城市灾害应急管理系统

第一节　人类对灾害的反应与灾害应急制度的建立

近一个时期以来，接连发生的美国9·11恐怖袭击事件、韩国地铁火灾、新疆伽师－巴楚地震，特别是肆虐全国的非典型性肺炎等突发灾害事件，将城市灾害应急管理问题再一次紧迫地提到各级政府和广大民众面前。

在安逸的生活环境中，恐怕谁都不愿意谈及灾害的应急问题。可是，这一系列潜在的劫难和身边的危情，又时刻在向我们敲响着警钟：灾难就在我们身边，我们必须随时做好应对各种突发灾难事件的准备，否则，必将蒙受巨大的损失。追溯和总结人类面对各种灾害发生时的反应和灾害应急制度建设的历史，可以将其划分为以下几个典型阶段。

一、人类对灾害的原始性反应

生活在任何文化背景下的人们对灾害的认识和反应大致都有这样的时期，即借助想像力来认识灾害和征服灾害，如日本古人认为地震是被大地压着的鲶鱼翻身引起的；中国历史神话中的羿射九日、精卫填海等故事，都反映了先民对灾害反应的原始状况。

从灾害应急管理发展的角度看，人们对灾害做出积极的反应始于1666年伦敦发生的一场大火。这场大火在5天的时间内，烧毁了1.32万间房屋，近90座教堂、市政厅、皇家交易所、海关等政府设施，以及图书馆、医院等都在大火中烧塌了，该市的建筑几乎2/3被摧毁。伦敦大火刺激了人们逐渐采用建筑规范和保险，可以说这是人们发明的最重要的非结构性减灾形式，也可以说是灾害应急制度的发轫，或者说是人们对灾害进行应急反应的第一个阶段。

二、人类对灾害反应的四个发展阶段

人类对灾害的原始反应是第一阶段。灾害应急反应的第二个阶段始于1803年，这是政府参与灾害反应的开始。这一年，美国的新罕布尔州的朴茨茅斯发生了一场大火，受灾社区和州的恢复面临巨大的困难，此事传到国会，国会对此做出了第一个立法反应，决定用联邦的财力来帮助州和地方政府。美国国会在1803年的这一行动被普遍认为是国家灾害立法的第一个法律条文。在此后的几十年里，美国国会多次对灾害做出类似的反应，如1906年的旧金山地震等。1803～1950年间，在与100多起各种灾害的斗争中，各受灾地区都通过特别法令得到了联邦政府的经济援助。由此，社会对灾害的应急反应进入了一个崭新的时期。(www.xing528.com)

对灾害应急反应的第三个阶段始于1950年，即人们对灾害的反应有了正式的立法。1950年8月,美国明尼苏达州的众议员哈罗德·哈根向公共工程用房委员会提出他统计归纳的128项法令的一览表，这些法令都是自1803年以来通过的，每一个都是在一次特定的灾害之后制定的。按照哈根的观点，这些法令已经建立了联邦政府对州和地方政府进行灾害支援的先例。于是，就在这一年，美国制定了联邦救灾法，这是灾害应急走向法制化的开始。1950年的救灾法为联邦政府在减灾中发挥持续的作用奠定了法律基础，国会将其范围规定如下：在重大灾害中，在州和地方政府履行其减轻痛苦和破坏的义务中，联邦政府要向他们提供有序的持续的经费，用来维修基本的公用设施、发展州和地方抵御大灾所必要的组织和计划。

对灾害应急反应的第四个阶段是综合灾害应急管理的形成及灾害综合管理部门的建立。1977年，一个由美国国防部民防局资助的研究小组，在对美国政府间的防灾体系进行分析后认为：“缺少一个综合性的全国紧急政策及将联邦的责任分散在许许多多的联邦机构中，妨碍了各州对灾害情况的管理”。于是，1979年，卡特总统发布了总统令，建立了联邦紧急事务管理局（FEMA），将分散在整个联邦官僚体制下的有关灾害应急管理的计划和人员集中起来，这标志着综合灾害应急管理的开始。

一体化应急管理体系的建立和形成。综合应急管理的涵义指的是通过整合社会各个层面有关灾害应急管理的责任和能力，构建包括备灾、响应、恢复和减灾全过程的灾害应急管理体系。在综合应急管理理念的影响下，国际社会产生了一体化应急管理系统（IEMS：the Integrated Emergency Management System）。该系统极大地推动了不同层面应急管理资源拥有者的整合并使之形成合作关系。这种合作关系可以是垂直的（不同水平的政府之间），也可以是平行的（不同的机构与公营和私营产业之间），它们有力地推动了人们把应急管理的注意力集中于灾害分析、能力评估、应急规划、能力保持、应急反应和恢复要求。应该说，综合灾害管理反映了现代灾害应急管理的发展趋势和客观要求。

从综合灾害应急管理体系形成的历史看，国家民防体系在减轻人民灾害损失方面的巨大作用及其对综合灾害应急管理体制形成的影响也必须予以重视。西方国家的民防思想出现的很早，其源头来自托马斯·霍布斯提出的政府有责任保护它的公民的思想。第一次世界大战中，具有巨大杀伤力武器的出现，刺激了包括美国在内的很多国家积极组建民防体系，但由于美国从未处于受到攻击的危险之中，故民防计划基本上是防御性的。第二次世界大战期间，纳粹德国对英国的狂轰滥炸，使人们看到了建立民防体系的重要性，但使美国高度重视民防体系的建设，却是因其他三件事的刺激：一是1949年8月，前苏联进行了核爆炸；二是1950年朝鲜战争的爆发及同年5月中国的参战；第三是国家安全局建议国会立法，建立一个直接向总统报告的民防机构。这三件事使1950年联邦民防法得以迅速通过。在朝鲜战争结束后的几十年冷战时期，美国的民防政策从防御核打击的角度做了很多具体事情，从全国范围地搞所谓的“放射性尘埃掩蔽体”，到搞“危机重新安置计划”，花了很多纳税人的钱，这些东西虽然在防御核战争上没起什么作用，但后来却并入了灾害应急管理体系，成为灾害应急管理的重要组成力量。

上述关于人们对灾害应急反映过程的回顾，已经为我们勾画出灾害应急管理的基本轮廓。概括地讲，一个地区或一个城市的灾害应急能力，实质上就是该地区和城市在应对突发性灾害事件时，其所拥有的组织、人力、科技、机构和资源等要素表现出的敏感性和综合能力状况。从实践的层面看，城市应急能力的提高，在很大程度上取决于该城市的政府和民众对灾害约束与发展需求之间的关系是否有正确的认识和决策。

经过半个世纪的发展，在世界很多国家中，灾害应急管理已经成为一个新生的职业，那么，在未来的发展中，这一新兴职业需要关注和解决的问题是什么呢？这主要包括以下8个方面：综合灾害损失数据库的建立；专业教育和培训问题；综合社区预警系统；应急管理决策者和执行者的责任问题；首批响应者的心理健康问题；灾后施用减灾措施的费用担负问题；民防问题；灾害的保险问题。