城市灾害应急管理解决方案

第二节　城市灾害风险管理指挥决策机制

一、城市灾害综合管理体制与建构

城市灾害影响社会发展的各个方面，减轻灾害风险是一项全社会的协调行动。过去我国在灾害管理上实行分部门、分灾种的单一、分散的管理方式。这种灾害应急管理体制实际上弱化了城市灾害应急管理能力，表现出应对突发事件的脆弱性，因此，改革我国现有的灾害管理体制，建立健全城市灾害综合管理体制，是提高我国城市灾害应急管理水平的关键。

城市灾害综合管理体制是适应我国市场经济发展新形势的要求，按照既有全局观点和宏观调控，又能充分发挥地区、部门积极性的原则，建立包括灾害信息管理和事务管理两个部分的灾害管理体制。为了更好地实现应急管理目标，根据我国国情，应当建立健全涉及国家、省（自治区、直辖市）、地区三级综合性的管理机构。每一级的应急管理系统，均由灾害信息管理系统和灾害事务管理系统两个部分组成。

1.灾害信息管理系统

由各部门归口管理分类灾害实时运转的监测网、实行观测数据管理及数据质量控制的各级灾害数据中心和实施分类灾害诊断的各级分析预报中心联合组成。各级灾害数据中心是灾害信息管理系统的核心和联系纽带，可以用“软连接”方式组建，即由一个或多个分类灾害数据中心以联网的形式组成，实行统一管理和资料共享。

2.灾害事务管理系统

灾害事务管理系统由实施灾害评估、灾害事务辅助决策和作为各级政府灾害应急管理机构的各级灾害应急中心、灾害防抗救援力量，灾害综合反应的应急监测和灾害工程建设与管理部门组成。在该系统中承担减灾事务的国家灾害应急事务管理部门，省、地的灾害应急办公室，应是政府直属的精干机构，包括灾害应急中心在内，都可以采取同各类灾害应急管理系统的相应机构联合办公的方式。

二、政府在城市灾害应急管理中的主导作用(www.xing528.com)

以SARS流行、美国9·11恐怖袭击、美加大停电等突发事件为代表的突发性巨灾表明，现代社会所面临的灾害正呈现出日益复杂化、巨型化和多样化的趋势，从而给各国政府带来新的挑战。在城市灾害综合管理体制下，政府应该在城市灾害应急管理中充分发挥其主导作用，政府应承担并负责提供有关公众安全的基本保障。首先，城市灾害应急管理工作作为21世纪人类社会可持续发展的战略课题，各级政府都应将其提到重要的议事日程上来，积极进行深入调研和反复论证，为保证城市应急管理工作的正常开展奠定基础。其次，各级政府都应尽快建立专门的城市灾害应急管理机构，负责综合协调和救灾指挥。同时各级政府根据实际情况，应尽快制定和健全各自的灾害应急管理法规、制定培训计划，培训救援队伍，划拨必要经费建立专项基金。第三，调动社会各种有效的灾害应急力量和资源，并加强对他们的统一领导与协调，对灾害评估、灾害预警、预报、灾害应急处置等系统进行综合管理。

三、政府、社会组织和个人在灾害面前的相互协调与合作

人类在进一步走向现代化、走向文明的过程中，仍然会面对各种各样的灾难，而在与灾难抗争中的政府、社会组织和个人将扮演什么角色呢？在灾难面前，维护国家公共安全的责任主体应当是国家、社会组织和个人三个方面。正如在与“非典”斗争的日日夜夜里，人们深深体会到SARS事件不仅是一场阵痛，它还考验着一个民族和政府的能力。首先，政府必须承担前线指挥者和后方担保者的角色。这时候，只有政府才能将公共安全和公共利益置于首位，拨付救济基金、控制药品价格、调整政府人员、适时发布隔离命令等，这都表明了政府防治“非典”的角色和能力。

但是，在灾难发生的危机关头，社会整体最需要的因素就是政府、社会组织及民众的团结和纪律。在美国炭疽病案中我们看到，从2001年10月15日上午9时45分，美国国会大厦工作人员打开一封含有炭疽病毒的信件开始，国家疾病控制和预防中心（包括数据管理专家、流行病学专家、微生物学专家、沟通专家等）组成的快速反应小组立即奔赴突发事件现场，为州和地方提供应急支持。在整个炭疽袭击的应对过程中，联邦、地区、州和地方努力保持高度协作和沟通，多个系统在同时协同运转。国家卫生服务部门通过CDC为州和地方卫生部门提供9.18亿美元的资助，以提高整个纵向应对系统预防公共卫生领域的恐怖袭击、提高应对公共卫生突发事件的整体能力。团结就是力量，但是，团结来自一致的利益和目标，它只能建立在国家、社会组织和个人对危机事物取得共识的基础之上；纪律是人们共同行动的规范，它建立在完善有效的法律体系和执行机制的基础之上。总之，国家团结有赖于公民对政府的信任。正如有人在网上说，政府，给民众更多信心；民众，给政府更多信任。

在危机中的每个公民和社会组织不但要理解政府的作为，更应积极地配合政府，把整体的公共安全和社会秩序放在首位，把国民的安全感视为最高的价值选择。例如，北京市及时公布了医疗保险基金针对“非典”感染者的支付方案，医疗保险基金不是政府救急基金，是参保企业和职工的缴费基金，其支付额也有封顶线规定，这一规定体现了医疗保险基金的互济性，基本解除了“非典”感染者的后顾之忧，这就是北京市全体参保企业和职工为战胜“非典”做出的贡献。

四、构筑抗御SARS坚固长城的启示

作为21世纪我国面临的首次大规模的社会公共危机，SARS给我们带来了前所未有的恐惧，人们正常的社会生活秩序和经济秩序受到了严重的影响。就像饱受战火的人们渴望和平安宁一样，SARS时代的人们渴望战胜SARS，重回昔日井井有条的生活。为此，我们的医务人员战斗在抗击“非典”的第一线，冲锋陷阵，做着不懈的努力。然而，从社会学意义上讲，如果只有卫生部门或者几个部门在行动，这只是单枪匹马的战斗。“非典”威胁的是整个社会，面对这样的社会公共危机，我们需要调动整个社会的力量，系统、全面、有序地进行战斗。否则，医务人员的努力只能是“按下葫芦浮出瓢”，治好一例，又来一双，并不能从根本上遏制。因此，当社会面临像SARS这样的公共危机时，必须整合全部社会资源，共抗危机，构筑抗御突发灾害的坚固长城。