城市灾害应急管理中的资源支撑

第一节　资源支撑是灾害应急管理的物质基础

一、资源的概念及其在城市灾害应急管理中的作用

城市的现代化发展所带来的人口、财富的日益集中，决定了城市灾害对人类生命健康和财产安全的更大的威胁。目前，我国和其他国家一样面临着随时可能发生的各种突发灾害的潜在危机，防控任务和灾害的应急管理十分艰巨。而城市灾害应急管理是一项涉及多因素、多方面内容的系统工程。城市灾害应急资源也是一个包含内容广泛的概念，它既包括与防灾、救灾、恢复等环节所需要的各种物质资源，也包括与灾害防救相关的技术、人才等资源。

实践证明，搞好灾害应急资源的储备，是提高应急综合水平的关键，尤其对提高城市灾害救援能力具有十分重要的意义。

1.城市灾害应急资源储备是城市灾害应急管理工作的基础

常言道：“兵马未动，粮草先行”，合理储备灾害应急资源是保障灾害应急管理的重要环节。城市整体的应急管理能力是由城市减灾的硬件、软件及其相互关系决定的，它不仅包括统一、高效、权威的指挥体系，而且包括可靠灵敏的通讯网络，牢固实用的防灾救灾设备与设施，快速精干的应急救援队伍以及技术知识精湛的专家咨询队伍等多种应急资源的状况和水平。因此，加强城市灾害应急资源储备，是提高城市灾害应急管理水平的基础。

2.加强应急资源储备是由灾害自身的特定所决定的

灾害尤其是重特大灾害，不仅具有涉及面广、破坏力大的特点，而且具有不确定性、突发性强的明显特征。一般情况下，灾害一来，很难预测会出现什么情况，因此，事先做好各种抗灾救灾的综合应变措施，加强各种资源的储备至关重要。为了最大限度地降低灾害给人民群众造成的损失，保障灾民的生命和财产安全，建立各级应急资源储备体系，一方面可以通过及时预防，消除许多灾害的发生，另一方面可以保证当灾害发生时及时地控制灾害发展的势头。实践证明，灾害应急资源的准备工作越充分，防灾、抗灾、救灾的效果就越好，把握性就越大。

3.加强应急资源储备是为了保证受灾地区应急救助的需要

一般情况下，灾民遇到普通灾害时，都能在当地政府的领导下，通过生产自救得到解决。但是，在遇到重特大灾害时，部分自救能力差的灾民就需要得到政府救灾物资或款项的及时救助，特别是对一些会出现大量人员伤亡的洪涝、地震、强台风、突发性公共卫生危机事件等灾害，更需要建立救灾储备体系，保障及时提供抗灾的技术、人力和物资支持，从而提高抵抗大灾的应急救助水平。

二、灾害应急资源储备的基本内容

救灾资源的储备，是实施紧急救助、安置灾民的基础和保障。它主要包括救灾物资储备，救灾设备储备与设施储备，防治灾害的技术储备和救灾人才储备等内容。

1.救灾物资储备

为了切实保障灾害发生时救灾物资的供应投放，目前在全国范围内建立了许多救灾物资储备中心。简言之，就是救灾物资仓库，即储存专项用于紧急抢救、转移、安置灾民和安排灾民生活的各类物资。救灾物资储备的基本内容如下。

搞好救灾物资的分类。救灾物资一般分为两类：一类是简单的救生类，包括救生舟、救生船、救生艇、救生圈、救生衣、探生仪器、破拆工具、顶升设备、小型起重设备等；另一类为生活类，包括衣被、方便食品、救灾帐篷、净水器械、净水剂等。

做好救灾物资的储存管理。救灾物资体现了党和政府的关怀。因此，必须以高度的政治责任感搞好救灾物资的储存管理。同时，保质保量供应，做好物资的购置、入库、保管、出库、维护等方面的管理工作。要按照“分类管理、管理科学、进出规范”的原则，引入现代化管理手段，把救灾物资管好管实。一是要建立救灾储备物资管理制度；二是严格救灾物资储备仓库建设和管理标准；三是规范救灾储备物资的入库、出库、存放管理的要求。

把好救灾物资的调拨利用。救灾物资，是灾民的救命物资，关系到人民的生命安全。因此，必须严格按照有关制度、程序，做好救灾储备物资的调拨管理，严防意外以及贪污挪用现象的发生。一是建立救灾储备物资使用审批程序；二是明确救灾储备物资调运接收要求；三是加强管理检查。

管好救灾物资的使用和回收。救灾物资，有一部分属长期反复使用的应急物资，可回收继续使用。为提高物资的使用效率，节约成本费用，加强对救灾物资的使用和回收工作，显得尤为重要。一是明确救灾储备物资发放使用要求，做到发放救灾物资时，民主评议、登记造册、张榜公布、公开发放；二是要订立回收物资合同，明确责任；三是成立救灾储备物资使用回收期限以及报废处理办法，报废物资及时处理，不能把过期或有问题的物资发放给灾民，避免造成不良影响。

2.应急设备与设施储备

应急设备与设施储备是开展应急久远工作必不可少的条件。为保障应急工作的有效实施，各地区和应急部门都应制订应急久远设备的配备标准。平时做好装置的保管工作，保证装备处于良好的使用状态，一旦发生灾害就能立即投入使用。应急旧装备的配备应根据不同的应急救援任务和要求选配。选择装备要根据实用性、功能性、耐用性和安全性以及客观条件配置。灾害应急装备可分为两大类：基本装备和专用救援装备。

基本装备。一般指应急救援工作所需的通讯装备、交通工具、照明装备和防护装备等。

通讯装备。目前，我国应急救援所用的通讯装备一般分为有线和无线两类，在救援工作中，常采用无线和有线两套装备配合使用。移动电话（手机）和固定电话是通讯中常用的工具，由于使用方便，拨打迅速，在社会救援中已经成为常用的工具。在近距离的通讯联系中也可使用对讲机。另外，传真机的应用缩短了空间的距离，使救援工作所需要的有关资料及时传送到灾害现场。

交通工具。良好的交通工具是实施快速救援的可靠保证，在应急救援行动中常用汽车和飞机作为主要的运输工具。国外，直升飞机和救援专用飞机已经成为应急救援中心的常用运输工具，在救援行动中配合使用，提高救援行动的快速机动能力。目前，我国的救援队伍主要以汽车为交通工具，在远距离的救援行动中，借助民航和铁路运输。

照明装置。重大灾害现场情况较为复杂，在实施救援时需要良好的照明。因此，需要对救援队伍配备必要的照明工具，有利救援工作的顺利进行。照明装置的种类较多，在配备照明工具时除了应考虑照明的亮度外，还应该根据灾害现场的特点，注意其安全性能。工程救援所用的电筒应选择防爆型电筒。

防护装备。有效地保护自己，才能取得救援工作的成效。在应急救援行动中对各类救援人员均需配备个人防护装备。个人防护装备可分为防毒面具和防护服。救援指挥人员、医务人员和其他不进入污染区域的救援人员多配备过滤式防毒面具。对于消防和侦检等进入污染区域的救援人员应配备密闭型防毒面罩。目前，常用正压式空气呼吸器。(www.xing528.com)

专用装备。主要指各专业救援队伍所用的专用工具或物品。各专业救援队在救援装备的配备上，除了本着实用、耐用和安全的原则外，还应及时总结经验自己动手研制一些简易可行的救援工具进行储备。特别是在工程救援方面，一些简易可行的救援工具，往往会产生意想不到的好效果。

侦检装备，应具备快速准确的特点。现在多采用检测管和专用气体检测仪，优点是快速、安全、操作容易、携带方便，缺点是具有一定的局限性。国外采用专用检测车，车上除配有取样器、检测仪器外，还装备了计算机处理系统，能及时对水源、空气、土壤等样品就地实行分析处理，及时检测出毒物和毒物的浓度，并计算出扩散范围等救援所需要的各种救援数据。

医疗急救器械和急救药品的选配应根据需要，有针对性地加以配置。应急药品，特别是特殊、解毒药品的配备，应根据化学毒物的种类备好一定的数量。为便于紧急调用，需编制灾害医疗急救器械和急救药品配备标准，以便按标准合理配置。在现场紧急情况下需要使用大量的应急设备与资源。如果没有足够的设备与物质保障（例如，消防设备、个人防护设备、清扫泄漏物的设备），设备选择不当将导致对应急人员或附近的公民造成严重的伤害，即使受过很好训练的应急人员也无法减缓紧急灾害的程度。

一般灾害救援现场所需要的常用应急设备和工具有：消防设备（输水装置、软管、喷头、自用呼吸器、便携式灭火器等）；危险物质泄漏控制设备（泄漏控制工具、探测设备、封堵设备、解除封堵设备等）；个人防护设备（防护服、手套、靴子、呼吸保护装置等）；通讯联络设备（对讲机、移动电话、电话、传真机、电报等）；医疗支持设备（主要是救护车、担架、夹板、氧气、急救箱等）；应急电力设备（主要是备用的发电机等）；重型设备（翻卸车、推土机、起重机、叉车、破拆设备等）。

3.技术储备

减轻灾害是一项复杂的自然—社会—经济系统工程，它必然以现代科技为依托，树立科技减灾的观念。技术储备主要指技术人员和技术方案的储备。

加强对各种灾害本身的科学研究。各种灾害的发生和发展均有其复杂的背景和内在的联系。因此，对各种不同灾害的内在规律、机理、群发和伴生特性以及它们在时间和空间上的变化规律等方面的研究，是防治灾害的基础性研究。

加强灾害的监测观测网络技术的研究。现代航天技术、通讯技术、遥感技术、信息处理技术均为一些灾害的监测、预测、预报和警报的发展奠定了基础，在此基础上应该进一步采用各种先进的技术手段，对各类灾害的发生、发展、移动和消亡，以及影响它们的各种因素进行连续的观测和监视。

加强各种灾害的防治及救援技术方案的研究。随着自然、社会的发展变化，灾害的发生在所难免，甚至会有一些新型灾害不断产生，如何防治这些灾害，如何通过各种现代技术手段降低各种灾害的损失也是我们应该着重研究的问题。

4.人才储备

主要是指两个方面：进行各种灾害研究的人才储备；进行灾害防治救援人才队伍的储备。提高灾害救援人力储备与动员水平，一要通过调查切实掌握各类灾害救援技术人员的现状及可能的发展，为拟制灾害救援动员计划和灾时实施可靠的动员提供依据。世界上许多国家都建有医务及现场救援等技术人力资源数据库，作为国家人力资源数据库的分支系统，极大方便了平时的管理、核查和灾时调用。二是重点加强基层救灾技术专业队伍的建设。基层救灾技术专业队伍的建设，要突出基层救灾技术专业的知识训练和快速动员训练，并学习必要的灾地救护和防护等知识。三要不断提高社会群防群救能力。平时应在基层和群众中有组织、有计划地培训各类救灾防灾人员，形成一定规模的群众救灾队伍，并在群众中普及互救自救知识，以减少灾时社会人员的伤亡。在城市灾害紧急救援人力资源建设方面，一方面，应有效整合政府的救灾力量，如军队、武警、消防等，形成分工明确、协调有力的应急反应机制；另一方面，可以通过政策引导和扶持，借鉴国外经验，吸引民间资本建立专业的紧急救援服务企业，同时以城市社区为依托，通过培训，组成具有一定自救、互救知识和技能的社区志愿者队伍。

三、从“非典”灾害看我国灾害应急资源储备方面的不足

2002年11月中旬至2003年6月，面对一场突如其来的灾难——SARS，暴露出我国在应对突发事件方面储备机制不健全、造成能力不足以及策略失误。痛定思痛，我们的教训在于：

1.应对灾害的储备机制不健全

我国过去长期处于分灾种、分部门、分地区的灾害管理制度，导致灾害应急的储备工作为适应这种制度而一直处于分散无序状态，一方面使得大量的灾害应急资源不能适时合理储备，另一方面由于各灾种管理职能部门间的资源流动凝滞，大多实行事后紧急筹集、调动救灾资源的传统做法，使各种已经极其有限的资源仍不能实现有效整合，资源只能是简单地相加而无法产生协同作用。面对许多突发性灾害，最终在抗灾救灾中贻误时机。以卫生行业为例，我国曾被国际上视为在公共卫生方面最成功的国家之一。然而，在实行市场经济的过程中，我国的疾病预防和控制服务的公益特性逐渐削弱，政府市场化和“赢利性”的政策导向更使国家的疾病预防体系软弱无力，农村的疾病预防体系的“网底”近乎崩溃。长期以来，我国大卫生观念只是停留在口头上，公共卫生工作实际上几乎仅由卫生行政主管部门一家承包，政府的作用、各部门的职能以及如何协调并不清楚，甚至处于无序的状态。我国医疗预防体制中医防分家、条块分割、部门封锁，不仅使得医疗预防资源储备长期得不到重视，资源储备很少，而且各种资源、信息处于分割状态无法实现整合。以北京市为例，在各区驻有的许多中央或市一级的医疗机构，并不由所在区管辖，平时的疫情或突发事件的信息，不能及时反映到区里，区里也无法利用其资源对已经发生的疫情进行有效控制。

2.资源储备不足，应急准备不充分

“预防为主”是我国防灾工作的基本原则，但实际工作中却名不符实。集中表现在对预防的经费投入、人员培训以及技术、房屋、设备、装备等关注不够。突发性灾害在很多情况下具有不可预见性，但又不是完全不可预防的。如果全社会始终如一地遵循“预防为主”、常备不懈的方针，一旦发生突发灾害，也能迅速启动应急处理机制，使疫情得到及时控制。

突发灾害应急预案是经过一定程序制定的处置突发事件的事先方案（预案），是建立统一、高效、权威的突发事件应急处理体系的基础。由于认识上的差距，加上投入的不足，我国以往对突发事件的应急处理限于纸上预案，缺乏思想上、技术上、物质上的准备，以及储备物资的妥善管理，当然，也未经演练的检验。因此，一旦发生疫情，就措手不及。例如，北京市一些医院在院内发生“非典”感染时，连急需的手套、口罩、防护服都供应不上，也采购不到。致使医务人员得不到充分的保护，造成院内感染的蔓延。

3.减灾队伍的结构不合理，专业化救援力量尚显不足

由于救灾工作的特殊性，尤其是针对新生灾种和“救灾盲点”，必然要求建立专业化的救援队伍。而目前除了消防队伍和矿山、地震救护队外，其他的专业救援力量还比较薄弱。尽管一些地方已组建了地震灾害紧急救援队，但对于全国众多的大中城市来说，所占的比例毕竟太少。群众性的救援力量也没有很好地组织。

就卫生系统情况来看，长期以来，由于公共卫生工作不受重视，人员待遇低，人才流失严重，现在岗的公共卫生人员，特别是基层的疾病预防控制中心的人员数量少、素质偏低。据统计，2001年全国有卫生技术人员约450万人，其中防疫技术人员仅22万多人，占4.9%。此外，我国公共卫生研究力量分散，发挥专家作用不够，一些医务人员缺乏传染病的防治知识，感染防护意识不强，甚至不能有效地保护自己，缺乏应对突发应急事件的准备。在SARS流行中，许多综合医院非传染科的医护人员调去“非典”病房或发热门诊工作，但他们连如何正确穿脱隔离服都不知道，造成了自身及他人的污染。

4.防灾减灾研究落后，灾害应急缺乏坚实的理论支撑

目前，各大城市灾害方面的专家学者对灾害研究的积极性还没有完全调动起来，防灾减灾工作缺乏有利的技术和理论基础。各个城市防灾减灾研究力量分散，没有一个综合减灾研究机构。对大城市的潜在重大灾害缺乏系统的风险识别、风险分析、风险评估以及风险管理的科学储备。防灾减灾科研经费不足，减灾研究课题缺乏统筹安排。政府方面往往在大灾发生时才认识到减灾研究投入的重要性，而随着具体灾害过程的结束，这种冲动也往往随之减弱或消失，在这种情况下，有关专家无法进行比较连续或系统的灾害研究工作。