的结构允许在任务变换时保持管理和支援单元的有效性。这种设计提高了救援队的效能，并可使其保持常备不懈的状态。”也有人将城市搜索与救援的事件类型，扩大到因犯罪引起的和灾害引起的，并提出了处理的方法和工作程序，使之具有一定的协助进行后果处置的能力。

二、国外灾害救援体系管理的现状及成功经验

现代意义上的救援起源于欧洲的山地救援，而真正使用现代化的搜索与救援装备并接受专门的训练进行救援活动，则从1945年开始。救援力量的组成经历了从军队、消防等部门，到现在的以职业救援队伍为主，志愿者为辅的演变过程。救援任务也从单纯的山地救援，逐渐细分为水上救援、高空救援、狭窄场地的救援、沟渠救援、有害物体泄漏救援、丛林失火救援、山地救援、冰雪救援和建筑物倒塌救援（或称重型救援）等。救援任务也从人员失踪的搜索与救援，演变为参与处理各种灾害事件，有的国家还明确将恐怖主义事件作为救援力量的主要任务。到现在为止，很多国家已经形成了国家、地方和民间等完整的救援体系，世界上很多经济较发达国家很早就拥有了国际救援组织，美国在上世纪70年代就组建了救援组织，现在拥有此类组织的国家还有法国、德国、瑞士等国家。一个国家建立国际救援组织是经济发展到一定水平的标志。为了保证救援行动的实施，这些国家也建立了相关的法律和行政法规、技术标准、培训等完整的体系。联合国有关机构也正着手建立国际城市搜索与救援体系，其中包括法律框架，即国际搜索与救援公约，也包括与救援技术有关的标准和救援程序等。但是，目前联合国所建立的体系仅侧重于国际救援力量的部署和协调，远期目标则是制定国际灾害法（International Disaster Law）。

世界上大部分经济发达国家的紧急救援管理体制，都设立专门机构对自然灾害、技术灾害和民防事务实行统一指挥与协调。

俄罗斯：俄罗斯的紧急救援管理机构是民防、应急与减灾部（简称紧急状态部），成立于1990年，主要职能是在继续防护大规模战争攻击的同时，加强水灾、火灾和地震等自然灾害以及灾难性工业事故等人为灾害的紧急救援工作。紧急状态部内设人口与领土保护司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及其他灾害救助司、科学技术管理司等职能部门，以及森林灭火委员会，抗洪救灾委员会，海洋河流盆地水下救灾委员会和营救执照管理委员会等协调机构。紧急状态部下辖联邦紧急状态行动指挥中心，该中心内设民防与灾害管理研究所和救援培训中心即“179部队”，并在莫斯科、圣彼得堡、顿河罗斯托夫、萨马拉、叶卡塔琳娜堡、诺瓦西比斯克、契塔和卡巴洛夫斯克分设8个区域紧急状态行动指挥中心及8支专业救援队伍。地方的紧急救援管理机构按行政区划逐级分设。救援队伍建设实现了救援力量主体的专职化、专业化和军事化，如179救援培训中心，空降和防御部队以及生化防御、生命保障、扫雷、警卫、医疗救援、警犬等11种专业分队和3个汽车分队。

美国：美国的紧急救援管理体系分为联邦与州两级。联邦政府制定国家减灾计划、联邦政府灾害响应计划和联邦政府灾害援助计划，国会于1988年专门制定了一部关于授权和规定联邦政府提供灾害救援的《斯塔福特救灾与紧急援助法案》。联邦政府灾害响应计划将联邦政府机构的资源划分为12个不同的紧急支援职能，对应的每一个功能都指定了一个主要负责机构及若干辅助机构，制订了各机构的具体责任范围和响应步骤。实施程序是：一旦发生灾害，地方首先做出响应，县市政府进行自救；能力不足时请求州政府支援，州政府调动州内资源提供援助；当州政府的能力也不够时，州长可请求联邦援助；总统依据《斯塔福特救灾与紧急援助法案》宣布重大灾害或紧急状态，并指定联邦协调官；联邦协调官与州协调官联合成立灾害现场办公室，在应急反应小组的协助下，实施紧急支援职能，调动和提供联邦救灾资源。美国紧急救援管理的最高行政机构是美国联邦紧急事务管理局（FEMA），成立于1979年，由国家消防管理局、联邦洪水保险管理局、民防管理局、联邦灾害救济管理局和联邦防备局等机构合并而成，主要负责联邦政府对大型灾害的预防、监测、响应、救援和恢复工作。紧急事务管理局在全国常设10个区域办公室和2个地区办公室，每个区域办公室针对几个州，直接帮助各州开展救灾计划和减灾工作。紧急事务管理局组织建立和管理28支城市搜索与救援队，分布在美国16个州和华盛顿特区，其中有2支国际救援队。9·11事件后，美国政府拟建立国土安全部，将海岸警卫队、海关、移民局、交通安全管理局及联邦紧急事务管理局等22个联邦机构纳入这个内阁部中，以保证对紧急情况迅速有效地做出反应。政府实现“4R”思路，即：减轻（Reduction）、就绪（Readiness）、响应（Response）、恢复（Recovery）。

新西兰、澳大利亚和新加坡：新西兰、澳大利亚和新加坡三国的紧急救援管理在1982～1983年间均有立法，形成了统一、综合的紧急救援管理体制，并随着经济和社会的发展，对紧急救援的资源进行了有效整合，正在形成横向与纵向一体化的紧急救援管理体系。如新西兰紧急救援管理体系有3个层次：国家层次为民防与应急管理部，地区和市层次为应急管理委员会。3个层次的机构均隶属相应各级政府。在处理灾害时，各级政府的灾害协调小组（由消防、警察、医疗救护、总理办公室、民防等部门负责人组成）到民防与应急管理部（委员会）联合办公。澳大利亚紧急救援管理体系有两个层次，国家层次的管理是提供指导，开展部门间协调并制定技术标准；州（地区）以下层次是在国家应急部门指导下，编制规划、计划等具体应急方案并负责实施。新加坡政府提出了“居安思危、全民防卫、人人有责”的减灾口号，在内政部下成立民防部队，承担各种自然灾害、人为灾害的紧急救援工作，其指挥通信系统可监控全国所有重要场所。民防学院培训设施和水平堪称世界一流。

瑞士、荷兰、德国、法国：这几个欧洲国家的紧急救援管理，均设有国家紧急救援的职能部门，统一负责、综合管理国家紧急救援工作。除瑞士设在外交部外，其他几个国家都设在内政部，如瑞士外交部的发展与合作司、荷兰内政部的消防与灾害反应司、德国联邦内政部的组织管理、信息技术、地方政府工作及民防司、法国内政部的民事安全与保护总局。这些国家的救援法律、法规体系完善，如法国颁布了《法国地震救援法》，《自然灾害处置预案》等法律、法规。欧洲各国紧急救援指挥协调体系健全，各国均建立了国家级紧急救援指挥中心，在全国设有多个区域紧急救援指挥中心，地方按行政领导体制逐级分设。欧洲各国专业救援队伍的设置是按照可控制区域、行政区的救援能力来考虑的，救援队多数建在军队或消防队。紧急救援实行专业组织和志愿者相结合，如法国有10支国家级救援队伍，并有可以随时应召的几十万人救援志愿者队伍；德国全国设有66个紧急救援局派出机构，负责组织当地以志愿者为主的紧急救援队，其中有两支承担国际救援任务。欧洲国家的紧急救援教育与培训已形成完整体系，各国均设立了国家紧急救援训练基地或培训中心，承担城市紧急事务处理和救援培训任务；建有专门的高等学府和研究中心，培养高层次救援管理人才和专业人才。

近期国际紧急救援的发展趋势，是对于大规模自然灾害和各种突发事件采取国际人道主义的联合救援行动。联合国人道主义事务协调办公室（OCHA）成立了3个组织：国际搜索与救援顾问组，联合国灾害评估与协调队（UNDAC）和军事与民防体（MCDU）。世界上有20多支政府或非政府的搜索与救援队伍注册参加了国际搜索与救援顾问组，全球现有133名专家为联合国灾害评估与协调队成员。国际救援行动遵循的是《国际城市搜索与救援反应指南（试行本）》，同时联合国正在组织起草《国际城市搜索与救援公约》，以在救援现场有效协调各国救援队协同行动。

总之，世界上经济发达国家已基本建成完善了紧急救援体系，先进的紧急救援管理，强大的应急反应与处置能力，体现了政府管理的高效能和政府对救助生命的高度重视，这已成为社会文明进步的标志。

三、我国灾害救援体系管理现状

我国的灾害救援管理为行业管理模式，各部门分别管理本行业的灾害救援工作，并协调相关部门进行支援。对于需要多个部门参与的紧急救援，则由主管部门牵头，相关部门与军队参加，组成部际协调机构。对于大规模灾难的救援，需由国务院组成领导机构进行统一指挥。主要的灾害救援事务包括：洪水救援、地震救援、生产事故救援、消防救援和医疗救援等。

1.洪水救援

我国曾先后制定颁布了《中华人民共和国水法》、《蓄滞洪区安全建设指导纲要》、《中华人民共和国河道管理条例》、《水库大坝安全条例》、《中华人民共和国防汛条例》等法律、法规，特别是《中华人民共和国防洪法》于1998年1月1日起正式实施，标志着我国的防洪抗洪事业走上了依法治理的新阶段。

根据防洪法的规定，国务院设立国家防汛指挥机构，负责领导组织全国的防汛抗洪工作。其办事机构设在水利部，负责掌握全国汛情、旱情、灾情和各地防汛抗旱工作情况，提出防汛抗旱措施和工作部署意见，组织编制大江大河的防御洪水方案，根据汛情、旱情提出重要工程的调度意见并组织实施。地方层次上则根据需要建立防汛组织机构，例如，黄河下游设立了黄河防汛总指挥部，长江流域成立了长江防汛总指挥部，有关行业和部门也设立了专业性的防汛指挥机构。

防洪法中规定，有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府根据流域综合规划、防洪工程实际状况和国家规定的防洪标准，制定防御洪水方案。从20世纪80年代初期开始，各类防汛调度和抗洪抢险预案逐步得到重视并不断完善。1985年国务院以国发[1985]79号文件正式批转了水利电力部关于黄河、长江、淮河、永定河防御特大洪水方案。国家防汛抗旱总指挥部相继组织制定和完善了永定河洪水调度方案、大清河洪水调度方案、漳卫南运河洪水调度方案、海河流域北三河洪水调度方案、淮河、沂沭泗、滁河、太湖洪水调度方案以及北江、西江防御特大洪水调度方案等。地方各级防汛指挥部、各级水利枢纽工程管理部门也组织制定了本地区、本部门、本单位的防汛预案。

防洪法还规定，中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵应当执行国家赋予的抗洪抢险任务。发生洪灾后，主要由水利部各河道管理机构迅速组成防汛抢险队伍到达第一线，同时调集解放军抗洪抢险专业应急部队，运用专业技术和装备器材，完成险情探查、护坡抢险、封堵决口以及水上救护、爆破分洪等急、难、险、重任务；地方政府组织群众性的防汛队伍协助抗洪工作。

2.地震救援

我国在30多年防震减灾实践的基础上，从20世纪90年代初期开始了防震减灾法规的建设，取得了长足的进步。近年来出台了一系列的法规，有《地震监测设施和地震观测环境保护条例》（1994年）、《破坏性地震应急条例》（1995年）、《中华人民共和国防震减灾法》（1997年）、《地震预报管理条例》（1998年）。

国务院设立抗震救灾指挥部，中国地震局承担抗震救灾指挥机构的办事机构职责，负责全国的抗震救灾工作，其主要职责是拟定国家防震减灾工作的发展战略、方针政策、法律、法规和地震行业标准并组织实施，拟定国家破坏性地震应急预案等。

防震减灾法中规定，国务院有关部门应当根据国家破坏性地震应急预案，制定本部门的破坏性地震应急预案；可能发生破坏性地震的地区县级以上地方政府负责管理地震工作的部门或者机构，应当会同有关部门制定本行政区域内的破坏性地震应急预案。到目前为止，国务院各个部门、31个省市、自治区、直辖市都制定了预案；33个大城市制定了预案；主要的石油、化工、通讯等行业的大型企业制定了预案。

地震灾害的救援任务一般是由当地或上级政府调集军队、武警、消防、企业的抢险救灾队伍共同执行的。在2001年以前还没有一支专业的地震灾害救援队伍。为了适应国内外大地震灾害现场紧急救助的需要，根据党中央和国务院的有关精神，于2001年4月27日在北京正式建立了一支反应迅速、机动性高、突击力强、能随时执行地震紧急救援任务的国家地震灾害紧急救援队，并为救援队配备了地震灾害救援设施和装备。这支救援队可对地震引起的建筑物、构筑物破坏、地震引发的次生灾害、其他原因引起的建筑物倒塌等事件进行救援。另外，救援队还具有对全国范围内较大规模的工业意外事件、山体滑坡和塌方、矿井事故、化工企业事故等进行救援的能力。截至目前，救援队已具备国内和国际的救援能力，下一步的目标是完善管理，进一步提高搜救能力，并组建省级的地震灾害紧急救援队。据悉，福州和天津已经组建了地震灾害紧急救援队，四川省也拟建一支覆盖西南地区的紧急救援队。

按照防震减灾法的规定，在国务院的领导下，国务院地震行政主管部门、经济综合主管部门、建设行政主管部门、民政部门以及其他有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防震减灾工作。

3.生产事故救援

2002年6月29日九届人大常委会第28次会议审议通过了《中华人民共和国安全生产法》。该法确立了七项法律制度，其中事故应急救援和处理制度，包括事故应急预案的制定、事故应急体系的建立、事故报告、调查处理的原则和程序、事故责任的追究、事故信息发布等，为我国严峻的安全生产形势提供了强有力的法律依据。

国务院成立安全生产委员会领导全国的安全生产工作，具体工作由国家安全生产监督管理局综合管理，组织协调重大、特大事故的调查处理，组织、指导和协调煤矿救护、化学事故应急救援等工作。(www.xing528.com)

安全生产法规定，县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急救援预案。按照这个要求，各行业制定了“煤矿安全规程”、“冶金矿山安全规程”、“化学矿山安全规程”、“建材矿山安全规程”等。

安全生产法还规定，危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位应当建立应急救援组织；生产经营规模较小，可以不建立应急救援组织的，应当指定兼职的应急救援人员。为应对矿井灾害，我国较早成立了多支矿山救护队，专门执行此类灾害的救援工作。这支队伍的职责是：矿山救灾抢险、安全预防、检查监督、安全救护培训、仪器仪表维修和配件、瓦斯、粉尘监测、技术指导、地面消防等。我国现有煤矿矿山救护队120余支，救护人员2.1万余人；矿山救护队实行军事化管理和队衔制，救护队员是井下一线特种作业人员，实行服役合同制。矿山救护队编制共有五级，分别是国家矿山救护总队、省市矿山救护支队、区域矿山救护大队、矿山救护中队和矿山救护小队。队伍的基本装备包括：个体防护用品（呼吸器、自救器等）、矿山救护车、通讯设备（大功率电台、救灾通讯系统）、灭火设备（惰性气体发生装置、高泡发生装置）、分析化验检测设备和装备工具等。

4.消防救援

1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国消防法》。到目前共制定了130多部消防法律、法规和规章，初步形成了一套国家与地方、行政与技术相结合的消防法规体系。

国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理，县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。

消防法还规定各级公安消防机关应当依据消防法，针对当地情况，制定火灾扑救预案。各级人民政府应当根据经济和社会发展的需要，建立多种形式的消防组织，加强消防组织建设，增强扑救火灾的能力。

各级、各地的救援力量大致有五种：

公安消防队伍：是公安机关的重要组成部分，全国共有10.5万人，这支部队主要担负消防监督和扑救火灾、抢险救援等任务，是同火灾作斗争的骨干力量。

企事业专职消防队：全国约11万人，这支队伍主要负责企事业单位的消防保卫工作，受当地公安消防部门的业务指导和调度指挥。

地方民办消防队：全国约1.5万人，由县、镇、乡政府负责组建，是扑救初期火灾的一支重要力量。

义务消防团队：是机关、企业、城镇街道等自行组建的群众性消防组织，约1300万人，主要任务是防火宣传教育，自防自救和扑救初期火灾。

志愿者消防队：济南市新建了一支志愿者消防队。

消防工作的协调以公安部消防局为主，建设部、信息产业部、卫生部、气象局等部门参与协作。

5.医疗救援

1995年4月27日卫生部第39号令颁布了《灾害事故医疗救援工作管理办法》。卫生部成立“卫生部灾害事故医疗救援领导小组”，由卫生部部长任组长，主管副部长、医政司司长任副组长，办公厅、疾病控制司、计财司、药政局、爱委会、监督司和外事司等有关领导为成员。各省、自治区、直辖市政府卫生行政部门成立与“卫生部灾害事故医疗救援工作领导小组”相应的组织。灾害事故多发地区的县级以上政府卫生行政部门，根据需要也可以设立相应的领导协调组织。

《灾害事故医疗救援工作管理办法》中规定，各级政府卫生行政部门要制定医疗救援预案；要建立数支救灾医疗队，并配备一定数量的急救医疗药械。如各种注射用药、口服药、外用药、固定夹板器械、手术包、卫生防疫器械、抢救受害者专用设备、生活用品等。另外，地方政府也可结合实际情况，发挥自身优势，建立地方救援力量和社区救援组织，以充实我国的灾害救援队伍，提高整体救援水平。

建立地方救援力量。中国地震局地球物理研究所的顾建华等人在“紧急救援有关问题的探讨与思考”一文中，对建立地方救援力量的观点是“以‘城市搜索与救援’的概念为组建目标，平时以提供‘急难救助’为主，组建省会城市或大区的、可处置城市中所有意外事件的救援力量”。他们认为地方的救援力量应当更具灵活性，在政府的指导下，既可参与灾害事件的救援，也可在平时为当地公众提供多种帮助。随着时代的发展，有些帮助可以有偿的方式提供，这在目前来看是比较实际和经济的做法。

社区救援组织。人类社会的发展，离不开社会的自我管理。我国的城市社区是通过居民委员会这个基层组织来实现居民自治的。该组织具有“自我管理、自我服务、自我教育”的功能。从灾害的角度看，社区的人口、住宅比较集中，最易受到灾害的影响，而我国城市社区建设的内容中并没有社区灾害管理和灾害应急的部分。在这一点上，美国、澳大利亚、日本、新西兰、新加坡、英国和我国台湾等地已有一些成功的经验，形成了比较完整的法律与行政法规和管理的体系，基本形成了社区地震应急自我管理、自我完善的机制。例如，美国建立了“社区紧急应变队”（CERT），日本有“社区防灾组织”，台湾地区建立了“凤凰志工队”、“睦邻救援队”。这都是社区居民自发组织用来应付突发灾害的自救团队。中国地震局敏感地认识到了社区救援这一空白领域，2001年4月27日中国国际救援队创建，简称CISAR（China International Search and Rescue Team），中国国际救援队由中国国家地震局、工程部队、武警总医院三个部门联合组建，所有的队员都接受过国际救援的训练，拥有国际救援的相关资质。目前有队员200多人，主要针对国际上因地震引起的直接灾害以及地震引发的次生灾害进行援救。在对新疆巴楚－伽师地震灾区进行灾后援救的队伍中，这支装备精良、操作规范的中国国际救援队伍，格外引人注目，在新疆地震灾区执行灾后救助是他们自创建以来的首次出征。2003年2月24日巴楚－伽师地震发生后，这支队伍于次日凌晨4时到达受灾现场，到达现场后随即展开搜救，他们将搜救犬引入废墟里，一户一户搜索伤员，直到最后确认全部搜救完毕，没有一人被遗漏。救援队里8名主治医生迅速展开救治，发放医药器械，积极配合当地的卫生部门对伤病员进行治疗。救护队的另一支人马冒着危险从废墟堆里找出乡政府很多重要的档案、票据以及固定资产。据中国国家地震局地震灾害救援工作协调办公室周敏介绍，目前这支队伍的装备堪称世界一流，搜索设备、救援设备、动力设备、通讯设备、医疗设备等等大多采用目前国际先进的仪器。对新疆地震灾区进行的援救任务，让队员们接受到了实地的锻炼。

参照国外的经验并结合我们的国情，社区救援的政策、管理机制、防灾组织、疏散路线和场所的建设与管理、自救互救、训练和演习等工作理应成为今后地方政府的工作重点。

四、我国城市灾害救援存在的问题

目前我国城市灾害救援工作存在着许多问题，与救灾过程中产生的实际需求还有很大差距，具体表现在以下几个方面。

1.城市灾害救援的法律制度不健全

目前，我国已颁布了一些专业性的减灾法律和条例，例如，消防法、防震减灾法、传染病防治法等，最近在综合减灾方面制定了我国第一部有关减灾工作的规划：《中华人民共和国减灾规划（1998—2010年）》，这无疑是我国今后一个时期内减灾工作的基本依据。但具体实施的办法或细则还未得以展开。到目前为止，国家尚没有制定过类似于美国《斯塔福特减轻灾害和紧急救助法案》这样的基本大法，使得政府和社会团体在救援工作中的职责不甚明确，承担的义务没有详细的规定，对于个别部门在救援过程中出现的严重失误不能依法追究其责任等等。

2.救援资源的利用效率低下

长期以来，我国的灾害救援最初较多地强调中国人民解放军在灾后救援中的主力军作用，并未强调灾前的准备和演练，因此，在多次灾害救援中，由于缺少装备和专门的训练，致使救援效率不高，使战士遭受不必要的创伤。在制定《中华人民共和国防震减灾法》后，救援力量的组建、救援装备的研究和储备才得以起步。另外，根据消防法和安全生产法的规定，其他救援力量也在迅速地组建之中。但是，由于管理体系的原因，我国目前仍未建立统一的救援体系，过去长期形成的灾害管理体制基本上是分类别、分地区、分部门的单一管理模式。这种模式体现在灾害救援方面的弊处是：一方面，一些部门拥有自己的应急救援队伍，人力、物力、技术资源必然造成重复建设，在城市应急管理的全局看来，造成了严重浪费；另一方面，发生灾害后，需要统一使用救援力量时，各部门自行其是，步伐不一，资源只是简单的相加而无法顺利地实现整合，难以产生协同，不可避免地造成救援不得力的局势。

3.各专业救援队伍的装备整体水平比较落后

救援装备是救援人员使灾民远离死亡线、国家和人民的财产得以保全的利器，装备水平的高低在很大程度上决定了救援的效果和质量。由于各城市的经济实力不同，对灾害应急的认识水平也各有差异，对于硬件设施的投入也就相应有所不同，从而影响了救援工作的最终效果。

4.缺乏一个强有力的综合减灾领导机构

在目前的灾害管理体制下，我国城市灾害的救援工作是由各部门分工负责的。例如，环保部门负责环境的监测治理，卫生部门负责受灾人员的救治，消防部门负责火灾事故处理等，但任何一个部门都没有能力承担起综合指挥与协调的职责。当发生重大事故时，政府只能召集各部门领导，成立临时的应急性机构，这必然使得资源和信息的整合在短时间内无法实现，从而贻误了救援的黄金时机。

上述种种都阻碍了城市减轻灾害损失的步伐，由此，建立完善、科学的城市灾害救援体系已迫在眉睫。