晋城市城镇化与工业化发展，2011年度百日调研成果集

第二十章　优化两个布局　实施四大工程　推动晋城城镇化与工业化健康互动发展

赵惠斌

一、晋城城镇化、工业化互动发展的主要特征和原因分析

（一）主要特征

根据城镇化、工业化互动基本理论、国内外发展经验和对晋城2000年以来城镇化、有关数据的分析，可以得出五点特征：一是晋城城镇化与工业化处于互动成长期阶段。在这个阶段需要主动利用互动规律，抓好城镇化与工业化互动协调发展，反之就会错失历史性良机。二是晋城城镇化明显滞后于工业化进程。三是矿产资源开发对工业化、城镇化的推动力不强。四是晋城工业化对城镇化的推动作用相对较弱。五是晋城城镇化几乎没有起到推动工业化的作用。

（二）原因分析

一是资源型经济挤出效应使煤炭产业一枝独秀。资源型产业的吸纳效应将资金、技术、人才、装备等各种经济要素，都吸纳进来，在资源型产业的挤压下，我市煤炭产业一枝独秀，而其他产业长期处于贫血和失氧的窘境，无法健康发展，妨碍了工业化的正常推进，给区域经济发展带来负面影响。

二是制造业、服务业发展不足。1995—2010年我市制造业比重持续下降，制造业内部结构也不合理，起到了“逆工业化”或“反工业化”的作用，不利于社会分工进一步深化、各技术专业提高、人才集聚及创新能力提升，对工业化进程起到阻滞作用。服务业作为就业最密集的产业，所占比重长期在低位徘徊，造成就业增长缓慢，影响了城镇化进程。

三是收入差距较大，低收入人群融入城镇能力不足。行业、城乡、贫富收入差距过大，是资源型地区最容易出现的状况，低收入人群融入城镇困难对城镇化的迟滞作用明显。

四是工业园区发展水平偏低，尚未形成对城镇化的带动。“一区六园”已经发展多年，但园区规模偏小，产业项目雷同，关联度不高，建设发展水平、综合竞争实力较低，带动产业集群、集约发展的成效还不明显，对城镇化的带动作用还没有显现出来。

五是推动城镇化、工业化互动发展的体制机制不健全。户籍制度管理缺少创新，统筹城乡发展的社会保障体系尚未建立，小城镇建设缺乏资金支撑，社会管理制度不完善，土地的集约节约利用创新不够。上述原因导致生产要素无法在产业与城乡间自由流动，影响了生产要素与经济主体在空间的聚集和市场主体作用的充分发挥，阻碍了城镇化工业化进程。

二、促进晋城城镇化与工业化健康互动发展的总体思路和路径选择

总体思路：围绕“十二五”晋城转型跨越发展，提前五年实现全面建设小康社会的总目标，按照中心城市、县城、小城镇、新农村“四位一体”的特色城镇化战略，紧紧抓住国家在山西实施资源型经济转型综合配套改革试验区的有利时机，以户籍制度改革为突破口，进一步调整和优化工业、城镇两大布局，大力实施“产业集聚、强基扩容、共享提质、体制创新”四大工程，把晋城建成山西乃至中部地区最具发展活力，最有竞争实力，最富人文魅力，“方便、温馨、开放、现代”的宜居之城、活力之城、幸福之城。到2015年，力争使全市城镇人口达到138万，城镇化率达到60%。

路径选择：进一步调整和优化两大布局，大力实施“四大工程”。

调整和优化两大布局：一是大力调整和优化工业布局。要围绕主导产业，按照资源分布、环境容量和城镇布局，建立工业园区和产业集中发展区，使工业的发展与城镇的发展相得益彰，互促共进。二是大力调整和优化城镇空间布局。构建“一核一圈六群”的城镇体系，形成规模等级有序、空间布局合理、功能优势互补、整体协调发展的城市格局，促进城乡一体化发展。一核，即以中心城区为核心区，努力实现“6688”的规划目标。一圈，即以环城高速沿线10公里左右的镇组成的城镇圈。六群，即以高平市区为中心的城镇群、以阳城县城为中心的城镇群、以陵川县城为中心的城镇群、以沁水县城为中心的城镇群、以嘉峰—润城为中心的城镇群、以北留周村工业园为中心的城镇群，形成以市域次中心组成的第二辐射圈。

实施“四大工程”：一是产业集聚工程。力争“十二五”期间在全市形成电子信息、新能源新材料、现代煤化工、装备制造业和农副产品加工五大产业集群，使非资源类产业的增加值达到1000亿元。通过发展非资源类产业和服务业新创造就业岗位15～20万个。二是强基扩容工程。按照新修编的城市规划、县城规划和重点小城镇规划，大力加强城镇基础设施建设，进一步拉大城镇框架，努力提高城镇的综合承载能力。“十二五”期间力争使中心城市建成区面积扩大到60平方公里，城镇人口达到60万人，建成高平、阳城两个人口规模在10～15万人的县级市，陵川、沁水县城的常住人口要达到5～8万人，巴公、马村、北留、润城、嘉峰等重点镇的人口规模要达到2～3万人，进一步增强城镇的吸纳力、影响力和承载力。三是共享提质工程。继续加强生态文明建设，全面提高城镇化质量。适时启动户籍制度改革，让在中心城市工作三年以上，在县城工作一年以上和愿意转为其他小城镇户口的农民工、大中专毕业生及其共同生活的家属都可以登记为城镇户口。并通过完善社会保障制度，使其都能够享受和城市居民一样的教育、医疗、住房、养老、低保等社会保障。四是体制创新工程。就是要以资源型经济转型综合配套改革试验区建设为契机，大胆改革创新，破除不利于城镇化和工业化互动发展的体制机制，建立起适应改革发展要求的户籍制度、土地管理制度、投融资制度、社会保障制度等，以改革创新推进城镇化和工业化互动健康发展。

三、推进晋城城镇化与工业化互动发展的对策建议

（一）加强规划引领，推进“两化”互动发展

一要注重城市总体规划、产业发展规划、交通建设规划、土地利用规划、园区规划的衔接统一，特别注重工业布局和城镇发展统一规划，完善规划制定的专家咨询和公众参与制度，确保规划的科学性、严肃性。二要在产业规划中明确优先发展现代制造业和服务业等非资源型产业，大力扶持带动就业好的劳动密集型产业。三要制定“一核、一圈、六大城镇群”的城镇规划。四要围绕全市产业发展规划，按照“一园一主业、园区有特色”的要求，制定园区规划。

（二）加快产业结构调整，鼓励非资源型产业发展

一要鼓励发展现代制造业。培育和壮大煤层气利用、煤化工、装备制造、铸管件、汽车配件、精密仪器制造等优势产业，促进产业集群发展。对铸造、丝麻、建材等传统产业进行改造提升，提高市场竞争力。大力发展电子信息、生物制药、新能源新材料、节能环保等高新技术产业，扶持新能源产业。二要加快发展现代服务业。加大旅游景区建设和产品营销力度，构建全市旅游“精品线路”。围绕制造业发展，加快物流园区和配送中心的建设，重点发展金融保险、信息服务、物流配送、专业服务、技术咨询等生产性服务业。围绕打造煤层气开发企业区域总部基地，发展社区服务、旅游休闲、文化传媒等生活性服务业。三要为产业结构调整营造宽松、灵活的体制与政策环境。

（三）加快园区建设，搭建产业集聚平台(www.xing528.com)

一要学习借鉴外地成功经验，尽快理顺园区管理机构，规范园区管理。二要加强基础设施和公共服务平台建设，配套完善相关服务功能，提高服务能力。三要制定工业产业布局调整规划，加大对现有市县、镇乡工业园区的改造和整合力度。四要积极推进“园区招商”，通过产业引导和科学规划进行重点产业和入园企业的选择，特别注重利用产业集群下的企业隐形需求进行招商。五要加快“一区六园”建设，积极申报和建立特色工业园区。

（四）加强政策引导，促进产业集群化发展

一要加强对产业集群发展的宏观引导，借助专业机构力量，制定科学的产业集群规划。二要引导企业向小城镇和工业园区集中，鼓励大企业向中小企业转移零部件生产，小企业为大企业配套生产或开展服务，通过产业磨合和产业重组，实现产业集聚化发展，培育“板块经济”。三要支持鼓励建立行业协会。四要重点扶持名牌产品产业，打造一批产业名县（市）、名乡（镇）。五要将现有各项财政专项资金向产业集群公共服务平台和龙头企业倾斜，重点用于产业集群发展环境建设。

（五）鼓励引导中小企业发展，努力拓宽就业渠道

一要拓宽中小企业投资发展领域和范围。二要加大对成长型企业的扶持力度，鼓励和引导其加大技术研发投入，建立产学研结合的长效机制。三要切实落实各项包扶成长型中小企业的优惠政策，对于带动就业明显的中小企业要给予减免税费、资金扶持等特殊的优惠政策。建立以财政扶持资金为引导、银行信贷资金为依托、担保体系和信用环境为保障的多元化中小企业融资支持平台。四要坚持“放水养鱼”，鼓励全民创业。财政补一点、税收返一点、金融机构贷一点，为创业者提供创业资金支持。降低创业门槛，对初创中小企业可以在一定期限内免征一切税费。

（六）推进户籍制度改革，消除城乡人口流动障碍

一要实行城乡户口登记管理一体化，逐步取消“农业人口”与“非农业人口”的二元户籍制度，以具有合法固定的住所、稳定的职业和生活来源为基本落户条件。放宽对户口的迁移限制。二要同步建立户籍制度改革的配套措施。在“出口端”，通过市场化运作，盘活农村宅基地、承包地和林权等产权，保障进城农民的合法权益。在“入口端”，一步到位解决农民工进城的住房、就业、养老、医疗、教育等问题。

（七）创新社会管理和服务，建立城乡统一的管理体制

一要变被动适应为主动顺应，推行市民化管理、亲情化服务，使进城人口融入城市。创新城镇管理体制，赋予乡镇更多的事权和财权，强化城镇建设和管理等方面的职能。二要建立城乡均衡的公共服务体制。加快推进“社会保障一卡通”工作，逐步实现农村与城镇保障的对接和统一。建立城乡统一就学保障机制。加大廉租房、公租房、经济适用住房建设投入力度，满足中低收入群体地住房需求。加快基层公益性医院投入，充分发挥县级医院作用。

（八）开辟多种渠道，促进农民工就业创业

一要大力开发各类就业岗位。二要大力开展技能培训工作。三要整合劳动力市场、人才市场和高校毕业生就业市场，扶持民办职业中介机构，建立城乡一体的人力资源市场。四要引导和支持农民工自主创业，开设农民工创业“绿色通道”，提供“一站式”服务，对有创业意愿的农民提供一次免费创业培训。

（九）改革土地管理制度，推进城镇化、工业化进程

一要用足用好现有土地政策，通过各种方法，探索农民安置节约集约用地、开发园区节约集约用地等模式，以“宅基地换房”形式推进城乡建设用地增减挂钩试点，努力扩大试点范围。二要试点推进土地管理制度改革，对林地、承包地、宅基地、宅基地房屋、集体建设用地等各类产权进行确权、登记和颁证，建立农村产权交易中心，促进土地流转。借鉴外地经验，推进土地征转分离试点。将现有的城乡建设用地增减挂钩的置换只能在县域之内进行的政策，改变为在全市范围进行。三要合理配置土地资源，不仅要满足整合煤矿用地需求、新兴产业和重点项目的用地需求，也要满足那些对转型跨越至关重要的中小企业的用地需求。

（十）建立多元化投融资体制，为城镇化与工业化发展提供资金支持

一要成立金融办公室加强地方政府对金融工作的领导。二要大力发展地方性金融机构，以县为单位组建农村合作银行或农村商业银行。三要借鉴外地经验，发展担保、小额贷款、信托、私募股权转让投资、风险投资、金融租赁、村镇银行等新型金融机构，启动农村房屋、土地承包经营权、林权等抵押融资试点。四要加强会计、审计、律师、资产评估等中介机构建设，完善和发展证券投资咨询、保险经纪、代理、专业理财服务、金融咨询、现代投资银行等机构。五要成立上市办，鼓励优势企业发行公司债券融资，帮助民营企业上市融资。六要建立民间资本的市场化融资机制，推动私募股权、信托投资等市场化融资主体的发展。

（十一）加强城镇基础设施和生态建设，不断提高城镇化水平和质量

一要有重点地加快中心城市、县城和小城镇建设。中心城市要提高承载力和辐射力；县城要引导和集中生产要素、优势资源，提高服务能力；中心城镇建设要突出服务特色，提升集聚能力；乡镇要打造一批各具特色的城乡一体化示范片区，吸纳劳动力就近安居乐业。二要继续推进城乡生态环境综合治理。三要拓宽基础设施建设融资渠道。在落实好重点城镇建设资金、加大财政投入的基础上，借鉴天津华明经验，通过产权出让、经营权转让等方式，吸纳社会资金进行资产运营。

（十二）转变政府职能，不断优化发展环境

一要加快转变政府职能，减少对经济活动的直接干预，重点关注并优先发展社会事业和解决民生问题。二要建立城乡一体的大部门管理体制，促进公共管理和公共服务向城镇、农村覆盖和延伸。三要转变工作作风，提高服务水平，建立高效透明的政务环境。

（作者系晋城市物价局纪检组长）