建立涉法信访问题长效机制的实践与思考

第十六章　建立处理涉法信访问题长效机制的实践与思考

任小广

涉法信访是指那些已经或应当被执行机关和司法机关受理，或者是已经进入诉讼程序的案件，有利害关系的当事人对于执法机关和司法机关的作为与不作为所提出的申诉和控告未能如愿，转而向上级机关投诉，或者寻找法律程序之外的请愿活动。

近年来，我县政法系统案件当事人或其亲属因案件处理问题到上级党委、政府及政法部门上访事件屡有发生，如何把政法系统涉法涉诉信访案件降到最低限度，促进公平正义，维护社会和谐稳定，保障转型跨越发展，是政法系统当前面临和亟待解决的问题。

一、涉法信访表现特点

纵观涉法上访案件和有上访苗头的案件，其表现特点主要有以下几个方面：

（一）总量持续上升。从近几年接访情况看，涉法上访明显增多，全县确定的重点信访案件中，涉法信访将近一半。政法委每天上访人员不断，被戏称为“第二信访局”。

（二）案件相对集中。我县的涉法上访案件有将近70%集中在县法院系统，将近30%集中在公安，涉及县检察院的较少，呈现“两头多中间少现象”。

（三）择机上访明显。据不完全统计，在各级“两会”、党代会及领导视察期间和“十一”国庆节期间，上访案件超过全年上访总量的50%。尤其是一些“老户”和“缠访户”，有时“倾巢”出动，相集京城，意图挂号施压。

（四）解决难度较大。涉法上访案件要想改变原来裁判和决定，既要遵循严格的法律程序，又要有足够充分的事实和法律依据。若改变原裁判和决定，对当事人的权利义务关系重新确定，极可能引发新的诉讼，有的还可能涉及到国家赔偿问题。我县几起进京上访案件时限都在5年以上，当事人诉求越来越多，既涉及办案部门程序和实体方面的问题，又涉及当事人家庭生活救助及安排子女就业问题，解决起来难度较大。

（五）缠访倾向突出。有些案件从办案程序，引用法律及执行等方面都是严格依法办案，有的都在市中院、省高院启动再审程序维护了原判，但是当事人就是坚持自己的观点，四处缠访，甚至闹访。

二、成因剖析

涉法上访已成为社会普遍关注的热点问题，如果处理不当，将严重影响法律的权威和尊严，影响安定团结的社会局面和良好的社会秩序。通过对上访案件情况分析，走访有关部门，接待相关上访当事人，辩证全面地看，形成上访的原因是多方面的，其中既有历史的原因，也有现实的原因，既有政法部门自身的原因，也有当事人的原因，归纳起来主要有以下几个方面因素。

——社会原因。经过20多年的改革开放，我国经济社会得到全面发展，经济实力大大增加，人民生活水平有了很大提高。但不可否认，伴随着政治、经济体制改革进一步深入，在利益分配关系的重新调整和确定过程中，利益冲突可以说是爆发式涌现，有时甚至表现得相当激烈，利益协调和化解矛盾的难度很大。再加之，我们目前没有建立起高效的利益表达机制和有效的利益冲突协调机制，诉讼成为解决纠纷的“独木桥”。这样就出现了相当一部分案件，特别是一审或二审判决生效的终审案件，因其裁判结果不可能完全符合各方当事人的目的和要求，一方对裁判置若罔闻不予履行，一方则不断申诉上访，从而导致涉法上访大量产生。

——自身的原因。毋庸置疑的是，绝大多数政法干警都能够公正执法，并严格依法办案。但同时也必须承认，一些干警执法理念上的偏差，业务素质的不高，工作方法的不当等都是产生涉法上访的重要原因。一些部门不严格执行办案程序，执法不规范的现象时有发生，如：案件该受理的不受理，该查处的不及时查处，该结案的不在审限内结案等，都会形成上访案件。个别干警受外部因素所诱惑，不秉公执法，偏袒一方当事人；有的甚至利用职权搞权钱交易，枉法裁判，损害了政法队伍形象，越发容易引起当事人上访。一些干警在办案过程中作风粗暴，方法简单，缺乏辩法析理的能力和细致耐心的思想工作，加重了当事人误解，甚至侵害当事人权利，很容易激化矛盾，将小事拖大，诱发了当事人上访救助的心理，导致上访发生。

——当事人的原因。有的当事人不学法、不懂法，或者对法律法规一知半解，固执己见，不尊重生效裁判，错误地认为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决“认为只有把事情闹大，才会有人重视，才会有结果，反复多次越级上访，以上访相要挟，以求达到自己的目的，长期与政法部门纠缠不休；有的当事人缺乏正确的诉讼理念，不理解司法裁判的程序性和终局性，不能以正确的态度看待法律事实与客观事实的差异，片面将败诉责任和无法执行的责任归咎于司法部门，一旦赢不了官司，便盲目认为法官偏袒对方，认为是关系案、人情案，认为案子处理不公，只有越级上访才能改变裁决；有的当事人不管对方有无履行能力，只要其不履行，便误认为是执法部门工作不力，把诉讼风险全部转嫁。就有这方面的例子：一上访人受高利息诱惑借给他人十多万元，经判决后长期执行不了，就认为是执行人员执行不及时所致，便多次赴京信访。有的当事人受利益驱动，极端个人主义膨胀，只认为自己的要求是正当的、合理的，有一分理就想获得十分利，以过激、违法甚至制造事端等上访行为，向司法部门施加压力，以期实现自己利益的最大化。又如，一上访人因多年前与妻子重婚一案，经他人举报在检察部门立案，后由于案件办理人审查不当，听信担保人对其妻子已死亡的说法，将案件撤销。多年后，证实其妻子尚在人间，于是信访人认为此案是错案，应当按国家赔偿法赔偿120万，并多次到省、中央各部门信访。(www.xing528.com)

三、对策研究

尽管解决涉法信访问题号称天下第一难事，尽管作为一种社会现象它将长期存在，但是我们还必须形成两个共识：一是涉法信访问题作为影响稳定的“老大难”问题，已经到了非解决不可的时候，必须下定决心，攻坚克难；二是解决涉法信访问题是各级党委、政府和政法部门义不容辞的职责，必须党政领导、政法干警一起上，政治、经济、法律、管理等手段一起用，才可收到事半功倍的效果。

（一）畅通言路，缓和情绪。言路不畅通，上访人有冤无处申，有苦无处诉；或者有诉不理，有访不接，首问不负责，上访得不到善待，就会激化情绪，产生一系列问题。要使言路畅通，必须做好几项工作：一是搞好接访场所建设，使接访场所充分体现人文关怀、体现司法文明，为上访当事人提供表达利益诉求的场所，善待上访当事人；二是要配备责任心和协调能力强的同志，做好日常接访工作，坚持有访必接、首问负责，确保每一个上访的当事人都得到热情接访，都有表达利益诉求的机会。三是切实做好初信初访工作，认真分析对待群众反映问题，最大限度地把问题解决在初访阶段，避免矛盾升级发展，最大限度地减少信访积案，减省信访增量和总量。工作中，我们整合政法各部门力量，进驻县委县政府信访接待中心联合接访，一站式服务，让群众少跑路，效果很好。

（二）因情施策，对症下药。信访制度是一个充满了悖论和矛盾的现实。一方面一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦堵；另一方面，又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访，如何减少越级上访挂号，堵疏结合，张弛有度就显得尤为重要。

具体工作中，对初访者，要热情接待，细心听取，耐心解释。即便是无理上访，也要讲清楚有关法律法规的规定，做好说明解释工作和息诉服判工作。初访接待得好，上访人很可能不再上访。

对缠访者，领导要亲自上阵，变被动接访为互动约访，变当事人上访为领导干部下访，不厌其烦地做上访人的思想化解工作，缓解紧张气氛，缓和对立情绪，为解决问题创造有利条件；要实实在在解决问题。上访人反映合理的问题得不到解决，随时可能出现反复，官了民不了；问题解决了，一了百了，不留后患。

（三）健全机制，高效处理。根据“有诉必理，有访必接”和“分级负责，归口办理”、“谁主管谁负责”、“谁主办谁负责”的原则，建立快速审查处理和转办机制，及时答复、限时答复上访人，做到“件件有答复、事事有回音”，切实减少群众诉思，有效防止“小事拖大，大事拖炸”。根据工作实际，机制建设中应进一步加强以下几项制度建设。

一是领导包案责任制。对越级上访特别是越级赴省进京上访、重复上访和上访老户以及人数众多的集体上访等处理难度较大的涉法上访案件，严格实行县级领导包案限时解决，变上访为下访，真正协调解决，不能重复转办交办。

二是衔接联动处理机制。相当一部分涉法上访问题都是人民内部矛盾。按照“调判结合，调解优先”的原则，基层法院、法庭、行政部门和调委会应充分发挥调解在定纷止争中的优势和作用，建立诉讼调解与行政调解、人民调解的衔接联动机制，同时建立矛盾纠纷化解“一卡通”，矛盾发生后优先基层进行调解，未经过基层调解的，上级部门原则上不受理案件，形成矛盾纠纷按级调处化解的良性循环机制，将矛盾消解在基层，消解在前端，减少讼诉和上访。

三是建立案件终身负责制和责任追究制。坚持“谁办案谁负责”、“谁挑事处理谁”，实行案件“终身负责制”，不论什么时候，谁的案件当事人上访告状，谁就要负责息诉罢访工作；谁对工作不负责任引发当事人上访，且对上访人反映的问题置若罔闻、处理不力，造成严重后果和恶劣影响的，经查实确实存在办案不公的，必须坚决追究责任。长此以往，给执法办案人员传达一个信号，办案公平不公平，公正不公正要经得起群众的和时间的考验，心存不公的，必将受到法律的严惩。一上访人，因其女儿在医院生小孩时去世，多次到县里上访，要求追究医生的刑事责任。针对此事，我们要求县卫生局、县医院和当事医生主动到上访人家中道歉安抚，处理解决得到了上访人的谅解。

四是案件终结制。对一些经省级政法部门审核批准的终结案件，按照有关规定做好法律解释、思想化解和稳控等工作。案件终结后，依然上访不断的，上级信访部门特别是中央、省级信访部门应明确告知“案件终结，不予受理”，打消其上访的念头。

同时，对违法上访者要严肃处理，给全社会一个明确的信号：上访必须依法进行，有理不能违法上访，无理更不能违法上访，违法同样会受到法律的追究，从而维护正常的上访秩序。

（四）设立基金，专项救助。近几年，我县通过财政划拨了涉法信访专项救助资金，酌情对一些司法程序已经穷尽，执行手段也已穷尽，但上访人确有实际困难的案件当事人进行了救助，多数当事人已息诉罢访，成效极为明显。今后，应当将专项资金纳入财政预算列支，并根据信访形势适时增加，建立涉法涉诉信访救助长效机制，减少涉法上访案件，减轻越级上访压力。

（五）综合治理，任重道远。对涉法信访案件，既要看到法律法规不完善、执法机制不完备、监督力度不够、执法环境不佳等问题，还应看到少数政法干警执法不严、执法不公、执法不当，甚至执法犯法等问题，着力从主观方面入手，从思想教育入手，引导广大政法干警在正确的执法理念指导下，不断提高自身素质，提高执法办案水平，从源头和根本上减少涉法上访案件的发生。同时要充分发挥基层党组织和政法综治机构的优势，创新和发展新形势下化解人民内部矛盾的工作手段，最大限度地把矛盾解决在基层，消除在萌芽状态。

（作者系阳城县政府副县长）