发达国家成功的城市灾害应急管理经验

第四节　发达国家灾害应急管理的成功经验

世界各国尤其是发达国家在多年的灾害应急管理实践的基础上，都积累了许多成功的经验，并且根据自己的国情形成不同的灾害应急管理模式，例如，俄国模式（大总统、大安全）、美国模式（强总统、大协调）、以韩模式（小核心、小范围）、日本模式（强内阁、大安全）。当然，这些模式的划分并不是绝对的，他们之间具有许多共同之处。

一、有一整套系统的安全法律、法规体系

日本作为重灾大国是全球较早制定灾害管理基本法的国家，每年防灾预算占国民收入的5%左右，目前，日本拥有各类防灾减灾法律近40部，其中最具代表性的是1947年制定的《灾害救助法》及1961年制定的《灾害对策基本法》，1999年还修改《内阁法》和2002年制定但尚未经国会审议通过的《武力攻击事态对应法案》、《自卫队法修正案》、《安全保障会议设置法修正案》，由于其法律体系完整，有效地保障了日本减灾事业的发展。

美国是一个减灾法规更加完备的国家，有以《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《反恐怖主义法》为核心的安全法律体系。单从灾害应急反应立法上看，发达国家对重大自然灾害和突发事件的处理一般沿用战时应急标准。美国《全国紧急状态法》是美国联邦政府于1976年颁布的，该法对紧急状态的宣布程序、宣布方式、终止方式、紧急状态的期限以及紧急状态期间的权力作了规定。该法规定，当出现联邦法规定的可宣布紧急状态的情况，总统有权宣布全国进入紧急状态。在紧急状态期间，总统可以为行使特别权力颁布一些法规。一旦紧急状态终止，这些法规将随之失效。该法还规定，当因国家安全、社会经济生活以及外交政策的执行受到外国威胁而宣布进入紧急状态时，总统可以对与外国或外国人有利害关系的外汇管制、国际支付以及货币、证券和财产的转让或转移行使特别权力。另外，从全国减灾角度看，1959年美国制定了《灾害救济法》，1966，1969，1974年先后做过修改，每一次修改，实际上都是扩大联邦政府的救援范围及全面协调减灾、预防、紧急管理、恢复重建等等工作。到目前为止，美国全国各类的防灾及应急法律有近百项。

除了美国外，在灾害应急反应立法上，瑞士也是一个很典型的国家，《联邦民防法》是瑞士联邦议会于1962年3月23日颁布施行的。内容包括总则，民防机构，民防任务，民防教育，民防装备、器材、设施和装置，民防费用及追究损失的责任等共13章93条。该法规定，民防是国防的一个组成部分，民防的目的是采取措施，抢救人员和保护财产。联邦成立民防局，作为从属于联邦司法警察部的执行机关。拥有1000人以上的镇，其住宅相对集中的，设立民防机构。民防主要包括，对居民进行战争危险和防护可能性的教育；防止使用原子、生物和化学武器；保护极其重要的财产和具有文化价值的财产；照顾伤员、残疾者和病人；帮助无家可归和贫困者等。

俄国有以《俄罗斯联邦紧急状态法》、《俄罗斯联邦战时状态法》为核心的国家安全法律体系；韩国，有以《国军组织法》为核心，以应对战争为主要目标的安全法律体系；以色列，有以《基本法——政府》第50条紧急状态法为核心的安全法律体系；作为发展中国家的土耳其、墨西哥等国，在20世纪中，灾害频发，20世纪的几次大灾害几乎都与这两个国家“有缘”。土耳其早就颁布了《关于地震发生前后的措施》法令，1959年制定了《自然灾害法》。墨西哥也自60年代以来完善了自然灾害的有关法律。

总之，目前世界上许多国家都在减灾法规中明确规定城市防灾的地位及作用，并就城市气象、地震、地质、火灾及特重大意外事故，公共安全（含中小学生安全等）设有法律，这些系统的安全法律法规都旨在引导政府依照法律建立国家安全制度，防止各种自然和人为灾害给国家和人民带来损失，所有这些值得国人学习并借鉴。

二、有以政府首脑为核心的、权力极大的中枢指挥系统，组成灾害应急管理体制

俄国的中枢指挥系统是总统和俄罗斯联邦安全会议；美国是总统和国家安全委员会；韩国是由总统、总理及相关部长组成的国家安全保障会议；以色列的中枢指挥系统由总理、安全内阁、国家安全委员会和国防部组成；日本则由内阁首相任最高指挥官，内阁官房负责总体协调，通过安全保障会议和中央防灾会议组成危机管理体制。这些机构以及首脑往往具有特殊的权力，常常会产生与民众基本权利冲突的情况，因此，各国法律无不以制度性手段限制其权力，同时又不妨碍他们有效使用安全法赋予的权力来应对危机。

其中，最具代表性的当属美国。美国地域广阔，灾害频发，自然灾害造成的损失年均超过几百亿美元。联邦、州和地方各级政府对灾害的预测和预报、响应和救援，及灾后的恢复和重建都十分重视，制订了相应的计划与措施，并设专门的灾害应急机构。联邦政府的有关计划包括国家减灾计划、联邦政府灾害响应计划和联邦政府灾害援助计划等。国会还专门制订了一部关于授权和规定联邦政府提供灾害救援的《斯塔福特救灾与紧急援助法》（简称《斯塔福特法》）。一旦发生灾害，地方和州政府首先采取救灾措施，保护和抢救生命与财产。当灾害的严重程度超过灾区的地方和州政府的救灾能力时，就需要联邦政府及时做出响应和支持。联邦政府灾害响应计划即指在遭受灾难性的重大灾害或紧急状态时，灾区的州和地方政府自救能力不足时，依据《斯塔福特法》的有关条款，联邦政府及时做出响应，调动联邦的资源，采取援助措施，支援州和地方政府。响应计划适用于任何重大的自然灾害、技术性灾害和紧急事件，如地震、风暴、洪水、火山爆发、辐射与有害物质泄漏等。如果灾害或紧急状态影响到国家安全时，将通过国家安全当局采取适当的措施。

美国的响应计划将联邦政府机构的资源划分为12个不同的应急支持功能，对应每一个功能都指定了一个主要负责机构及若干辅助机构，制订了各机构的具体责任范围和响应步骤。响应计划由联邦政府的26个有关机构（包括所有的14个部）以及美国红十字会参加，由各机构的负责人联名签署。响应计划核心内容的12个应急支持功能如下。

◆ 交通。由交通部主要负责，提供民用和军用的交通与运输支持。

◆ 通信。以国防部国防信息系统局管理的国家通信系统为主，提供应急通信。(www.xing528.com)

◆ 公共建筑。由国防部陆军工兵团主要负责，修复关键的公共设施。

◆ 消防。由农业部林业局主要负责，探查和扑灭野外、乡村和城市的火险。

◆ 信息。由联邦应急管理署主要负责，收集、分析和发布各种信息，并制订有关响应方案，为联邦的响应和恢复行动提供便利。

◆ 照料灾民。由美国红十字会主要负责，管理与协调食品、庇护所和急救药品，发送救灾物资，协助家庭成员团聚。

◆ 后勤资源。由总务局主要负责，向其他联邦机构提供资源与后勤支持，包括提供救灾物资、办公设备和人员等。

◆ 健康与医疗。由健康与人类服务部公共健康局主要负责，提供公共健康和医疗服务。

◆ 城市搜索与救援。由联邦应急管理署主要负责，搜寻和抢救被困在倒塌建筑中的人员，并提供初步的医疗。

◆ 有害物质处理。由环保局主要负责，对潜在的和实际发生的有害物质（包括石油）泄漏与释放采取预防、减少和消除等措施。

◆ 食品。由农业部食品与消费者局主要负责，安排食物援助。

◆ 能源。由能源部主要负责，恢复电力系统和燃料供应。

联邦灾害响应计划的实施程序是：一旦发生灾害，地方首先作出响应，县、市政府进行自救；能力不足时请求州政府支援，州政府调动州内资源提供援助；当州政府的能力也不够时，州长可请求总统宣布重大灾害或紧急状态，以获联邦援助；总统依据《斯塔福特法》宣布重大灾害或紧急状态，并指定联邦协调官；联邦协调官与州协调官联合成立灾害现场办公室，在应急响应小组的协助下，实施应急支持功能，调动和提供联邦救灾资源；协调官协调不了的问题交由国家应急支持小组和国家灾难性灾害响应小组决定。响应行动所需的费用一般是由各部门或机构从各自的财政中支出，事后再通过联邦应急管理署实报实销。在特殊情况下，联邦应急管理署可先行拨款，最后由联邦应急管理署通过白宫预算办公室向国会申请追加预算。

三、有一套严格高效的情报收集和分析即信息管理系统

俄国的联邦安全局、美国的中央情报局、联邦调查局、以色列的摩萨德、日本的内阁情报汇集中心等都是世界知名的信息管理部门，它们收集和分析与国家各类安全问题相关的信息，同时，这些国家还有其他的一些情报部门从事专项的信息处理工作。在灾害的紧急处置过程中，获取信息是非常关键的要素，常常决定灾害能否被有效处理，因此，世界各国的政府都对情报部门极为倚重。