城市灾害应急与管理：我国制度建立、发展及问题

第三节　我国灾害应急制度的建立、发展与存在的问题

新中国成立以后，党和国家十分重视防灾减灾工作，领导全国人民战胜了包括1976年震惊世界的唐山大地震、1998年的特大洪水等多种灾害，并形成了一整套有中国特色的灾害管理的制度和法律、法规。但是，我们也必须清醒地看到，同发达国家相比，我国灾害应急管理制度的建设工作起步是较晚的，需要做的工作还有还多。

一、我国灾害应急制度的建立与发展

我国灾害应急制度的建设始于20世纪80年代后期。当时中国地震局的一些专家，在研究构建我国地震工作的科学体系时，提出了破坏性地震应急制度的建设问题。此后经过一段时间的研究探索，相继出台了《破坏性地震应急条例》（1995年4月国务院发布）；《国家破坏性地震应急预案》（1996年12月国务院批准实施）和《中华人民共和国防震减灾法》（1997年12月全国人大通过，1998年3月1日起施行），标志着我国破坏性地震应急制度及其防震减灾法律制度的建立。此后，我国在公安消防、交通、安全生产等领域，也先后颁布了一些法律、法规，在推进防灾减灾工作法制化的进程上迈出了可喜的步伐。

我国是世界上灾害发生频率最高、灾害种类最多且灾害破坏最为严重的少数国家之一。近年来，我国每年自然灾害的直接经济损失都超过2000亿元人民币。在1990～1997年的8年中，我国自然灾害造成的经济损失平均达1533亿人民币，超过国家年财政收入的1/4以上。1989年以来，自然灾害造成的损失，其价值已相当于我国国内生产总值的3%～6%。有关资料表明，全国位于地震烈度为Ⅶ度地区的省会级城市有25个，占所有省会级城市的74%；地级以上城市有179个，占所有地级以上城市的62%。此外，全国70%以上的大城市、半数以上的人口和75%以上的工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害都十分严重的沿海及东部平原丘陵地区。虽然灾害的威胁日益严重，但我国城市抵御灾害的能力却十分令人担忧。根据水利部提供的资料，目前全国有639个城市有防洪任务，可达到国家规定的防洪标准的城市仅占有防洪任务城市总数的27%。另外，据卫生部2001年统计，目前全国335个地市级城市有急救中心153家，但其中有网络覆盖能力的只有73家，其中配备了计算机指挥和GPS卫星定位系统的只有18家。由此可见我国城市灾害应急能力面临的形势多么严峻！

二、加强我国灾害应急制度的对策

1.尽快开展城市灾害应急管理的立法研究，构建我国应对和处理城市危机事件的法律、法规体系

构建我国应对和处理各种城市危机事件的法律、法规体系，是强化城市灾害应急管理能力建设的根本措施。要学习和借鉴发达国家应对和处理危机事件的经验，特别是在城市灾害管理和紧急救援等方面立法的经验。从我国的实际情况看，城市灾害应急管理的法律体系应当包括国家层次的灾害应急管理基本法、部门层次的灾害应急管理行政法以及地方性的灾害应急管理法规和条例三个层次。要本着调动政府—企业—专业机构—社会公众各方面积极性的原则，用完备的法律、法规协调和调动全社会的灾害应急管理力量，有效地配置城市应急管理的资源，不断强化城市的灾害应急管理能力。

2.发挥政府主导作用，构建全社会统一的灾害管理指挥、协调机制

我国在计划经济体制下形成的灾害管理体制，明显存在着从单一灾种出发，对灾害进行部门式分割管理的弊端，这在很大程度上削弱了城市灾害应急管理的能力。发挥政府在城市灾害应急管理中的主导作用，首先，要设定全社会灾害管理的总体发展目标，制定科学的综合防灾减灾规划，建立与城市社会经济发展相适应的灾害综合防治体系，全面提高城市灾害应急的综合管理能力。其次，要从城市社区抓起，建立多层次的城市灾害管理和救援体系，有效地节制人类自身的行为，用科学的制度设计保证城市灾害应急管理目标的实现。再次，是强化城市重点灾害源的管理，要特别注意应对城市信息灾害、城市恐怖袭击灾害、城市经济恐慌灾害等新的灾害源，把城市灾害应急管理的重点放在综合灾害的防治上。

3.推进科技减灾，用现代科技提升城市灾害应急管理能力

城市灾害应急管理能力的大小，在很大程度上取决于科技进步的水准。因此，要大力发展防灾减灾方面的科学技术研究，把科技减灾纳入城市发展规划。要大力开展城市综合防灾体系的理论研究，开展各类灾害防治措施研究，掌握各种灾害发生的规律。要特别注意发挥信息和媒体技术在城市防灾减灾中的作用，发展数字城市、灾害情报网络等高新技术，力争使安全减灾、科学技术及工程技术等领域的研究达到国际先进水平。2003年5月26日，日本宫城7级地震创造零死亡的例子，就是得益于高度发达的防震减灾技术。

4.加大减灾投入，积极探索市场经济条件下城市灾害管理的运行机制

灾害经济学把防御灾害的投入称之为守业投入，其经济效益是通过减少灾害损失，使守住的财富变为正效益来计算的。如果以我国自然灾害年均损失占国内生产总值的3%～6%，我们每年通过减轻灾害所形成的价值就是几千亿元。因此，各级政府必须转变观念，自觉担当起防灾减灾投入主体的责任。要制定保证城市防灾减灾投入的政策法规，对企业在这方面的投入做出强制性的规定，用制度和法规保证防灾减灾工程的投入到位。要大力发展与人民生命财产有关的灾害保险，建立科学的灾后损失评估体系，通过发展灾害保险事业提高城市应急能力，努力探索市场经济条件下城市防灾减灾的运行机制。

5.研究确定具有国标性质的城市灾害应急管理能力的评价标准，为强化城市应急能力建设奠定科学基础

建立科学评价城市灾害应急管理能力的指标体系，是加强城市灾害应急管理能力建设的基础工作。应借鉴发达国家的成功经验，从我们国家的实际出发，围绕城市灾害应急管理的社会控制、政策法规建设、居民行为协调、工程防御和科技投入以及灾害救援等方面的紧迫问题，研究建立具有国标性质的城市灾害应急管理的评价标准，适时开展城市灾害应急管理能力状况的评价，以强化城市灾害应急管理能力的建设。(www.xing528.com)

6.全民动员，普及“预防文化”，强化城市民众的防灾意识

1999年7月，联合国秘书长安南在第二次“世界减灾大会”上提出：“我们人类必须由反应文化转变为预防文化”。由此“全球预防文化”开始在各国普及并为人们广泛接受。实践证明，无论是公众的安全意识，还是领导的安全责任意识，都需要系统的防灾减灾教育来培养。因此，要通过各种形式，向广大市民广泛普及防御灾害的常识，适时组织市民进行应对突发事件的演习和训练，不断提高市民的防灾意识和应对灾害的技巧。要特别重视对中小学生进行安全教育和防灾教育，从小培养他们树立“预防文化”观念，打造强化城市灾害应急管理能力建设的社会心理基础。

三、我国城市灾害应急管理联动机制的建立与发展趋势

城市灾害应急联动就是政府协调指挥各相关部门，向社会公众提供紧急救助服务的联合行动。这一概念最早出现于60年代，当时的美国司法部建议全国采用统一的号码，用于公众报告紧急事件和紧急求助，取缔当时存在多个特服号码的状态。这一建议立即得到了联邦政府各部门的大力支持，并获得了国会批准。经联邦通信委员会（FCC）的研究和论证，决定选用911作为美国统一的社会紧急救助特服号码。至今，应急中心（简称911中心）已遍及美国每一个州市，并日臻完善。

朱容基总理在1999年4月访美期间，也曾应邀前往芝加哥市的911中心参观。朱总理认为美国911应急系统是一个城市现代化的标志，这种运用高科技管理城市的办法值得中国借鉴。朱总理还希望在这方面能与美国合作，在中国的城市也建立起类似的系统。他对当时即将访华的美国芝加哥市戴利市长说：“希望你能把这一现代化的设施介绍给中国，帮助中国建立象这样的具有国际现代化水平的中心。”要建成我国自己的社会应急联动系统，需要政府建立一个统一的社会应急联动中心，将公安、交警、消防、急救、防洪、护林防火、防震、人民防空、公共事业等政府部门纳入一个统一的指挥调度系统。这样，市民将不再像往常一样，匪警请拨110、急救请拨120、火警请拨119……。在社会应急联动系统建成后，市民的任何报警、投诉、急救、求助等，只需简单地拨打同一个号码，社会应急联动中心接警后即可根据实际情况调度相应的处警机构及处警人员。同时，由于建立了统一的指挥调度平台，大大加强了不同警种及相关部门之间的配合和协调，从而对一些特殊、突发、应急和重要事件能做出有序、快速而高效的反应。另外，也方便上级领导在发生这些事件时能及时获取第一手资料，以便快速做出正确的决策。

随着社会的发展，公共安全和公众服务已成为政府部门一个非常富有挑战性的工作。在日常的工作中，经常会面临以下的问题：公众特服号码较多，市民较难记忆，水、电、气等公共事业的服务号码更鲜为人知，不方便市民得到相应的服务、救助和保护。另外，由于目前各报警系统互相独立、彼此封闭，无法形成一个整体协调行动的环境，缺乏一个统一的指挥调度平台，影响了报警、处警的速度和准确度，使人民的生命财产和国家财产蒙受不必要的损失。为此，广西南宁市人民政府经过多方面调查研究，决定构建“南宁市社会应急联动系统工程”，将政府各个独立的应急部门有机地结合起来，采用先进、科学、可靠的高科技手段管理城市，提高南宁市城市数字化和信息化的管理水平。

1.中国第一套社会应急联动系统的建设

南宁市社会应急联动系统是国家计委批准建设的中国第一套社会应急联动系统，是南宁国家信息化试点城市的龙头工程项目，是自治区和南宁市的重点建设项目。项目总投资1.6亿元，计划于2002年1月完成整个系统的建设，于2002年5月正式投入使用。

本项目建立覆盖南宁市辖区10 029平方千米的公安110、消防119、急救120、交警122、防洪、护林防火、防震、人民防空、公共事业、市长公开电话等领域的社会应急联动指挥、调度系统。建设内容包括接警中心、处警中心、指挥中心、无线通信平台、无线基站、微波传输系统、现场快速部署应急车载通信系统、市长公开电话网络及其他配套设施。

南宁市社会应急联动系统率先在国内将众多的应急特服号码（如110，119，120，122等）统一为一个特服号码、采用统一的网络信息平台，使得离散的资源得到共享，便于市民记忆，并得到相应的服务、救助和保护；也避免了各部门由于建立独立的指挥中心而重复投资，造成资金、人力物力和频率资源的浪费；解决了信息资源没有互联，不能共享的问题。

2.南宁市社会应急联动系统的应急管理效果惊人

该系统建立全市公安、交警、消防、急救、防洪、防震、护林防火、人民防空、公共事业（包括市长公开电话网络、城管投诉、水电及线路抢修、工程抢险、燃气管道抢修）等的统一指挥调度平台，实现了市民的所有报警、急救、求助、投诉，只需拨打统一的特服电话号码就能得到政府相应部门的救助。同时系统通过先进的计算机通信技术自动快速获取报警、急救、求助、投诉人的详细地址，并显示出救助事件地点附近的公安、交警、消防、急救等部门警力和救助资源的分布，信息网络根据事件类型自动提供相应的事件背景信息和最优的解决方案，由指挥员利用这些信息快速地跨部门、跨警区、跨警种下达指令，完善的无线覆盖网使各联动单位能及时地收到指令，赶赴现场处理各种事件。这种全新的指挥调度模式使得离散的资源得以互联和共享，能实施迅速高效的各部门联合行动，最大程度地减少了国家和人民生命财产的损失。

该系统的关键技术和设备从美国引进，由美国摩托罗拉公司负责系统的设计和技术设备的总集成，该系统由计算机辅助调度、地理信息、电讯、信息技术网络、无线调度通信、语音记录、大屏幕显示、车辆定位、卫星现场图像实时传输、安全监控、电源等子系统和相关配套系统组成。该系统建设一座指挥中心大楼，建筑面积8693平方米；在南宁市辖区的东西南北中部各建一个800兆无线集群基站；建成一套地理信息系统，可覆盖市辖区10 029平方千米；南宁市80多万门电话的三字段信息可显示在该系统的电子地图上，实现所有的求助、投诉、报警电话在电子地图上准确定位和显示。该系统处于国际先进、国内领先水平，由南宁市社会应急联动中心负责建设、运行和管理。该系统建立了统一的指挥调度平台，将公安、交警、消防、急救、防震、防洪、人民防空、护林防火、公共事业等应急部门纳入统一的指挥调度中心。

社会应急联动中心作为一项公益事业，建成后极大的提高了接警、处警和处理特殊、突发、应急、重大事件的快速反应能力，保障了经济建设，并有利于改善投资环境。该项目是办实工程，极大地造福于南宁市民，保障了社会稳定，有利于进一步提高政府在人民群众中的声望。同时，可避免社会应急联动领域不必要的重复投资，并可以最短的时间挽回人民的生命和财产损失，其经济效益是无可估量的。