城市灾害应急管理：机制与响应

第三节　城市灾害应急处置机制与分级响应

一、城市灾害紧急处置体系的构成与功能

当灾害不可避免的时候，有效的灾害处置系统是充分调度一切可以利用的抗御灾害的资源和条件，提高资源的利用率，保证各有关部门和单位的合理分工和协调作战，在一定程度上减缓灾害蔓延和控制灾害影响的有效措施。城市灾害应急处置体系应包括以下几个方面的内容：

1.灾害应急处置的组织机构

包括协调应急组织各个机构运作和关系的指挥协调机构，负责现场应急的指挥工作、人员调度、资源有效利用的指挥机构，提高应急物资和人员支持的后方保障机构，负责信息报道和信息发布的媒体机构，负责灾害信息管理和信息服务的灾害信息管理机构等。

2.制定灾害应急计划

根据灾害可能发生的强度和灾度，确保应急救援系统的正常运行，必须制定一个周密的灾害应急计划，用计划指导应急准备、训练、演习，以实现迅速高效的应急行动。它包括对灾害可能发生的强度和灾度进行预测和评价，人力、物资等资源的确定与准备，明确应急组织和人员的职责，设计灾害应急行动战术和程序，制定训练和演习计划，制定灾中和灾后的清除和恢复程序等。

3.应急训练与演习

训练和演习可以看作是应急处置体系的一部分，它通过培训和演练，把应急计划加以验证和完善，确保灾害发生时应急计划得以实施和贯彻。主要目的为：测试计划和程序的合理程度，测试紧急装备及物资供应状况，提高现场内外应急部门和人员的协调能力，提高公众的灾害应急意识等。

二、城市灾害应急的分级响应

响应又称反应，是在灾害发生之前以及灾害期间和之后立即采取的行动。响应的目的是通过发挥预警、疏散、搜寻和营救以及提供避难所和医疗服务等功能，使人员伤亡和财产损失减少到最小。城市灾害应急工作是一项涉及面很广的综合性工作，因此，灾害应急响应由现场应急响应和现场外政府的响应组成。现场响应是指灾害涉及单位和部门的响应，场外应急响应是指各级政府应急管理机构对灾害的响应，二者应协调一致。

根据可能的灾害后果的影响范围、地点和应急响应方式，我国灾害应急响应体系可分为国家级、省级、市/地级、县/社区级、企业等基层单位级5个级别。企业级灾害的有害影响从地域空间上局限在一个单位的界区之内，并且可以被现场的操作者遏制和控制在该区域内，这类灾害的响应主要是靠该单位的力量来控制，其影响一般不会扩大到社会层面；而县/社区级、市/地级、省级和国家级灾害是指那些灾害后果超过了相应的区域界限，需要相关的高一级应急管理部门积极响应，通过动用其应急力量才能得到控制的灾害性事件。

三、城市灾害紧急处置有关的法律、法规问题

现代社会是法治社会，法律作为社会主体的行为规范和保障社会有序运作的工具，具有强制性，任何社会主体的行动必须依法进行，这是任何时候都不能以任何理由改变的社会原则。在社会公共危机中，法律不仅可以强制性地要求公众统一行动，共同对抗社会公共危机，同时也可以防止政府在危机中滥用权力，对社会成员的权利造成损害或威胁。因此，整合社会资源的任务就责无旁贷地落在法律的身上。面对SARS，法律是治疗社会危机的最好药方，而在这个法律的药方中，普法、执法、立法是最重要的三味药材。

普法的重要性不可轻视。现代社会是通过制定社会主体的行为规范，并通过强制性的责任制度来协调各个社会主体的利益，从而使整个社会处于一个有序的状态。当立法机关制定并颁布了一个法律或一些行为规范时，一般推定所有的社会成员都应该知道、熟悉，但是事实上并非如此。现实中，除了一些基本的行为规则，如犯罪、杀人偿命、欠债还钱等规则被人们熟知外，一些技术性、专业性较强，普通社会成员很少涉足的领域内的行为规则并不为人熟知。而这些规则大多是该领域的专业人员和立法机关针对该领域的特点，在长期的实践中总结出的一套行为规则，对处理该领域发生的事件往往是行之有效的。在该领域出现公共危机时，由于公众并不熟悉、知晓相关法律，不知道自己该怎么做，做什么，责任又是什么？这样就影响了社会有效地应对危机。因此，政府面对社会公共危机，应迅速通过各个渠道普及相关法律知识，告诉公众有什么权利、义务、责任，能做什么、不能做什么，这要比通过不断地纠正公众的行为，或者事后利用法律的责任制度强制性地规范公众行为的社会成本要低得多。

严格执法并施以重典。虽然严格执法一直是所有政府承诺的，但是，现实生活中的执法状况却不容乐观。我们的社会存在着太多的“不严格”执法，平时，这种不严格的执法虽然也不断地侵蚀着社会秩序，但并不足以马上给社会秩序造成剧烈的震荡。而在社会公共危机出现时，由于人天生的自我保护倾向，可能会使一些人各自为政，为小家而不顾大家，从而使整个社会秩序迅速恶化，甚至崩溃。因此，陷入社会公共危机的政府，必须采取强有力执法手段，严格执法，将公众的行为约束在法律的范围内，从而使政府能够有效地整合社会资源，战胜危机，将社会损失降低到最低。

面临社会公共危机，虽然需要政府严格执法并施以重典，但政府必须谨记，自己也有一个不可逾越的界限：只能在自由裁量权内施以重典，不能越过“法度”。

启动立法程序。法律永远是滞后于社会情势的，在其颁布的那一天就面临着修正，因为再高明和睿智的立法者都不可能料事如神，对人类可能遇到的问题规定的滴水不漏。尤其是遇到像SARS这样的社会公共危机时，可资使用的法律资源就会显得不足。由于现代社会是一个法治社会，法律是社会有效运作的保障，政府和公民都不能在法律之外行事，因此，面对危机，立刻启动相关立法程序，为事件的处理定规立制尤为迫切。(www.xing528.com)

在谈到社会公共危机时期的立法时，有时我们又不得不面临一个矛盾。那就是立法需要时间，如果什么事情都等到立法完成才去作为，可能社会已经受到了毁灭性的损害。但是，如果政府在法外行事，又违背了法治的原则。为解决这个矛盾，法律应给政府在情势危急时采取果断、有效决策的空间。但是，法律也必须考虑到这种突破法律的情形，并形成一个突破法律的制度，使突破法律的行为处于受监督和限制的状态，以避免政府滥用权力。总之，突破法律也须依法突破。

1998年国务院公布的《中华人民共和国减灾规划（1998～2010）》明确指出：“加强减灾法制建设，积极开展减灾立法的研究工作，健全减灾法律法规体系，使减灾工作进一步规范化和制度化是减灾工作的主要措施之一。”应该讲，到目前为止，我国尚缺少最高层次的国家减灾基本法，在城市灾害层面上也缺少城市防灾法。因此，国家应该从城市现代化与可持续发展的需求出发，尽快加强综合减灾立法的研究和制订。非典型性肺炎在我国的传播不仅是对我国政府灾害应对能力的一次考验，也是对我国相关法律、法规的一次考验。国务院常务会议已要求从法律上保障突发公共卫生事件应急反应机制的运行，这表明我国政府在全力以赴动员做好防治非典型性肺炎工作的同时，已未雨绸缪着手应急反应机制的法制建设。这种应急反应机制的规范化、法制化，再不能仅仅是针对突发公共卫生事件，而要成为对于一切影响社会稳定、危及人民群众生命财产安全的其他突发性重大事件，政府在第一时间内组织、动员和使用各种力量和手段，最大限度地减少和防止这类事件造成的损失和不利影响，都要借助于相关的法律和法规。在这方面，我们应当借鉴国外的经验。

中国近50年的减灾行动虽然开始步入法制化轨道，但差距颇多，应予以充分关注的问题有：第一，缺乏国家减灾的根本大法“国家减灾基本法”；第二，现在及未来防灾总体部署中需要法律调整的关系工作尚未进行；第三，现行多数单灾种（防震减灾法、防洪法、消防法、安全生产法等）法律覆盖面单一，没有综合减灾思路，往往容易造成投资的重复建设及浪费；第四，从全球看，城市防灾呼声强烈但我们尚未开展城市防灾立法研究，致使当今中国城市综合减灾体系建设形同虚设，甚至不少大中城市总体规划中的防灾减灾内容无法落实，由于缺少防灾减灾意识，国家《城市规划法》的主要条款中也基本上未涉及城市综合减灾规划及预案等内容；第五，我国大部分城市在减灾进程中近年来之所以时有漏洞，在于现有法规尚不能保证城市防灾减灾从规划设计、管理体系和人员调动的落实，而所有这些都有赖于各种有关法律、法规的完善与协调。

四、城市灾害紧急处置的成功范例分析

灾害紧急处置系统的高效协调、运作有序，主要来自于用法制化的手段，规定灾害应急相关部门的职责、权限的合理划分以及相互间的协同关系。1998年发生在我国南北的特大洪水的灾害管理体制是中央政府直接指挥，统一部署，地方政府分级管理，各部门分工负责，军队积极参与，以地方为主，中央为辅，各职能部门之间的协同作战，取得了抗洪抢险的胜利。总结1998年我国抗洪抢险应急管理的成功经验，主要表现在以下几点。

1.统一指挥，正确决策

在整个抗洪抢险过程中，国家时刻关注汛情的发展，高度重视灾区群众的生命财产安全，直接领导抗洪斗争。1998年8月7日，在长江抗洪的紧要关头，中央政治局常委召开会议，做出了《关于长江抗洪抢险工作的决定》，对抗洪工作进行了全面部署。党和国家主要领导人亲赴现场指挥抗洪抢险救灾。为贯彻落实中央的决定，8月11日国家防汛抗旱总指挥部在湖北荆州召开特别会议，针对长江防汛极为严峻的形势，采取严防死守长江大堤的8条具体措施，要求各地加大巡堤查险力度，突击加固长江大堤，做好抢大险尤其是溃口性险情的准备，及时排除险情，及时补充抢险料物，合理部署和使用抗洪抢险力量，做好防洪科学调度。

2.军民联防，全力抢险

1998年的特大洪水，使长江、松花江相当一部分堤防超设计水位挡水能力，不断出现各类险情。在抗洪的关键时刻，国家及时做出了大规模调动人民解放军投入抗洪抢险的重大决策。军队承担了急难险重的抗险任务，在防守洪湖江堤、抢堵九江决口、保卫大庆油田和哈尔滨市等一系列重大抗洪战役中，发挥了关键作用。据统计，1998年汛期，解放军、武警部队投入长江、松花江流域抗洪抢险的总兵力达36.24万人，有110多位将军、5000多名师团干部参加了抗洪抢险，动用车辆56.67万台次，舟艇3.23万艘次，飞机和直升机2241架次；全国参加抗洪抢险的干部群众在8月下旬达到高峰，共800多万人，其中长江流域670万人，东北地区110万人。

3.各部门齐心协力，全民抗洪

全社会各行业、各部门全力支援灾区做好抗洪救灾工作。国务院动用总理预备费，增拨抗洪抢险资金数十亿元；国家计委、经贸委、财政部、民政部及时下拨资金、物资；铁道部安排抗洪抢险军用专列；民航系统安排抗洪抢险救灾飞行；交通部及时决定在长江中游江段实施封航；通讯部门保证了防汛抗洪的通讯畅通；电力部门保障了抗洪抢险的电力供应；公安部大力加强灾区的社会治安工作；新闻宣传部门及时、全面地报道汛情和抗洪抢险情况；国家防汛抗旱总指挥部从全国各地紧急调拨了大量的抢险物资。全国各族人民、香港特别行政区各界人士、澳门同胞、台湾同胞、海外侨胞以及友好国家、国际机构、外国企业以及国外友好人士纷纷捐款捐物，支援抗洪抢险。

4.科学调度，科学抢险

在抗御1998年长江洪水的过程中，各级水利部门时时掌握并认真分析研究事态发展状况，及时提出指挥调度意见；气象部门及时做出天气预报，为指挥调度提供依据。水利、气象等方面的专家和工程技术人员对雨情、江河水情、大堤险情和防守情况进行科学分析和判断，及时提出建议和意见。国家防汛抗旱总指挥部和水利部先后派出30多个工作组和专家组，奔赴抗洪抢险第一线进行指导。据统计，长江流域的抗洪抢险人员中，共有各级工程技术人员5万多人。

5.依法防洪，严格执法

在1998年汛情紧急时刻，江西、湖南、湖北、安徽等省，依照《中华人民共和国防洪法》的规定，相继宣布进入紧急防汛期。黑龙江省宣布哈尔滨、齐齐哈尔、大庆等沿江市县进入紧急防汛期。各级防汛指挥部依法征用物料、交通工具等防汛抢险急需物资，清除江河行洪障碍，严肃惩处失职的防汛责任人。

6.及时做好救灾和卫生防疫工作，保障灾区人民生活

各级民政和卫生部门全力以赴做好工作，受灾群众得到了妥善安置，吃穿住医等基本生活条件得到了保障，灾区群众的过冬生活也得到了妥善安排。卫生防疫工作取得了很大成绩，大灾之后没有出现大疫。受灾地区传染病疫情总体呈平稳趋势，重点传染病得到有效控制。法定报告的26种甲乙类传染病累计发病率低于前5年的水平；病毒性肝炎、流行性出血热、乙型脑炎和疟疾发病率低于1997年；与灾害相关的皮炎、红眼病、肠炎等得到了及时治疗。