灾害风险与城市灾害应急管理

第一节　灾害的不可避免性与灾害风险

一、人类将长期面临灾害风险的威胁

所谓灾害风险指的是灾害活动及其对人类生命财产造成破坏损失的可能。具体而言，就是指某一地区某一时间内可能发生哪些灾害，活动程度、破坏损失及对社会经济的破坏影响可能有多大。在人类生活的世界里，风险是一种主观预期与未来实际背离而产生变异的结果。任何风险的产生和突发都必须经过一个生成、潜移、演化和作用的过程，在这个过程中，风险是积累各方面的因素，再经过相互间的影响和作用而最终爆发，并形成不同程度的破坏。虽然人类经过不懈的奋斗使自己生活的地球充满了阳光和雨露，但由于自然和人为因素的影响，地球上却经常可能有灾害发生。因此，灾害风险是一种客观存在，人类还将长期面临各种灾害风险的威胁和考验。首先，随着世界人口的增长而使具有强烈破坏性的灾害在不断增加，这个巨大的人群及其活动造成大气中二氧化碳和甲烷等气体聚集造成全球变暖，这种变化将严重地改变着正常的生态模式。从而对农业、水文、流行病、物种、强烈风暴、海平面和沿海潮水等造成影响，从而导致自然灾害数量急剧增加。其次，当今时代，具有潜在危险的技术以及物品越来越多，它们在很大程度上增加了人们失误的机会。人们为了享受更舒适便利的生活，不断对科技提出新的要求。于是电子系统、装备系统应用越普及、构造越精密复杂，越容易出故障，维修和诊断的难度也越高。另外，由于人们的急功近利，一些技术尚在磨合期便被提前投入使用，从而可靠度带有更大的不确定性。论证会并不能从根本上克服这一类问题，一定要等到大规模使用后才会出现各种各样的盲点，同时也增加了产生危机的可能。磁悬浮和轮轨技术究竟会产生什么样的运营结果和新问题，一定得等到某条线完工并使用一段时间后才会显现出来。城市轨道交通技术或许整体是成熟的，但局部（如车辆）是新式的，也会产生新的问题。第三，城市骚乱、恐怖主义以及其他人类的各种故意扰乱活动的威胁时时存在，尤其是在和平时期的类似突发性事件的发生，会对人类社会引发更强的破坏和动荡性灾难。第四，城市的脆弱性和人类“向阳不向阴”的天性有关。人类总是偏好有利自己或自我价值最大化的单向行为，比如，对资源占有和利用的态度。心中憧憬的总是自己功成名就、享受生活的美好前景。这种带价值偏向的思维定式，使人们很少考虑到由于外界的“反动”形成的负面结果。换言之，不见黄河心不死，不撞南墙头不回，本能地想好事不想坏事，因此，所有这些都使得相关的突发事件诡谲莫测，人类应随时应付灾害风险的挑战。其实，人类能够做到的、最有效的办法，就是灾害降临之前，构筑一道坚固的防御屏障，建立健全快速应急反应体系，预防和减少灾害的发生。一旦出现灾害，就能迅速做出反应，使损失降到最低，尽快在国内外起到稳定社会的作用。

二、城市灾害风险模型及要素分析

对灾害的风险性研究就是对灾害规律的研究，它是制定各项应急管理对策的基础和依据。城市灾害风险主要取决于三个方面的内容：城市灾害的活动程度或危险性，即城市灾害的种类、规模和灾害活动频次；城市承载体的脆弱性即易损性；灾害风险的离散度与扩散性。

灾害的活动程度即危险性，主要体现在灾害活动规律、灾害强度、灾害活动频次和概率。通常情况下，灾害活动规模或强度越大，活动频次或概率越高，灾害所造成的破坏损失越严重，灾害的风险越大。对于灾害的危险性评估和风险评估研究，国外起始于20世纪60年代末70年代初，比较有代表性的研究成果是原苏联对全苏第二代地震危险区划图，美国加州旧金山地区的地震危险评价、自然灾害的综合危险评价和小区划。进入20世纪90年代，美国又在其减灾系统工程框架计划中，明确提出研究重点之一是对实际风险和可承受风险进行评估，主要目的是用于备灾、减少隐患、储备资源和物资、对灾区进行干预、灾后财政援助、恢复、重建等各项工作，这项工作同时也带动了其他许多国家。

承载体的价值和承载体的易损性及防灾能力都是城市风险管理的重要内容。通常情况下，受灾体价值密度越高，抵御灾害能力越差，易损性越高，灾害所造成的破坏损失越严重，灾害的风险性越大。关于承载体脆弱性的研究，国外已经有20多年的历史。美国在20世纪80年代初期就对各类承载体相对不同致灾因子的易损性进行了系统讨论，并建立了多种形式的致灾因子强度与承载体损失率关系曲线，如地震烈度、洪水（包括河道洪水、风暴潮等）淹没深度、风力等与各类建筑物损失率之间的关系曲线等。90年代以来，在不同类别承载体的自然灾害易损性研究的推动下，各种形式的承载体脆弱性或易损性研究方兴未艾，如大城市的地震易损性研究、自然灾害社会易损性研究、经济易损性和社区易损性研究、大城市自然灾害脆弱性研究等，所有这些研究都在理论和方法上促进了承载体易损性研究的深入，同时也表明承载体易损性研究是城市灾害风险管理的基础和前提。

城市灾害的风险离散度，也是影响灾害风险程度的重要方面，灾害的风险离散度就是灾害损失的分布差异或随机变化的离散程度。通常离散程度越小，灾害风险度越低，灾害离散程度越大，灾害的风险程度越大。而灾害风险的扩散性是由于城市灾害具有群发性和链状特征决定的，它使得灾害发生时由一个承载体向多个承载体扩散，引发“风险共振”，形成灾害风险作用扩大。

从三个方面相互关系看，灾害活动条件越充分，灾害出现的频次可能越高，发生的规模或强度越大，灾害风险水平越高；人口和财产越密集，对灾害的承受能力越差，灾害的可能损失越严重，灾害的风险水平越高；人类防灾能力越强，灾害可能损失越小，灾害风险水平越低。因此，灾害风险预测主要是通过对未来可能出现的灾害活动程度分析、受灾体承受能力分析和防灾有效度分析来实现的——对这三个方面的预测分别称为灾变预测、易损性预测和防灾能力预测。

三、灾害风险管理的内容：备灾、响应、恢复与减灾(www.xing528.com)

城市灾害应急管理的根本目的是要保障城市安全，促进城市和区域社会经济发展，尽管不同城市的自然灾害特点和社会经济条件千差万别，城市的应急管理能力和基础不尽一致，但城市灾害风险管理却是一项包括减灾、备灾、响应、恢复多个环节的综合性较强的工作。尽管在实际中，这些阶段往往是重叠的，但它们中的每一部分都有自己单独的目标，并且成为下一阶段内容的一部分。

备灾为灾前的准备阶段和采取的行动。目的是为了应付灾害发生而提高行动能力以及推动有效的响应工作，它把目标集中在发展紧急事物操作计划及系统上。无论对于城市还是一个国家，城市灾害应急管理工作都是一项艰巨而又长期的任务，特别是对于我们这样一个城市灾害应急管理基础特别薄弱的国家，更需要有计划有步骤地通盘部署、安排各项工作，逐渐提高城市灾害应急管理水平。城市灾害应急管理的主要内容包括：第一，全面调查了解城市灾害危险性情况。包括了解城市和主要城市群分布区灾害的种类、活动强度、频次及危险程度，评价城市灾害可能发生的风险程度；调查城市易损性情况，即城市可能受灾人口和受灾财产类型、灾害分布以及现有防灾工程和技术情况、评价城市的易灾性和综合抗灾减灾能力等。第二，制定防灾减灾法规和计划，并建立资源评价网络。在进行灾害和危险性评估与收集资料的同时，各级政府必须根据防灾减灾的要求加强相应的法律、法规建设，制定具体的能够涉及人、财、物的储备、调配和使用等各方面内容的备灾计划，设计好灾时需要的标准工作程序、组织图表以及全部细节，并根据灾害发生时资源需求状况对现有的资源条件进行评估，注意加强与其他地区或国家建立资源共享和互助的伙伴关系。第三，加强训练与培训。做好各层次人员的灾害管理知识的培训和防灾减灾的技术演练工作。

响应是受灾公众、各级政府以及灾害管理人员在灾害发生前以及灾害发生期间和发生后立即采取的行动或活动，目的是保护生命，最小程度的财产破坏以及加强恢复的效果。响应阶段的工作内容一般包括预警、疏散、避难所、紧急事物医疗处理、搜寻和营救等。某些预警方式几乎是各种灾害都要采用的。预警系统本身就是人们在危险中互相联系的一个重要通道。预警系统包括环境检测、通知、灾害评估三个部分。例如，一个县的洪泛区必须负责确定河流流量、流速和洪峰时间等环境的监测。通过监测确定有威胁的时候，要及时地通知有关部门密切注意灾害的动向并对灾害的破坏做出估计，一旦灾害被确认越来越严重时，各个响应组织和决策者应依此做出响应决策。疏散是经常在灾时采用的防御措施。疏散的原则是将居民从相对危险的地方转移到相对安全的地方。灾民的避难和福利是疏散以后必然要提出的问题，它包括短时间的食品供应、衣服、睡眠、卫生设施和更长久的灾民用房安排等。紧急事物医疗护理工作通常由受过特殊训练的职员执行，并需要专门的救助设施。而对于灾害中的死者，一般应按照法律规定的程序运输和尸体认领。搜索和营救经常是在不确定职权以及组织比较松散的情况下进行的，它的成员包括专业救护人员，也可能包括大量的志愿者甚至灾民。因此，搜索和营救过程中要有专人作为协调员和指挥，并保持与媒体及相关部门的密切联系，保证营救工作的有序性。

恢复是指灾后恢复生存系统的工作。恢复工作在一个灾害发生之后立即进行，它使受灾地区恢复最起码的即最低标准的服务，并进行长期性的工作，以使生活恢复到正常状态或得到进一步改善。尽管由于灾种和灾害的严重程度，以及受影响的行政区域的资源和状况不同，使地方恢复的具体模式和时间具有很大的差别，然而，恢复阶段的一些职能却是共同的。灾害的有形影响是非常相似的：受伤和死亡，房屋毁坏，正常生活难以维持。因此，灾后的恢复以结构和建筑的修复或重建、评估建筑规范和土地利用法规以及考虑和实施减灾措施为特征。但灾害给灾民以及紧急事物工作人员带来的心理方面的影响却难以发现和描述，尤其是对受害者的长期影响，这些为灾后恢复工作加大了难度。

减灾是为消除和减轻各种灾害对人类的生命财产长期危害所采取的行动。它可以在灾害的恢复阶段进行，也可以在灾害潜在时期的备灾阶段进行，不管哪种情况，其目的都是通过所采取的行动来降低危险。减灾活动包括受灾地区制订土地利用规划和发展管理规划。通过将建筑物重新安排到远离受灾地区、强化建筑物规范以及对决策者和公众进行风险教育等措施来减轻破坏。

备灾、响应和短期恢复工作，要求在部门间协调和决策时具备熟练的战术，以便应付灾害情况下的紧急行动。长期恢复和减灾，则要求在计划、政策设计和采取行动降低风险以及限制潜在灾害的影响方面，具有战略性的规划。

四、城市灾害风险管理绩效评价

城市灾害风险管理就是基于灾害风险预警机制而建立的风险管理体系，对已经感知和辨识的各种灾害风险做出对应的风险管理和控制决策，并由相关的管理部门运用各种手段与工具针对灾害风险展开转化工作。城市灾害风险管理的绩效评价，就是要在城市灾害风险管理中随时关注灾害风险的发生、变化状况，多方位检测和考察灾害风险管理机构的管理目标、管理手段以及主要职能部门和相关人员的业绩表现。特别是要针对城市灾害风险管理过程中的主要风险、多元风险、动态变化的风险等监测和预警工作，加强备灾、响应、恢复与减灾等各环节工作，全面掌握风险预警与管理行为的实际效果，减少风险漏警和误警造成的危害。同时也要通过制定正确的激励机制来强化风险控制能力，加强城市灾害的风险管理工作。