城市灾害应急与管理方案

第一节　城市灾害应急管理由宏大的系统构成

一、城市灾害的群发性与链状特点

城市是一个社会、经济、科技、文化等方面高度集中的具有综合性的开放系统。随着城市的发展，大量物质财富和人口高度集中于城市，不仅使灾害复杂化，而且有扩大的趋势。城市作为灾害特殊的承载体，可能导致灾害发生的因素很多。有自然方面的因素，如气象因素中的大风、暴雨、冰冻、大雾等；地质因素中的滑坡、地面沉降、海水倒灌、地震等；环境灾害的污染、噪音等；生物灾害中的瘟疫、病虫害等。此外，由于人为或技术原因，造成灾害的隐患也相当多，如火灾、交通事故、化学事故、水管破裂、煤气泄漏、输电事故等。当前，对我国城市威胁最大的几类自然灾害是地震、洪涝、风灾、旱灾、地质等灾害及这几类灾害所导致的次生灾害。国内外城市灾害的大量资料证明，现代城市灾害具有明显的叠加性和链状特征，常常以群发的形式出现。当一种主灾害发生后，直接会导致另一种灾害的发生，一般称后者为次生灾害。在城市中，尤其是现代化城市，无论是次生灾害发生的可能性，还是它造成的损失，都远远高于农村。我国的大中城市多数历史悠久，人口密度和财富密度极高，不仅可供转移和避灾的空间狭小，而且生命线工程易损性大，城市一旦发生大灾，往往会产生灾情的连锁反应和放大效应。

二、传统体制形成的单一城市灾害管理模式的弊端

长期以来，我国城市减灾管理以分类为主，注重单项灾害管理，因而尚未形成城市综合应急管理体系。目前我国从事自然灾害监测、预测、防灾、抗灾、救灾的部委局约有十几个，大都具有较强的技术力量与设施，虽然在单项减灾方面发挥了重要作用，但这种计划经济体制下形成的分部门、分灾种的单一城市灾害管理模式，缺乏灾害管理的整体性和系统性，已经越来越不能适应现代城市灾害的特点。造成城市缺乏统一有力的应急管理指挥系统，使“各司其职”的城市灾害管理体系，在面对群灾齐发的复杂局面时，既不能迅速形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门的救灾资源，造成“养兵千日”却不能“用在一时”的被动局面。(www.xing528.com)

目前我国的灾害管理情况

三、城市灾害应急管理的系统性分析

“城市灾害应急管理”这个概念，是随着灾害应急制度的建立和发展而提出的。城市灾害应急管理是庞大的社会系统工程。根据国内外城市灾害管理的经验，城市灾害应急管理内容包括4个方面，即社会控制子系统、行为反应子系统、工程防御子系统和灾害救援子系统。灾害应急管理能力的功能和内容，客观上要求城市在防灾减灾中将其整合成统一的社会力量，形成综合的城市灾害管理体系。然而，我国在长期的计划经济体制下形成的、至今仍在沿用的分类别、分地区、分部门的单一灾害管理模式，却在很大程度上阻碍了城市灾害综合管理能力的建设。这种管理模式不仅妨碍了防灾减灾资源的有效配置，造成减灾各个环节与整体过程的不协调，而且还弱化了城市灾害应急管理能力，使其在抗御具有群发性和链状特点的城市灾害中难以发挥应有的效能。因此，必须设定城市灾害应急管理能力整合的目标，强化城市灾害应急管理能力的建设并不断优化其功能。