晋城市百日调研优秀成果：加快城中村改造，助推大县城建设

第二十三章　加快城中村改造　助推大县城建设

加快城中村改造　助推大县城建设

——关于阳城县“城中村”现状及改造的调查与思考

原天信

一、我县“城中村”现状

（一）基本概况

我县的城中村主要可分为两类。第一类是“城8村”范围内的城中村，主要涉及西关甄阳巷、南关步行街两侧老居民区、水村街沿线及老陶瓷厂周边居民区、坪头电厂周边居民区、下川滨河路沿线居民区、窑头滨河路沿线居民区、东关东华路沿线及清林沟沿线居民区，这类可以称之为已经成型的城中村，处于城市建成区内部，可以说得上算是已步入了村庄建设的“暮年时期”，自身没有太大的发展空间和余地，自我供血功能不足，属于急需改造的重点片区；第二类是“城8村”乃至“城16村”范围内散落的自然庄，例如水村的白庄、石圪节，以及位于城乡结合部、尚未被城市建设完全包围的自建小区，同时随着“大县城”建设的快速推进，“城16村”乃至更广范围内的区域将成为“城中村”，这类可以称之为尚在发育的城中村，急需进行规划控制和建设引导，避免走老“城中村”发展的弯道。

目前，西关甄阳巷城中村改造征收与补偿方案已征求国土、规划、法制办等部门意见，正按有关程序进行；下川城中村改造已完成组建机构、起草方案、一期工程平面图初设，正在进行征求意见。此外，水村城中村改造、坪头城中村改造、清林沟城中村改造也将陆续推开。

（二）存在问题

由于城市化的快速推进和城中村改造的相对滞后，我县“城中村”所产生的社会化问题日益凸显。一是违章搭建现象严重。随着城市的快速发展，城中村的地价、房价、租价也水涨船高，受近期房屋租金利益及远期拆迁补偿利益驱动，城中村普遍存在见缝插针、乱搭乱建的现象，涌现出大量的“握手楼”、“亲嘴楼”、“靠背楼”。特别是民用住宅低水平重复建设、盲目攀比的不良风气，加剧了违法建设的泛滥，严重浪费了社会资源。二是环境卫生基础薄弱。由于历史、管理体制等原因，城中村的水、电、路等基础设施不到位，电线管网杂乱无章，生活污水随意倾倒，前邻后院因争滴水、争采光、乱堆乱放而引发的矛盾纠纷层出不穷，公厕、垃圾点设置不尽合理，本村原居民与众来外来租户产生的生活垃圾难以整治。三是安全隐患非常突出。首先是治安隐患，城中村基本上没有围墙，无法实行封闭式的物业管理，居住分布较为散乱，村民与外来人口混合居住，特别是流动人口多、流动性大，给治安管理带来很大难度。其次是城中村大多道路狭窄弯曲，一旦发生火灾，救火的人进不去，逃生的人出不来，消防通道严重受阻，后果不堪设想。再次是住宅盲目加层加高，缺乏科学设计，没有抗震要求，建筑质量总体不高，存在严重的公共安全隐患。四是社会管理不堪重负。失去土地的城中村并没有被纳入城市的统一管理中，在传统的村落组织结构和管理模式下，村委会难以承担大量的基础设施和公共服务设施职能。据调查统计，仅卫生管理这一项，城8村每年支出均达到百万元以上。此外，在居民小区供暖等方面也没有享受到城市的各种优惠政策。此外，城八村在人口普查、流动人口登记、计划生育等方面管理的难度和承受的压力都非常大。

二、我县“城中村”改造面临的主要问题

首当其冲的就是土地处置问题。以西关甄阳巷城中村改造为例，既有村民自建住房的宅基地，又有药材公司等国有土地，既有合法产权房屋，又有违章建筑，形成了纷繁复杂的房屋、土地关系，这些不同土地性质不同土地价值如何通盘评估、如何综合协调就成为一个大的问题。此外在城中村改造的土地规划审批上，申报条件苛刻、审批程序烦琐、中间环节较多，导致了“城中村”改造难以实行一次性大规模、大面积改造，延缓了“城中村”改造的进程。

最为现实的就是利益分配问题。涉及到三个层面的利益分配问题：一是改造片区、村集体、开发商、政府以及全社会的利益协调问题，这是城中村改造利益平衡中的焦点问题，也是对我们各级政府和职能部门协同作战能力的巨大考验；二是城中村居民的眼前既得利益和长远利益问题，眼前利益包括租金、商铺等经营性收入，长远利益包括两大类：一是城中村改造后需要保障的就业、养老、医疗等方面的社会保障；二是城中村改造整个过程中，土地一级开发、拆迁后二级开发中的工程建设等等所带来的长期分配利益。；三是城中村改造的内部利益分配问题，拆迁补偿公正、房屋评估定价、回迁价格确定等等利益分配，必然涉及原住居民、挂靠户、房屋买入卖出户、户口迁出户、就学就业转居民户、无房户、多房户在内的广大城中村居民住户，哪些人可以全额享受，哪些人可以部分享受，哪些人不得享受，以及住房弱势群体的帮助、保护，需要明确合理的界定。

最为核心的就是改造操作问题。从群众层面上，影响城中村改造的主要因素有三项：一是“没保障”心理，城中村居民普遍对改造后生活保障存在一定的担忧，或者对城中村改造期望值偏高，因而普遍存在着一种“得钱可以、出钱不行”的思维定势；二是“恋故土”心理，主要是中老年人对改造后的新的居住环境和社会关系存在一定的畏惧，部分孤寡老人、残疾人在居住单元房上也有独特的要求，因而普遍存在着把“单家独院、有天有地”当做改造的首选条件；三是“怕吃亏”心理，主要涉及一些有租金收入、有商铺收入或个别居住条件较好的居民户，对改变生活来源和未来居住方式很不情愿。此外也不排除少数村民唯利是图、无理取闹、漫天要价，严重阻碍城中村改造的进程。从改造层面上，我县县城周边的城中村目前形成的以宅基地为基础的用地布局杂乱无序，土地权属和使用相对混乱，村民住宅条件差异巨大。同时，违章建筑过多，现有建筑密度大，容积率高，回迁时需要考虑公共绿地、道路交通、线路管网等基础设施占用面积，以及回迁安置面积，造成拆迁成本过大。如何降低城中村改造的成本，保证合理的投资回报率，保证回迁村民满意，是城中村改造能否顺利推进的最大制约因素。从管理层面上，无论是城中村改造前期、中期、后期还是交付使用后，涉及的项目多、范围广、工程量大，涉及到城中村改造范围内的各条管单位、各利益格局，涉及到国土、城建、电力、消防、环保、移动、电信、联通、广电等职能部门，涉及到集中供暖、供气、自来水、污水排放等方面的基础工作，需要做好大量的衔接、协调和工程管理等工作，需要成立强有力的综合部门来推进城中村改造。

三、我县“城中村”改造的优势

先说区位优势。省委袁纯清书记在晋城调研时曾指出：“晋城的优势，一是资源之富，二是交通之便，三是气候之宜，四是人文之名”，这中间说到我们晋城有交通之便，具体到我们阳城，扼守晋豫两省，是山西的南大门，又与号称“中原一只虎”的济源市紧邻，目前建成的晋阳高速、阳翼高速等路网结构四通八达，无论是在实施全省“一核一圈三群”城镇建设体系，还是在全市“一核一圈六群”特色城镇化建设，或者是融入中原经济圈，都有独特的区位优势。

其次生态优势。除了煤炭以外，阳城最大的优势应该就是生态资源，有山有水，植被良好，特别是县城周边的骏马岭森林公园、阳高泉森林公园、虎头山森林公园、东坡头森林公园、美韵森林公园等五大森林公园及其周边，在城市土地征用等方面有更大的内容可做，可以综合利用土地级差，盘活土地置换文章，更是为我们打造生态、宜居、休闲城市提供了得天独厚的依托和保障（关于这一点在后文中还要作详尽阐述）。

再说思想优势。经过新阳街改造、步行街改造以及滨河东西路改造等几项大的城市建设，城中村的居民都拆迁有一定的接纳性，特别是滨河东路的拆迁创下了一次投资最大、一次性回迁面积最大、拆迁效果最好、拆迁户得实惠最多的多赢格局，为我们接下来进行“城中村”改造起到了示范带动作用。广大“城中村”居民长期受规划控制，房屋陈旧、交通不便、环境欠佳，享受不到城市文明带来的便利，大都有改善居住的迫切愿望。对于村集体来说，通过城中村改造，一方面区位优势进一步得到显现，另一方面经济价值得到提升，进入了新一轮快速发展期，这可以说是在党员、干部、群众中基本形成共识，这也是“城中村”改造当前最可利用的优势。此外，西关甄阳巷等城中村改造的前期动员、座谈讨论等工作，也为加快“城中村”改造奠定了一个较好的思想基础。(www.xing528.com)

最后说政策优势。当前需要用好用活的最大政策就是转型综改试验，其中涉及的核心问题就是“城乡建设用地增减挂钩”，用好了，能够起到四两拨千斤的效果。此外，我县加快打造“1+5”为框架的“大县城”发展战略，也为我们加快“城中村”改造，吸纳更多人口在城市集聚，创造了政策层面的机遇。同时我们还可以积极向上级部门争取政策支持，主要涉及“城中村”改造总体规划、拆迁征收许可、土地权属变更、拆迁安置补偿和地方政府配套支持政策等方面。

四、我县“城中村”改造的思路、模式及路径选择

（一）在改造思路上

坚持以政府主导为基础，以部门协作为纽带，以商业开发为依托，以保障群众利益为根本，以提升城市品位为目标的原则，实行政企合作、市场化运作、综合改造，确保改造工作积极稳妥地推进。

为了保证改造思路的顺利推进，需要确定八个方面的原则：一是在总体规划上，实行全县统一规划、各片分步改造的原则；二是在资金使用上，实行区块改造、自求平衡原则；三是在拆迁改造上，实行尊重绝大多数被改造户意愿的原则；四是在拆迁补偿上，实行补偿价格与市场接轨原则；五是在政策衔接上，实行统筹考虑、协调平衡的原则；六是在改造安置上，实行产权调换安置与货币安置自由选择原则；七是在改造层面上，实行以高层带电梯公寓楼与生态休闲宜居住宅楼相结合的原则；八是在存量调配上，实行本区块安置与异地安置相结合的原则。

（二）在改造模式上

我认为，我们可以采取“扬长避短、趋利避害”的混合改造模式。在整体层面上，采取“政府引导、部门协作、腾笼换地、拆建分离”的方式进行，由政府确定总体规划、制定政策、调控土地市场，把整个城中村改造区域的土地纳入土地收购储备轨道，实行拆建分离、净地出让，做好土地的流转、置换、规划以及产权的调配；在资金操作上，实行村集体、村民出资和银行贷款相结合的方式，自力更生与招商引资并举；政府承诺“城中村”改造“零收益”，除回迁房和公益服务设施划拨供地外，经营性用地一律公开出让，出让所得返还用于城中村改造，在基础设施、公共设施及资金和政策等方面提供较大的支持，从而建立土地运营和城市建设的良性循环机制。

（三）在改造路径上

在深入调查的基础上，建议将建设“区域性生态宜居休闲城市”作为实施“城中村”改造的根本目标。依托我们阳城独特的山水优势和生态优势，在安置方式上大力提倡异地安置模式。理由如下：我县的“城中村”大多年代久远，且处于城市核心地带，已不适宜作为居民回迁的首选地段。特别是在城中村改造过程中，在统筹考虑服务全县的大量公共设施和绿化占地的空间下，城中村改造回迁盈利基本不太现实。在这种情况下，我们可以利用土地级差和县城周边的森林公园的生态宜居优势，组织进行就地安置与异地安置相结合、大力提倡异地安置的模式。县城周边的五大森林公园已基本成型，将县城周边五大森林公园居民区作为“城中村”改造异地安置的首选地。

五、我县“城中村”改造应抓紧做好的几项工作

（一）规划先行、强化政策层面保障

“城中村”改造绝非一时一地之事，而是伴随着城市化过程中所出现的必然产物。因此，城中村改造应当树立长远的目标，在新的城市化过程中，就应当避免出现那种利用价值高的土地开发殆尽，而农民则局促于一小块土的“城中村”死角现象。这些死角现象，归根结底，终究需要政府来“买单”。这次调研给我带来的启示之一便是应当加大城乡统筹规划，既要高起点编制城市规划，对用地性质、建筑密度、容积率等做出明确的规划，确定城市基础设施建设布局和开发时序，形成规划图则和文本，为改造提供科学规范的依据，努力提高城市品位；又要努力做到控制性规划全覆盖，重点控制森林公园周边可利用区以及交通干道两侧，严格控制顼有的“城中村”规划，坚决杜绝新的“城中村”再度形成。从城中村改造规划上来看，要尽可能按照上文所述的思路，统筹考虑城中村改造和森林公园周边改造，做出人性化、个性化的人居方案，这样做，表现上看，初始投入较高，但最终来看，要比留下最后的死角再让政府来买单的做法，其实节约了巨大的资金和人力、物力。这样做，对于各方来说，是一个双赢的结局。

（二）协同配合、构建高效工作机制

城中村改造是一项复杂的社会系统工程，涉及到规划控制、资金筹措、项目审批、社会保障、拆迁安置、信访稳定、应急处理等诸多方面，改造过程中还涉及到城建、供水、供电、国土、电信、移动等多个部门。建议成立强有力的全县城中村改造领导组，建立完善的部门联动机制，制订具体的联动方案，在城建、国土、财政、公安等相关部门指定人员负责城中村改造联动工作，对具体改造片区内涉及企单位实行专人主抓、专人主管，从而理顺机制，提高改造效率。

（三）宣传引导、形成社会整体合力

要加大对建设文明城市的宣传，要在“城中村”建立教育、宣传阵地，包括市民学校、宣传橱窗等形式，广泛开展文明家庭、文明市民等各类精神文明创建活动，重点加强对“城中村”改造政策的宣传，培养“城中村”居民的法律意识、公共意识、卫生意识和文明意识，更新居住观念和生活观念，形成正确的权利和义务观念，营造人人向往文明生活的良好氛围。真正让城中村改造成为政府组织引导下，广大“城中村”居民自发自愿的集体行为，解开强制拆迁这一瓶颈。同时，动员全县广大党员干部带头，在“城中村”改造过程中发挥模范带头作用，并制订相应的激励和约束措施，在全县上下形成部门联动、干部联动、党员联动的氛围，齐心协力扫清障碍、推动城中村改造工程顺利实施。

（作者系阳城县人大副主任）