城市灾害应急与管理：紧急救援子系统

第五节　紧急救援子系统

一、紧急救援在城市灾害应急管理的地位与作用

紧急救援是指灾害发生时，对人民生命财产的急救，对次生灾情的抢险。救灾是一项极为复杂的、社会性的、半军事化的紧急行为。从抢救到医学，从生活秩序到社会秩序，从技术到工程，从决策到指挥，组成了一个完整的救灾系统。根据灾害预测预报意见和灾害区划，需要有组织地采取针对性的综合措施，最大限度地减少灾害损失，以利于灾后重建工作的顺利开展。灾害事件的紧急救援状况直接关系到能否在灾后把国家和人民的生命财产损失降到最低的限度，它是衡量政府效能和社会文明程度的重要标志之一，因此，科学、完备的灾害救援体系是城市灾害应急管理能力的重要支撑。我国政府决定建立和完善国家紧急救援体系，体现了党中央和国务院对灾害或意外事件发生后，抢救生命、保护人民生命安全的高度重视。

2000年5月，国务院召开的全国防震减灾工作会议，明确了我国防震减灾工作的指导思想和工作重点是建立健全地震监测预报、地震灾害预防和地震灾害紧急救援三大工作体系。其中，地震灾害紧急救援体系既是我国紧急救援的重要组成部分，也是地震应急工作的重要组成部分，同时，还是我国政府处理灾害等意外事件的重要手段。我国政府从2000年开始启动国家地震灾害紧急救援队的建设，这一举措对完善地震应急工作体系，保护人民生命安全，减轻灾害损失有重要的作用。

二、紧急救援子系统的构成要素

科学、完备的灾害救援体系是城市灾害应急管理能力的重要支撑，其构成内容包括城市灾害救援体系的建设及作用发挥状况；灾害救援中社会力量的动员与资源配置状况；灾害救援中外部资源的组织与利用能力；城市灾害救援力量的后勤保障能力、技术支撑与装备水平；城市灾害紧急救援的政策设计与完善程度等内容。(www.xing528.com)

三、居民自救与专业救援力量的建立

从1945年开始，首先在欧洲一些国家真正使用现代化的搜索与救援装备进行救援活动，尔后在其他国家逐渐地快速发展起来。救援力量的组成，经历了从军队、消防等部门，到现在的以职业救援队伍为主，志愿者为辅的演变过程，救援任务从人员失踪的搜索与救援，演变为参与处理各种灾害事件。到现在为止，很多国家已经形成了国家、地方和民间等共同参与的网络结构，救援力量形成了以专业救援力量为主，全民参加的完整的救援体系。

美国危机管理体系建设特别注重建立民间社区灾难联防体系，除了重视灾前的培训和教育，提高民众防灾、救灾意识和素质外，当危机发生时，不仅国家灾害搜救队和紧急救援队马上开始行动，而且根据灾情状况及时调动大量民众参与救援。联邦应急管理署（FEMA）作为领导和协调全国性灾害事务的领导机构，同样离不开众多社会团体和民间组织的支持。它通过各种措施吸纳民间社区参与危机管理：一是制定各级救灾组织、指挥体系、作业标准及质量要求与奖惩规定，并善用民间组织及社区救灾力量；二是实施民间人力的调度，通过广播呼吁民间的土木技师、结构技师、建筑师、医师护士等专业人士投入第一线救灾工作；三是动员民间慈善团体参与赈灾工作，结合民间资源力量，成立民间赈灾联盟；四是动员民间宗教系统，由基层民政系统邀集地方教堂、寺庙的领导人成立服务小组，有效调查灾民需求，并建立有效发放资源的渠道。

新中国成立以来，在中国共产党的领导下，全国人民万众一心，众志成城，战胜了一次又一次严重的自然灾害。在历次抗灾救灾斗争中，除了居民积极自救外，中国人民解放军急人民所急，视灾情如命令，挺身而出，舍生忘死，为保护国家财产和人民群众生命安全，做出了巨大贡献。但这种较多地强调中国人民解放军在灾后救援中的主力军作用的救援模式，并未强调灾前的准备和演练。因此，在多次灾害救援中，由于缺少装备和专门的训练，致使救援效率不高，且使战士遭受不必要的创伤。因此，为进一步增强我国的抗灾救援能力，在我国迫切需要建立抢险救灾快速反应专业救援队伍。因为，当遇到突发性灾害时，临时承担救灾任务的人员必然需要经过部署任务、组织人员、筹措器材等过程，加之平时对灾情的预测、研究和训练等准备不足，到达灾区后，还须经过一段时间的适应，才能担负起重大险情的排除任务。而建立一支对灾害保持较高戒备、轻便灵活、具有专业化救灾能力的快速反应部队，不仅可以做到一旦有灾情反应迅速、到位快，而且还可以一经到位，马上能够投入抢险战斗，有利于增强抢险救灾的时效，并保证救援力量的整体素质要求。

在2000年制定《中华人民共和国防震减灾法》时，有关部门和研究人员重提我国缺乏专业救援队伍的问题，并引起了全国人大和国家有关部门的重视。该法颁布后，救援力量的组建、救援装备的研究和储备得以起步。另外，根据《中华人民共和国消防法》和《中华人民共和国安全生产法》的规定，其他救援力量也在迅速地组建之中。但是，由于管理体系的原因，我国并未建立统一的救援体系，这个问题应该引起有关政府的高度重视。