城市可持续发展的新战略与管理

第三节　城市发展新战略与城市可持续发展

一、城市新的发展观

城市是政治、经济、文化中心，是人类活动的中心舞台。城市的“聚集效应”不仅表现在经济方面，而且表现在社会文化方面。高层次的社会文化氛围反映良好的市民素质，可为经济发展、社会全面进步创造重要条件，并带动周边地区和农村的发展。规模庞大、人口众多不是城市现代化的惟一标志，高楼大厦也不是反映当今城市现代化的惟一标准。衡量城市现代化的主要标志是：在为居民提供高质量居住环境的同时，还能为居民提供高质量的“软环境”，使居民能过上文明、健康的生活。我们讲发展，无论人的发展，经济的发展，还是社会的发展，从根本上来说，都离不开文化，文化是发展的摇篮，是发展的内在要素。现代化城市必须反映高层次的文化特色，反映“美化、绿化、艺术化”的社会文化环境。“九五”计划与2010长远发展目标纲要指出：“必须把社会全面发展放在重要战略地位。实现经济与社会相互协调和可持续发展。”提出“创建文明城市活动”和一些具体要求，这些都是我们构建城市”软环境”的重要指导思想。具体说，应强调以下几点：

为居民构建优美的软环境。城市绿地面积，是城市现代化一个重要标志，它不仅体现优美的自然生态环境，也体现良好的社会文化环境。但我国很多城市人均绿地面积还很少。近年来，各国越来越重视城市自然景观，特别注意保护自然环境，注意绿化，以适应人们生活多样化的要求。

创建高雅的社会文化设施。在城市建设中，应搞好公共文化设施。城市文化设施建设既强调配合，又要分层次，不同层次有不同要求，但不管怎样，都要全面规划，落到实处。

创建城市文明社区。要以提高市民素质和城市文明程度为目标，加强创建文明城市活动。每个单位都要实现优美环境、优良秩序、优质服务、推动城市的精神文明建设的目标。到20l0年建成一批具有示范作用的文明城市和文明社区。通过城市文明社区建设，使文化意识和文化层次提高，带动周围地区和农村的发展，树立全民文化意识。

体现城市特色。每个城市都应该有自己的特色，这种城市特色，不仅体现在自然风光方面，而且表现在人文环境方面。从文化上塑造城市特色，是反映城市特色的一个重要方面。城市建筑不仅有住的功能，而且具有审美的功能。城市建筑是凝固的音乐，应该通过艺术的建筑物，反映城市的文化形象。

提高公民素质。“软环境”的建设比“硬环境”的建设更加复杂，任务更为艰巨。城市是文明的中心，也是各种矛盾的焦点。如果站在可持续发展的高度来处理城市问题，矛盾会更多。城市发展需要更多高素质的人，不仅需要高素质的领导人和管理人员，还需要高素质的城市居民。因此，不断提高人的政治思想素质和科学文化素质，促进人的全面发展，促进市民提高文化意识、确立文明、健康、科学的生活方式，是城市建设的一项基础工程。

二、城市可持续发展战略的提出

可持续发展思想在社会经济发展水平低下的人类初期，尤其在传统的农林业实践和水资源管理中可找到它的萌芽。但是，更完整的可持续发展思想，却是随着人类生态环境意识的逐渐增强，以及对人与人、人与自然的普遍联系这一认识过程而逐步形成、完善和成熟的。美国自1827年建立黄石公园以来，到20世纪50年代，经历了7次环境运动。这段时期世界环境运动和美国环境运动一样，都是针对某一环境危机而言的，是属于一种自发的环境意识。但是，20世纪60年代以后，随着社会经济、科学技术发展、人口的增长，人类与自然环境相互作用愈来愈强烈，大片森林的消失、污染发黑的河流、退化的土地、大气臭氧层的破坏、酸雨、全球的温室效应、经济无限增长所带来的相对资源枯竭、贫富分配不均等等，都让人类意识到，环境问题并不是人类想象的只是个环境危机的本身，而是有普遍联系的。

可持续发展思想的形成与成熟在联合国等国际组织20世纪70～90年代发表的四个重要报告中得到了体现，即第一，1972年联合国在斯德哥尔摩召开了有114个国家代表参加的“人类环境会议”，该会议标志着人类环境时代的开始；第二，1980年国际自然资源保护联合会（IUCN）、联合国环境规划署（UNEF）和世界自然基金会（WWF）共同发表了《世界自然保护大纲》；第三，1987年由挪威前首相布伦特兰夫人领导的“联合国环境与发展委员会”发表了《我们共同的未来》的报告，这是1983年该委员会成立以来多年研究的成果，在报告中可持续发展的概念第一次被真正科学地论述，从而标志着可持续发展思想的成熟；第四，1992年在巴西里约热内卢举行了183个国家和70多个国际组织参加的联合国环境与发展大会，该大会通过包括《21世纪议程》在内的5项文件和条约，标志着可持续发展思想被世界上绝大多数国家和组织承认和接受，标志着可持续发展从理论走向实践。无疑，这应成为减灾管理的指导思想。应该说，对城市减灾风险分析十分有用的可持续发展理论的问题是：可持续发展的思想基础是生态文明和人与自然的和谐；可持续发展的根本战略是控制人口、节约资源和保护环境；可持续发展的操作系统是政府行为、科技能力和公众参与；可持续发展的行为准则是整体观念和未来取向。未考虑减灾因素的经济活动常常是一些自然灾害的诱因，只有在经济发展的过程中同步采取减灾举措，才能最大限度地减少经济发展带来的负面影响。

什么是可持续发展？尽管不同的国家有不同的认识，不同的学科有不同的定义，但基本含义和核心思想是—致的，这就是江泽民同志概括的：“所谓可持续发展，就是既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不要以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益”。可持续发展涉及人类社会的各个方面，走可持续发展的道路意味着社会的全方位变革。由于各国的国情和发展背景各异，可持续发展模式内涵也各不相同。到目前为止，可持续发展作为一个完整的理论体系正处在形成的过程中。对于可持续发展的概念或定义，全球范围内已经和正在进行广泛的讨论，众说纷纭，从不同的角度对可持续发展进行阐述。可持续发展内涵所体现的三个基本原则：一是公平性原则。指的是发展应满足整代人的需求，而不是一部分人的需求。可持续发展强调本代人的公平、代际间的公平以及资源分配与利用的公平。二是持续性原则。在“满足需求”的同时，必须有“限制”的因素。即“发展”的概念中包含着制约因素，主要限制因素是人类赖以生存的物质基础，即自然资源与环境。“发展”和“需求”要以生物圈的承受能力为限度，“发展”一旦破坏了人类生存的物质基础，“发展”本身也会衰退。持续性原则的核心是人类的经济和社会发展不能超越资源、环境的承载能力；三是共同性原则。国情不同，实现可持续发展的具体模式不可能是惟一的。但是，上述的公平性原则和持续性原则则是共同的，并且，实现可持续发展的总目标，应有全球的联合行动。认识到我们的家园——地球的整体性和相互依存性，正确理解可持续发展概念的一个重要方面是正确处理经济建设和人口、资源、环境的关系。经济建设与人口、资源、环境的关系既是矛盾的又是统一的，这是制定可持续发展战略的前提。所谓可持续发展战略，是指改善保护人类美好生活及其生态系统的计划和行动过程，是多个领域发展战略的总称，它要使各方面的发展，尤其是社会、经济及生态、环境相协调。可持续发展战略可以是国际的、区域的、国家的或地方的可持续发展战略，也可以是各个部门或多个部门的可持续发展战略。

一个国家、地区、城市的可持续发展战略应当是为达到其经济、社会、生态与环境目标而制定的国家政策、计划或行动方案；它的制定与实施，包括政策和行动计划的制定、实施、监督、检查是滚动进行的，需要在实施过程中，随着可持续发展能力的增强，各部门、各阶层参与能力的增加而不断调整和补充。应当明确的是，可持续发展战略是一个行动的过程，而不单是一项计划或一个文件。它应建立在现行的各项合理的经济、社会、生态环境政策及计划的基础之上并与之相协调。

三、城市安全减灾与可持续发展

可持续性这一理念正深刻影响着城市的规划与决策过程，“城市可持续性”与“城市可持续发展”两个词的含义非常相近，但前者强调的是贯穿始终的一种理想状态或一系列条件；而后者中的“发展’一词，更强调获得可持续性的“过程”。城市可持续性主要涉及以下内容：同代人之间的公平；跨代人之间的公平（包括社会平等、地域平等和管理平等）；自然环境的保护（以及在其环境容量范围内生活）；不可再生资源的最小利用；经济的可行性和多样性，社区的自力更生；社会成员的幸福；人类基本消费的满足。“可持续发展”是人类历史进入新时期的发展战略。它是人类在经历了长期的探索和努力、吸取了正反两方面的经验和教训之后，为了推动社会进步所选择的正确道路。其实质是强调社会、经济发展与资源、环境相协调的一种发展模式，以抛弃偏重数字增长，忽视资源合理开发和利用甚至牺牲环境作为代价的传统经济发展模式。

第一，既要保证一定的生活质量，同时又要实现环境资源的持续利用，以促进经济持久的发展。因此，环境规划的任务就是研究在社会经济发展过程中，进行环境资源合理开发、利用与保护。其中，进行社会经济发展的环境影响分析。包括研究环境污染物迁移扩散规律、依据经济发展（如发展规模、发展方向、生产力布局、产业结构等）进行环境污染预测以及分析生态系统的影响等。第二，提出了经济发展与环境建设协调的宏观控制的方法。包括城市功能分区布局、生产力布局、环境目标值的确定，提出从环境保护角度对功能分区及生产力布局的反馈意见、修改方案。第三，制定生态系统的开发、利用、保护与建设方案。第四，制定污染源区域总量控制方案及区域总量控制规划等。作为安全减灾科技工作者及城市设计师，面对世纪之交，冷静思考中国安全减灾的态势，大胆预测中国21世纪的未来发展是一项重要责任。中国21世纪安全减灾科学的目标是：科学地确定我国现在的生产与生活环境，在未来变化中所处的地位及采取积极对策后对安全态势的影响力；要检测出事故、灾害高发的规律性及敏感性的各类早期“信号”；探索出事故、灾害诱发机理，从而提出集科技、法规、示范工程为一体的安全减灾文化战略，使可持续发展成为我国安全减灾建设的主题词。

所谓可持续能力，可以在狭义的概念上和可操作层次上将其浓缩为五大基本体系，并且分别给出可以测控的指标内涵，它们是：

可持续发展的“生存能力”：在第一要义上，要求解决满足人口基本需求的粮食、健康饮用水和清洁空气的能力，作为衡量的现实指标，必须达到“人口平均增长速率小于粮食年平均增长速率”。

可持续发展的“发展能力”：应当满足经济发展中必需的能源、资源、资本及相应的工程体系与基础设施，作为衡量的现实指标，必须满足“国家环境成本的平均增长速率小于国家GDP的平均增长速率”。(www.xing528.com)

可持续发展的“环境能力”：其现实指标为“一个国家或地区的环境缓冲能力、环境抗逆能力与环境自净能力的总和，应维持现实环境质量不超出所规定的标准”。

可持续发展的“稳定能力”：表现为国家系统在抵抗战争、自然灾害等外部干扰和调整社会公正、社会心理等两方面的能力，衡量社会稳定能力的现实指标可以表达为“社会的效率与公正应保持在一个相对均衡的状态之中，并具备抵御内外干扰的战略储备体系”。

可持续发展的“智力能力”：一个国家的受教育水平、平均科技竞争力、各级行政部门的管理能力与决策能力的总和，其现实指标为“科技进步贡献率应当抵消或克服投资的边际效益递减率”。

近年来，人们一直关注“可持续发展”问题，但事实上，我们必须理智地承认，对于“可持续发展”的理解以及贯彻，在一些地方还远不到位。具体表现为，发展模式单纯强调经济增长，GDP成为衡量经济增长的最重要指标。在一些地方的一些决策者心目中，经济增长才是第一位的，而生态环境、社会保障以及公共卫生防疫等构成社会发展的一系列关键要素却时常被忽略，甚至造成经济增长单兵突进、一枝独秀，而包括社会安全系统建构在内的社会整体发展却未能同步推进，甚至迟滞不前。这种发展模式在短期内也许能维持一地经济的高速增长，但不可能坚持长久。经济增长离不开一定根基，如果经济增长不能与生态环境保护、现代灾害防御、社会保障、经济安全等相关工作协调推进，经济增长的成果迟早会因此而打折扣，因此而被抵消，甚至可能导致社会失稳等不堪预料的后果。因此，必须清醒地意识到，我们在致力于发展经济的同时，绝不应该忽视与社会持续发展息息相关的非传统安全因素的潜在威胁，万万不可忽视非传统安全体系的建构。从此种意义上讲，应倡导公众健康向全民安全与健康目标转化。

四、灾害应急管理：一个国际性的问题

在21世纪，灾害应急管理领域的变革既是不可避免的，也是必须的。从灾害发生的规模、频率以及按照其造成的社会危害上讲，全球所有地区受到自然灾害、技术灾害和社会灾害的冲击正在持续增大。一些导致灾害冲击的主要因素，像人口增长、老龄化和城市化等正以一个相对恒定的速率继续增长。而其他因素，比如重灾区的开发利用、城市基础设施的老化、环境和气候变化等也是在以更加不可预测的方式在改变着。有专家说：现代社会面临十大经典危机：①SARS之类的神秘微生物：对其从哪里来、病理机制、克星等，专家们不明就里。即使费尽千辛万苦降服病魔，其“快速变异”的天赋又迫使专家重新踏上新的万里征程。②停电：电力几乎是现代城市的血液，自2003年8月以来，欧美不少著名城市出现停电，每次停电都引起不同程度地混乱，让城市管理部门陷入高度紧张，居民焦躁不安，例如，上海吴泾二厂一台机组突然跳闸，差一点牵连其他机组彻底瘫痪。③恐怖主义：以最大限度杀伤为目的，不择手段，神出鬼没。④交通：过去我国中西部地区因为地理原因常有客车翻崖，现在看来东部现代化轨道交通也并非保险箱，且不论人为因素，单是现代技术的精密复杂就会使故障不期而至。⑤生态：侵占物种领地是一个方面，三废排放无度是另一个方面。最新研究表明，我国富氧化的内陆河湖地区中，至少在蓝绿藻类中有两种藻类分解出的毒素，有致癌和促癌作用，且蒸煮无法分解。⑥经济链接、产业链接、市场链接使政治风险、经济风险、技术风险、法律风险传导无阻。⑦试图格式化其他国家和地区社会结构和经济结构的单边主义，总是在酝酿摩擦冲突。⑧国际、国内发展过度失衡甚至断裂，引发动荡。⑨软国力匮乏的危机。⑩富国老龄化、穷国膨胀化的人口危机。总而言之，所有这些都表明：灾害应急管理领域的任务将不仅变得更加复杂，而且已经成为各个国家不断寻求有效治理方案而进行研究的中心议题。

20世纪80年代末期，联合国重视在国际、地区、国家和地方层面上提高对灾害警觉和风险管理的认识。联合国宣布1990～2000年为“国际减灾十年”，并且从此成为全球减灾的催化剂。1989年12月22日，联合国第46/182号决议提出的目标是“通过国际的统一行动，特别是发展中国家的统一行动，减少自然灾害造成的生命财产损失以及社会经济动荡”。决议还特别强调分享那些已被广泛使用的更有效的备灾和管理实践的经验。为达此目的，鼓励所有国家对减灾要有适当的定位，即到20世纪90年代末，已经拥有了一批基本的研究成果，这些成果能够也基本上营造出了一个有效的应急管理框架。“国际减灾十年”鼓励国家将自然灾害风险的全面评估纳入国家开发计划；应用于国家和地方水平上的减灾计划——在持续的基础上引导做长期灾害预防、准备和培养社区减灾警觉；全球、区域、国家和地方层面上的受灾者随时进入预警系统。“国际减灾十年”活动已经过去，然而，很显然，大多数国家没有取得预想的成果。哈斯说：特别是所有国家的决策者与利益相关人群发现：没有来自公民和利益相关群体的立法或者社会权力来评估现存的研究应用规划、计划和公共政策以及来实现减灾文化中的主要变革；缺乏对于灾害、建设和他们国家政策环境之间复杂关系的全面理解；缺乏进行国家风险评估的技术能力；缺乏开发先进的监控、预报和预警系统的技术能力；缺乏制订国家减灾战略的政治愿望；现有的科学、技术和传统知识不足以影响他们国家中减灾文化的变革。从表面上看，这6个因素也许表明：“国际减灾十年”计划不是过于雄心勃勃就是考虑不周。一种有说服力的解释是“国际减灾十年”的发起人决心使该主要领域取得发展。不管哪种解释正确，哈斯的六点看法提供了一个有用的线索。

不容置疑的是，“国际减灾十年”在推动国家重视自然灾害所造成的威胁和在创建提倡更大的国际合作方面是有效的。然而，减灾的社会后果的基本任务尚待完成，联合国承认了这个缺陷。在2000年10月，跨机构减灾特别工作组说：“国际减灾十年的成果可以概括为：与其说对以国家发展计划为背景中的减灾整合的、多领域方法的推动，倒不如说对灾害的冲击减少了”。所以，在2000年，通过使得减灾成为一个“公共价值”，联合国签署了继续该任务的承诺。为了达到这个目标，联合国“国际减灾十年”秘书处将它的国际减灾战略调整为：支持进行多学科和跨部门研究，重视自然灾害、技术灾害和环境灾害对现代社会的冲击；把活动和资源分配从对灾害的压倒一切的保护转变到风险的管理；通过伙伴友好活动，由公营的、非公营的和地方社区合作把进行中的风险预防战略整合到可持续发展计划中；在许多国家政府的支持下，联合国成立了跨机构特别减灾工作组，该机构包括联合国机关、地区分部和非政府组织。这些国际应急管理理论和实践为各国进一步加强在该领域的努力提供了很好的背景。

五、从防灾减灾到城市应急管理

随着城市的迅速发展，城市防灾减灾问题日益得到各相关部门的重视，并取得了很大的效果。但防灾减灾体系是在计划经济的条件下建立起来的，随着现代社会体制的日益变革，以及现代城市灾害的群发性和链状特征，传统的防灾减灾体系越来越不适应现代城市可持续发展的要求，因此，尽快建立适合现代城市发展的灾害综合应急管理体系，已经成为未来城市健康发展的基础。其原因主要表现在以下几个方面。

1.灾害应急管理适应了社会经济新的发展要求

传统的防灾减灾主要是指对灾害作反应和响应的民防指挥与控制的方法，该种方法起源于20世纪40年代的第二次世界大战和50年代的朝鲜战争时期。随着灾害环境变革，到20世纪70年代期间才有人试图采用一种统一的模式，此时综合应急管理法（CEM）和“应急管理者”也就应运而生。这里所说的“应急管理者”指的是把自己的绝大多数时间奉献给“应急管理”的特定管理者或从业者。综合应急管理指的是通过协调所有有关人士，明确对各种类型的应急和灾害的管理责任并提高其管理能力。“综合”包括减灾（或者减少风险）、准备（就绪）、反应和恢复多项内容。从此产生了一体化应急管理系统（IEMS:the Integrated Emergency Management System）。该系统能够形成不同层面上的资源拥有者之间的合作关系，这种合作关系可以是垂直的（不同水平的政府之间），也可以是平行的（不同的机构与公营和私营产业之间）。一体化应急管理系统把注意力集中于灾害分析、能力评估、应急规划、能力保持、应急反应和恢复方面。然而，尽管综合应急管理法一体化或应急管理系统在以后20年中主导着应急管理思维，但是实践应用却比较滞后。到20世纪90年代出台了一整套不同的措施，这些措施开始对应急管理的角色和方向提出重新评估的要求，并且强调灾害应急管理要与可持续发展和公众对于增加安全感的高要求的趋势相统一。

2.综合防灾

传统的防灾减灾只是重视分部门的单方灾种的防治，而城市灾害应急管理体系是从城市整体发展的要求角度出发，更加重视各种城市灾害的综合防灾。现代城市的迅速发展，使得城市灾害具有更加复杂的特性，不仅在很大程度上加大了单一防灾减灾技术推广的难度，而且使整体减灾的效果越来越差。

3.利用市场手段防灾减灾

传统的防灾减灾是在计划经济体制下运作的，我国把减灾作为一项纯粹的公益性事业，由政府包揽防灾、救灾、重建等一切工作。这种体制虽然高度体现了党和政府对人民的关心和负责精神，并且可以集中人力、物力、财力实施减灾工程，但同时也存在严重的弊病。最突出的是造就了地方、企业和民众的等、靠的依赖思想，不能充分发挥各方面减灾的积极性，难以形成广泛的社会化减灾行动，这种机制除了导致社会减灾意识薄弱外，还造成减灾能力不足。随着社会的发展，灾害的损失和发生频率大幅度增长，单靠政府投入以及各部门的单方作用，使日益沉重的减灾工作显得越来越捉襟见肘和力不从心。另外，单纯的政府行为往往忽视了减灾的经济效益和产业性质，抑制了减灾产业的形成和发展。而现代意义上的应急管理在强调政府的主导协调作用的同时，充分重视减灾社会化和市场手段，从根本上改革传统的减灾体制，根据减灾事业的性质和市场经济的特点，推动减灾社会化和产业化是发展减灾事业的根本保障。因此，现代城市灾害管理应该改变当前救灾主要或惟一依靠政府的局面，市场经济给救灾工作以广大的空间。慎重稳妥地推进我国农业保险和水灾保险、发挥非政府组织的防灾救灾作用，是改革我国现行减灾救灾体制，使其成为更公平、更有效运作的途径。防灾减灾建设是投资量较大，而短期回报又不明显的国家基础性建设项目，对待此类项目除了尽可能增加投资额以外，作为市场经济中的政府，更为重要的是建设良好的投资机制和不断地调整激励政策，即充分利用好市场手段。

4.加强防灾减灾的工作效能

防灾减灾工作更强调专业部门的工作效能，应急管理在操作层面上，从强调把对冲击做出反应改变为把这些任务纳入更加全面的风险管理框架之中。并在此过程中，为了提高效率，应急管理强调灾害管理不能孤立地完成，灾害应急管理实践必须整合到社区更广泛的领域中去。同时，应急管理强调专业知识、技巧和培训的作用，更加讲求科学理念。应急管理所涉及的专业知识很广泛，涉及的主要学科有：人类学、气候学、人口统计学、经济学、工程学、地理学、地质学、法律、气象学、组织研究、规划、政治学、公共政策、心理学、地震学和社会学等学科。