城市灾害应急管理：发达国家经验借鉴

第二节　发达国家应急制度的特点及可供借鉴的内容

在20世纪行将结束时联合国发起的“国际减灾十年”活动，在推动世界各国减轻自然灾害上采取一致行动和强化防灾减灾意识上，确实发挥了难以估量的积极作用。但各国在构建灾害应急管理体制和制度上，却也因各自文化和体制的不同而表现出不同的特点。概括地讲，国外政府的应急机制大致包括以下几个部分。

机构设置机制。各国处理紧急事务的机构有综合性的协调机构和专门性的处置机构两种。前者如美国的“政府有关部门处理恐怖活动对策委员会”，作为政策协调部门，由国务院领导，国家安全会议、联邦调查局、中央情报局、国防部、联合参谋部、财政部、交通部、司法部等部门的人员组成。一旦政策确定，则由各个部门分头执行。后者如法国巴黎的警察指挥中心、美国的联邦紧急事务管理局、德国的第九边防警察大队，这些部门作为政府常设的负责处理各种紧急事务的机构，负责各种应急事项的处置和管理，同时也负责相关政府部门的政策协调，甚至还掌管一定数量的财政经费。

政府紧急权机制。紧急权是指主管的国家机关在紧急状态下采取应对措施的权力。从主体上看，国家元首、议会、政府及其部门、军队、司法机关、地方政府机关等都享有一定的紧急权。例如，美国的《国家紧急状态法》、《国际经济紧急权力法》，均授权总统行使紧急状态宣布权等。

临时应对措施机制。这要因紧急状态的具体情况和不同的实施机关而异，具体有：①公民权利限制，学理上称为紧急失权制度，即在紧急状态时，公民的基本权力需要受到比平时更严格的限制；②戒严和宵禁；③动员和征用；④其他紧急措施，如实施生活必需品定量供应等。

总的来说，国外在建立和执行灾害应急管理制度上，比我国要早且积累了较多的经验，这方面有值得我们借鉴的内容。

1.国外在应急制度上的法制化建设

20世纪中叶以来，发达国家在建立和实行灾害应急管理制度中，都先后建立了比较完备的法律、法规体系，将应急管理纳入了法制化的轨道。如美国、欧盟、日本等。这里简要介绍一下我们的近邻韩国的情况。韩国实行综合防灾、多灾并防、统一组织、统一协调、分级负责的组织机构形式，中央设立以国务总理为委员长，财政经济院院长、内务部部长任副委员长的中央民防委员会领导全国的防灾工作，并设立以内务部长任本部长、内务部副部长与建设部副部长任副本部长的中央灾害对策本部（常设机构），负责全国的防灾工作。全国16个道、245个郡、区以及基层的三级政府都设立灾害对策本部。韩国防灾管理井然有序，主要是依靠法律体系的保障作用。韩国以《民防基本法》作为防灾减灾的基本法规，同时还有《自然灾害对策法》、《灾害管理法》、《灾害救护法》、《农渔业灾害对策法》等法规，制订了灾害对策基金使用管理条例、灾害救护与灾害恢复费用的测算与负担标准及灾害对策本部运作条例等，形成了全国有序的灾害应急管理工作。韩国在灾害应急管理上的经验很值得我们借鉴。

2.国家应急反应机制的建立与启用

这方面搞得最完备的是美国。美国的应急反应机制主要体现在联邦政府的灾害反应计划上，即指在遭受灾难性的重大灾害或紧急状态时，受灾地区的州和地方政府自救能力不足时，依据《斯塔福特法》的有关条款，联邦政府及时做出响应，调动联邦的资源，采取援助措施，支援州和地方政府。美国的联邦反应计划适用于任何重大的自然灾害、技术性灾害和紧急事件，如地震、风暴、洪水、火山爆发、辐射与有害物质泄漏等。联邦反应计划将联邦政府的资源划分为12个不同的应急支持功能，对应每一个功能都指定了一个主要负责机构及若干辅助机构，并制订了各机构的具体责任范围和响应步骤。如交通，由交通部主要负责，提供民用和军用的交通与运输支持；通信，以国防部国防信息系统局管理的国家通信系统为主，提供应急通信。联邦灾害反应计划的实施程序是：一旦发生灾害，地方首先做出响应，县、市政府进行自救；能力不足时请求州政府支援，州政府调动州内资源提供援助；当州政府的能力也不够时，州长可请求总统宣布重大灾害或紧急状态，以获得联邦援助；总统依据《斯塔福特法》宣布重大灾害或紧急状态，并指定联邦协调官；联邦协调官与州协调官联合成立灾害现场办公室，在应急响应小组的协助下，实施应急支持功能，调动和提供联邦救灾资源；协调官协调不了的问题交由国家应急支持小组和国家灾难性灾害响应小组决定。(www.xing528.com)

3.应急管理成本的管理与控制

灾害应急管理所需成本巨大，必须严格加以控制和管理，才能使其发挥最大的经济效益和社会效益，这方面美国的联邦反应计划有很好的经验。美国联邦反应行动所需的费用一般是由各部门或机构从各自的财政中支出，事后再通过联邦紧急事务管理局实报实销。在特殊情况下，联邦紧急事务管理局可先行拨款，最后由联邦紧急事务管理局通过白宫预算办公室向国会申请追加预算。这样一来，就有效地加强了应急管理成本的控制，防止了各部门滥用经费。

4.建立社区灾害应急管理体系

灾害应急管理的基础在社区，近年来，发达国家都十分重视社区灾害防御和救援体系的建设。如美国，借助原有的民防体系建立了非常完备的社区灾害防御和救援体制。据了解，仅西雅图一个城市就建立了160个社区灾害志愿者组织，平时进行防灾减灾知识的宣传，灾时实施有效的救援行动,为城市灾害应急管理打下了很好的基础。印度奥里萨邦世纪飓风灾害后的民间组织救援行动、1976年唐山大地震后的灾民自救行动，都充分说明了社区救援行动的巨大作用和意义。

5.灾害应急管理的科技与投入

采用高科技手段和加大防灾减灾资金的投入，是我们在当前情况下抵御各种灾害的基本物质保障。在这个问题上，此次抗御“非典”表现得非常明显。日本在这次抗“非典”中成为“可在其国内制服‘非典’的国家”，除了政府信息公开，措施果断，国民自觉遵纪守法，讲究个人卫生等原因外，恐怕防治技术手段先进和平时投入比较大是重要原因。譬如，在医疗设备上，日本在全国范围的130家医院设有专门用于治疗传染性疾病的“负压式构造”隔离病房。所谓“负压式构造”隔离病房是指为防止病原体外漏，病房被建成双重构造，房间的内外气压不同，外大里小。门窗完全封闭，医护人员只能凭ID卡进入，能形成有效地隔离。在此工作的医护人员全部佩戴特殊口罩和双重防水性隔离服及双重手套，头部还需用一个透明的头罩罩起来。空调中装有特殊的过滤器，排除的污水全部经过加热处理后排出，有了这种特殊病房和特殊保护措施，有效地阻断了医务人员被感染的危险。目前，日本全国有800间这种“负压式构造”隔离病房用于治疗“非典”患者。应该说，达到这个水平，防止任何传染病都会是十分有效的。而我们在防止“非典”初期造成大量医护人员的感染，主要原因是他们的防护设施和装备不到位。

6.灾害应急管理能力的建设

城市灾害应急管理能力建设对我们还是一个非常新的课题。2002年7月河北理工学院灾害与社会研究所发起并组织召开了全国首届“城市灾害应急管理能力建设研讨会”，算是在国内明确提出了这个问题。发达国家在灾害应急管理能力建设上的经验很值得我们借鉴。譬如，美国在灾害应急管理能力的建设上，除了科技、资金投入等因素外，还专门制定了加强灾害应急能力建设的评价标准，该标准包括法律与法规、灾害识别与防御评价、灾害管理等13个方面、209个评价要素和1014个评价指标。1997年在国会的推动下，美国在全国范围内对联邦各州和地方政府的应急能力进行了评价，成为世界上第一个进行政府应急能力评价的国家。现在，美国正在积极运作，准备将灾害应急能力评价标准转化为国际标准。最近，我们再次得到河北省自然科学基金的资助，开展具有国家标准性质的城市灾害应急管理能力评价标准的研究工作，就是想在这方面加强我国的灾害应急能力建设。