加强人民调解工作　维护基层和谐稳定

第十一章　加强人民调解工作　维护基层和谐稳定

李翠叶

一、我市人民调解工作的现状

一是建立健全了人民调解组织机构。“六级六步”大调解开展以来，我市狠抓调解组织建设，截至目前，全市共有13044个大调解组织机构，其中乡镇（街道）大调解办84个，村（居）调委会2340个，民调小组（含企事业）10620个；全市共有85478名大调解人员，其中调解员17621名，信息员67857名，形成了覆盖市、县、乡、村、组、户的六级大调解网络机构。

二是人民调解领域不断拓宽。阳城县成立了土地矿业纠纷、医患纠纷、食品卫生安全纠纷、基层劳动争议、消费纠纷、物业纠纷等人民调解委员会；沁水县成立了劳动争议、环境污染事故、医疗纠纷、物业纠纷、消费纠纷等人民调解委员会，陵川县在劳动保障部门组建了劳资纠纷人民调解委员会。城区司法局开展人民调解进驻公安派出所活动，保证人民调解员进行轻微伤害或其他治安赔偿等案件的调解。泽州县司法局与县卫生局成立了泽州县医疗纠纷调解工作领导组，在县医院、县妇幼院、各乡镇卫生院成立了医疗纠纷人民调解委员会；与县劳动局联合成立了泽州县劳动纠纷调解委员会领导组，在全县大中型企业建立了劳动纠纷人民调解委员会。专业性、行业性、区域性人民调解组织通过积极调解各类复杂疑难纠纷和重大群体性纠纷，大量的社会矛盾处理在了基层。同时人民调解由被动调解转为重大特殊案件主动介入，以行业专业调委会为平台，实现了部门配合，行业联动，优势互补，更好地发挥了职能作用。从2010年1月至今全市各专业性、行业性、区域性调委会参与调解各类矛盾纠纷1200余起，调解成功率在96%以上，为促进当地社会的和谐稳定做出了积极贡献。

三是人民调解员素质不断提高。我市每年定期组织开展基层业务知识培训和法律法规培训，主要培训人民调解技能、调解卷宗制作和法律法规等相关知识。培训坚持向下延伸一级，市里负责培训县乡两级，县里负责培训乡村两级，乡镇（街道）负责培训行政村和村民小组。每次培训后组织严格的闭卷考试，确保培训效果。通过这些措施，调解员队伍整体素质不断提高，为做好新形势下的人民调解工作奠定了良好的基础。同时，全市也涌现出了许多优秀调解组织和调解员。其中，阳城县西河乡郭河村调委会被司法部表彰为“标兵人民调解委员会”；城区西上庄办事处牛山村民调主任牛湖北被评为晋城市“十大法治人物”；泽州县巴公镇巴公三村人民调解委员会被评为全国模范调委会；阳城县演礼乡演礼村调委会主任成杨保，高平市建宁乡人民调解委员会主任周建龙被评为全国模范人民调解员；泽州县巴公镇人民调解委员会委会被评为“全省十佳人民调解委员会”。

四是当前人民调解面临着新挑战。一是民间主要矛盾纠纷发生新变化，呈多样化、复杂化趋势。以前我市的民间纠纷主要以婚姻家庭、邻里纠纷、土地流转等平等主体之间的矛盾纠纷为主，具有单一性、内部性和不易扩散性等特点。随着改革改制不断深入、城市建设不断推进，社会主义新农村建设步伐的加快，矛盾纠纷类型、轻重程度等都发生了质的变化，因土地承包、村务管理（比如新农村建设过程中，铺路占地引发的纠纷）、征地拆迁、征地补偿（比如煤层气开发过程中占用村民的土地引发的纠纷）、党群关系等引发的纠纷越来越突出，平等主体之间的矛盾与不平等主体之间的矛盾相互交织，矛盾纠纷越来越多，越来越复杂，也越容易激化，具有复杂性、多样性、群体性、综合性等新特征。二是相当部分纠纷当事人诉求方式和行为方式偏激甚至违法。有的利用国家重大政治活动、重大节假日或政治敏感期、集体到京、到省、市、县上访，围堵党政机关等，给当地党委政府造成很大的不良影响；三是纠纷参与人数呈现规模化倾向。一些地方群体性纠纷参与人数动辄数十人，而且组织化倾向比较明显。所有这些矛盾纠纷中出现的新情况、新问题，都对村级人民调解工作提出了新的挑战和更高的要求。

二、存在问题

一是调解组织建设还存在薄弱环节。根据《关于建立社会矛盾纠纷“六级六步”大调解工作机制的实施意见》（晋市发〔2007〕24号）要求，我市村级调委会的设立率达到了100%，但调委会规范化建设方面很不理想，很多数村（社区）调委会“六统一和四落实”（人民调解委员会有标牌、有办公用房、有调委会印章、有固定的办公场所、有登记笔录、有调解笔录、有回访记录；组织落实、制度落实、工作落实、报酬落实）的达标率不高。村级调委会产生程序也不规范，往往和村“两委”换届选举混同，村两委一换届，调委会人员就得相应调整，导致调委会人员稳定差，而且根据《人民调解法》的要求，村（社区）人民调解调委会一般由三至九人构成，而我市的实际情况是大多数调委会只有3人，而且多是村委副主任兼职。我市还建立了135个专业性、行业性调委会，也存在部分专业性、行业性调委会流于形式，只是一个空架子，而没有发挥实际作用。

二是人民调解员队伍存在诸多问题。1.年龄结构不够合理。从我市来说，大多数调解员年龄偏大，虽然他们具有对本辖区的地理环境、人员情况较为熟悉的优势，但年龄的原因，导致体力和精力上有时不能适应新形势的变化。2.文化素质参差不齐。目前我市高中以上文化程度只占全部调解人员的30%，多数调解员文化程度偏低，不少基层调解员还停留在传统的“劝架员”水平，法律知识贫乏、政策水平低，调解时大多凭借的是经验和威望，运用法律专业知识化解纠纷的较少，调解成功后，制作规范化的调解文书也存在一定的困难，不能适应当前调解工作的需要。3.大多乡镇反映村级人民调解员队伍不稳定，人员调整太频繁，不能专职专用。大多数村的调委主任是村委副主任兼任，调解责任心不稳，积极性不高，由于很多人是兼职，有的调解员对调解工作认识不到位，认为调解工作做与不做无所谓，严重影响到调解工作的开展。

三是人民调解经费没有得到保障。根据《关于建立社会矛盾纠纷“六级六步”大调解工作机制的实施意见》文件精神，市级大调解经费，按照常住人口每人0.5元；县、乡二级大调解经费按照常住人口每人1元计算并列入财政预算。但由于种种原因，我市村级人民调解组织工作办公、业务经费和人民调解员补助、补贴经费还没有纳入财政预算，各乡镇也都没有专门和固定的人民调解经费，这在很大程度影响和制约了人民调解工作的开展。《人民调解法》规定：村委会应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费，但受所在村集体组织经济条件的制约，必要的办公经费得不到保证，人民调解员补贴、补助、报酬得不到落实，严重制约了调解工作的开展，挫伤了调解员的工作积极性，业务书籍的征订、业务培训等日常工作也无法正常开展。

四是“大调解”格局尚未成功建立。预防和化解矛盾纠纷是一个复杂的社会系统工程，光靠某一个部门是难以做好的，必须各部门共同负责、全社会齐抓共管；光靠某一种手段也是难以奏效的，必须采取经济、法律、行政、教育等综合手段才能见效。目前，全市调解组织之间、涉案单位之间处理矛盾纠纷，存在条条分割、块块分割、条块分割的格局，各个调解组织都是单兵作战、各自为战，左右形不成合力，人民调解、司法调解、行政调解还没有建立有效的衔接机制，部门之间依然是各自为营、单兵作战，调解资源和司法资源得不到合理配置，增加了当事人的经济负担和诉累。

五是人民调解工作有被弱化和边缘化的趋势。通过调研，我们发现由于宣传工作做得不实，基层很多群众对人民调解工作认识不足，甚至有的群众不知道村（社区）设有调委会、乡（镇）设有司法所，更不要说出现纠纷找调解了。在很多乡（镇），对矛盾纠纷的处理，作为领导重行政手段、轻人民调解，作为群众倚重法院判决书、轻视人民调解协议书，乡镇中遇到重大矛盾纠纷，都是按照信访和综治案件来处理，而不是通过乡镇党委、政府牵头，相关部门共同参与调解的办法来化解，导致人民调解工作的社会认知度和社会公信力不断下降，人民调解工作有不断被弱化和边缘化的趋势。(www.xing528.com)

三、解决办法

一是进一步健全人民调解组织机构。《人民调解法》明确规定了村居（社区）委会应设立人民调解委员会，企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。根据《人民调解法》规定，乡镇或者其他组织根据需要参照设立人民调解委员会。因此，要结合村两委换届选举工作，进一步加强、巩固和完善村（社区）人民调解组织建设，并大力推进企业事业单位人民调解组织和专业性、行业性、区域性人民调解组织的建设。要严格按照《人民调解法》规定，进一步规范村级调解组织，提高“六统一和四落实”的达标率，成立由三至九人组成的规范性人民调解委员会，吸收妇女、大学生村官、法律工作者进入调委会，大学生村官有文化、有知识，让他们融入调解队伍才能改变农村调解队伍文化知识欠缺的状况，开创基层人民调解工作的新局面，充分发挥大学生村官在人民调解工作中的作用。此外，在矛盾纠纷突出而且有条件的领域，应进一步拓宽调解领域，建议向我市已建立的道路交通事故调委会学习，通过每月发工资和调案进行补贴的办法激发调解员的工作积极性。根据《人民调解法》谁设立谁保障的原则，司法行政机关应积极协调已建立专业性调委会的医疗、城建、环保、教育、工商、人社等六个部门应尽快解决专业性调委会的办公场所和工作经费问题，确保其尽快正常运转，发挥应有作用。

二是加强队伍建设提高人员素质。目前，我市司法所人员力量单薄，而且又承担着乡镇党委政府的大量工作，难免对调解工作顾此失彼，为此建议编制部门增加司法所工作人员事业编制，也可以逐步试行聘用制，充实司法所人员，建设社会力量参与、专兼结合的人民调解新格局。切实做好村（社区）人民调解委员会的换届选举及专职民调副主任、人民调解员的选配工作，将那些热爱人民调解工作、懂政策、懂法律、年富力强，会做群众工作的人员选入人民调解队伍，为人民调解工作正常开展奠定坚实的组织基础。进一步提高司法所人员整体素质，建议逐步试行人民调解员持证上岗制度，司法行政部门要结合实际，分级、分层次对人民调解员定期、不定期开展培训，通过培训提高广大人民调解员的业务素质和政治理论水平。

三是解决人民调解经费问题。《人民调解法》确立了人民调解工作经费国家支持和保障制度，人民调解工作经费主要包括三个方面：司法行政机关指导人民调解工作经费，即宣传、培训、表彰、奖励经费等；人民调解委员会补助经费，即购置办公用品、文书档案、纸张、交通工具等经费；人民调解员补贴经费，即调解员生活补贴经费等。并在第六条、第十二条和第十六条分别规定了县级以上政府保障、谁设立谁保障、专项补助保障三种解决途径，《财政部、司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》[财行（2007）179号]对人民调解经费问题也进行了规定，建议县、乡两级引起高度重视，认真贯彻落实，把人民调解工作经费列入财政预算，切实予以保障。

四是完善三位一体的“大调解”格局。《人民调解法》第十八条规定：“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员申请调解”。这条为人民调解，行政调解，司法调解“三位一体”有效衔接提供了法律依据，在实际中，建议采取在人民法庭、公安派出所设人民调解室的办法，加强公、检、法、司之间的联系与沟通，定期召开联席会议制度，司法行政机关将人民调解委员会的设立情况向人民法院和公安派出所备案，使人民法院、公安派出所了解辖区内的人民调解组织建立情况，便于把适宜人民调解解决的民事案件、治安案件交给当地人民调解组织调解。基层人民法庭、公安派出所在受理民事案件、治安案件过程中，对适宜通过人民调解解决的纠纷，在征得当事人同意后，将案件移交人民调解室调解，调解不成的，再由基层人民法庭或公安派出所处理。进一步发挥人民调解，行政调解，司法调解“三位一体”调解矛盾纠纷联动机制的作用，切实构筑大调解格局，在公、检、法、司之间形成化解矛盾纠纷的综合优势和长效机制。

五是深入人民调解工作的宣传。基层司法所和基层调解组织要结合自身工作特点，深入乡村向广大干部群众宣传《人民调解法》及人民调解的相关知识，使人民调解工作程序简便、不伤感情、成本低、效率高、有利于减轻当事人的诉累，有利于降低化解矛盾的行政和司法成本，有利于最大限度地减少社会对立面等特点和优点深入广大干部和群众的内心，提高他们对人民调解工作的认知度和信任力。同时注重宣传人民调解的工作实绩，宣传矛盾纠纷调解维稳的典型事例，定期公示纠纷调解法律适用、调解技巧方面典型事例，便于广大调解员与当事人共同学习，使每一次调解，都成为一次法制宣传教育的过程，也有利于法律知识在群众之间的相互传播与学习，为维护社会的稳定与和谐打下了坚实的法制基础。

几点思考：

一、如何才能引起各级领导重视。确立人民调解工作在社会稳定中的重要地位，多宣传，多反映，多展示，以引起各级领导的高度重视。在队伍建设，人员待遇，资金装备上予以支持，特别是要对调解工作取得的成绩应给予充分肯定，给人民调解工作者提供充分的精神动力。

二、怎样确立人民调解在社会管理中的地位。县（市、区）、乡（村）人民调解与行业性人民调解工作要齐头并进，随着社会的进步和发展，人民调解的主要任务也发生了较大变化，邻里纠纷已不再成为重点，涉及经济利益、合法权益保障的纠纷越来越多。因此，在抓好县（市、区）、乡（村）人民调解工作的同时，要把重点放在行业人民调解机构的建立、人员配备上，使其开展正常工作，合理解决几大民生领域的矛盾纠纷，这样就可以减少大批量的信访案件的发生。

三、如何引导群众有纠纷首选调解。依法调解，树立威信，吸引群众走有纠纷找调委的渠道。行业调解工作刚刚起步，还得不到群众的知晓和认同。因此，要加强调解力度、依法公平公正调解，树立调解威信，真正把大批纠纷消除在调解中，分担各级信访压力。

（作者系晋城市司法局局长）