晋城市百日调研：建立农村宅基地有偿使用机制初探

第十九章　建立农村宅基地有偿使用机制初探

商国富

一、宅基地有偿使用是集体建设用地流转的最低目标

基于这样的现实基础，如何建立集体建设用地流转机制呢？首先，要明确建立集体建设用地流转机制的本意。土地既是基础资源，又是可显化的资产，集体建设用地同样具备该两种属性。让集体建设用地实现流转，其目的至少有这样几点：一是使地尽其力，得到更合理的利用；二是使地尽其财，得到更充足的利益；三是使流转有序进行，得到更有效的监管；四是使利益均衡分配，得到各方共赢。其次，要理清集体建设用地流转所包含的内容。集体建设用地作为农村集体土地的重要组成部分，又可以划分为：村（居）公益事业和公共设施用地、村集体经济组织和个人兴办的非农建设项目用地、村民生活用地即宅基地三大类别。现在一般所言流转，主要指对集体经济组织和个人兴办的非农建设项目用地流转。非农建设用地流转，一定程度上只是土地使用主体的改变，应当说，只是基本上达到土地利用相对合理、土地收益相对充足的目的，但对于土地使用数量而言，没有大的扩张。而宅基地作为集体建设用地中面积最大、利用程度最低、可以说没有收益的最主要组成部分，如果纳入了集体建设用地流转，既能达到地尽其力、地尽其财的目的，更重要的是，可以靠内涵挖潜，提供更多数量可供流转的土地。再次，要把握集体建设用地流转的根本性问题。固然，流转的主要目的是促进土地资源的充分有效、合理利用，但流转的根本性问题却还是一个字：利。就是把有使用价值的东西卖出去，换取更大的利润。既如此，非农建设用地作价后流转可以获利，那么宅基地显化资产后流转也同样必然会获利。既然是有价值、可获利的资产，使用就应该是有偿的。事实上，国有土地使用制度改革、集体非农建设用地流转，走的都是这样一条路。倒过来说，就是应当：从宅基地有偿使用入手，通过改造整合把腾出的宅基地纳入到集体建设用地流转大渠道，集体建设用地流转所获收益返还用于村公益事业、农民生活条件改善、复垦整治建设用地，形成集体建设用地流转的良性循环，从而推进了农村山水田林路的综合整治，带动了农村各业发展、农民增收、农村和谐稳定发展，这应当是整个农村土地使用制度改革的必然之路。也因如此，笔者认为，宅基地有偿使用是集体建设用地流转的突破口和最低目标，应当尽快推行。

二、建立宅基地有偿使用机制的基本路径

1.采用综合因素法，合理确定有偿使用费标准。在确定有偿使用费标准时，应考虑的因素主要有以下三项：（1）人均宅基地面积。这是确定宅基地有偿使用费的最基础数据和最重要依据，同时也作为有偿使用费的标准定额，少于平均数少收，高于平均数多交。（2）人均耕地面积。这是出于保护耕地的考虑，对不同村庄进行分类定级的依据。人均耕地较多的村，取费标准则相对低；人均耕地较少的村，取费标准则相对高。（3）农民人均收入。从农民对收费的接受程度和经济状况考虑，富裕地方相对较高，欠发达地方相对低。该三项因素中，起决定性作用的是人均宅基地面积，另两项因素起调节、辅助作用。三项因素数据取得后，采用分配权重、超过定额基数累计递增等方法，则可以计算出每户每平方米宅基地收费标准。具体实施中，应把握的原则：一是“低标准起步、大范围入轨”。收费是手段，不是目的，重要的是让使用者树立“少占地少交钱、多占地多出钱、不用的地交集体还能得钱”的观念。二是保障农民的基本生活需求，不达居住用地标准的可以减免费用，甚至补助不足的用地面积。三是通过村民代表大会讨论表决的形式，积极稳妥进行。

2.坚持集体主导，掌握宅基地流转的主动权。实际实施中，主要表现对宅基地的拆旧建新、改造腾地、居住面积折抵，更多的时候就是由村集体经济组织实施的。村集体经济组织作为集体土地所有权的代表和市场的“管委会”，对每家每户的“买卖”需求统一协调，所有“卖”家只能向村集体经济组织提出申请、寻找“客户”，所有“买”家只能从村集体经济组织那里得到“商品”，概括地说，就是“多条渠道进水，一个闸门放水”。而村集体经济组织作为“管委会”，同时要接受国土、住建等部门的监管。宅基地流转后腾出的土地如何利用呢？首先是用于村公益事业、村民居住条件改善或复垦整治为农用地。其次，获取政府批准后，方可用于本村非农建设。再次，如果向本经济组织以外的单位和个人流转，则必须在完成土地征收后纳入国有建设用地管理范畴。这样就使宅基地乃至各项集体建设用地的流转，能够转的畅、管得住、变的好。(www.xing528.com)

3.返利于村、让利于民，形成良性循环。（1）设定村集体经济组织“经营性用地”人均定额标准，不达定额的村可以划拨方式供地，达到定额的村则应出让方式供地；（2）凡出让土地系原集体建设用地流转的，出让收益（除去组织进行公开出让的成本费用）财政留15%（体现国家的土地所有权收益），返还村集体经济组织85%（减去建设用地的征收补偿实际也仅75%）；（3）返还村的土地收益，实行村账乡管（或县财政管），专户储存，用于村公益事业、村民居住条件改善和发展村集体经济。同时，可以设立农业、教育、救济等专项基金，增加农民收入，改善民生，促进稳定。

4.严格权属管理，贯穿流转的始终。宅基地使用权是一种权利。前面三个环节主要解决了“利”的问题，这里集中解决“权”的问题，就是要把严格的权属管理，贯穿于集体建设用地流转的始终。具体来说：一是流转之前必须明确权属。也就是“入市”前的“资产核定”，确保拟流转的集体建设用地是权属合法的。对于村公益事业、非农建设用地而言，明确土地权属相对容易，对宅基地权属和面积的认定则相对较难，特别是土改时分配房产不易分割的、批准用地后超占未处理的、厕所和畜禽用地及旧宅根基残存的，还有一些把住宅改扩建用于商业服务业的。为此，应统一制定实施细则，把宅基地确权和收取有偿使用费结合起来同步进行，对超占定额和改变原用途的宅基地，实行高标准收费和限制流转条件。二是流转之中必须严格程序。流转后的集体建设用地的流向，一是集体经济组织内部，一是本经济组织和个人以外。两个流向必然是两种程序，就本集体经济组织内部而言，流转不涉及所有权转移，只是使用权的变更，适用于简易程序，申请——调整用地主体（或用途改变）——变更即可。向本经济组织和个人以外流转，虽有着各种形式，但程序基本一致：申请——报批（核定用地主体、面积、用途）——供地（划拨或出让）——变更登记。其中最关键的就是流转后的用途，它决定了供地方式，也影响着流转获取的利益多少。三是流转之后必须强化监管。监管已流转的用地相对容易，不是重点。重点要监管的是，流转之后村集体经济组织的用地数量、结构、布局等发生了变化，防止多转快转、急功近利现象发生，避免边流转边申请增加用地现象，确保良好的用地秩序。

三、推行宅基地有偿使用的现实措施

推行宅基地有偿使用，无疑是一场大的变革，不亚于土改、包产到户产生的影响，不可能一蹴而就，肯定需要营造环境、创造条件，从而稳步推进。就目前实际而言，应先采取一些准备措施：一是先行开展深入细致的居民点用地调查，为宅基地有偿使用提供基础数据。居民点用地调查的内容，包括本集体经济组织各类建设用地的数量、结构、分布，每宗地的权属来源、面积、用途，每户拥有宅基地的情况。在此基础上，核定本村人均宅基地面积和应控制的宅基地标准定额，从而确定宅基地有偿的收费基数。二是先行核定人数经营性用地面积，为集体建设用地流转特别是利益分配提供基础数据。这里需要说明的是，所谓“经营性用地”除商业、服务业以外，还应包括工业项目。一般来说，应以县为单元，按经济发展状况确定各村人均经营性用地定额，定额之内的如果流转，收益全部归村，但不再批准增加新的经营性用地；超出定额的流转后，收益的主要部分归村。同时，村经济组织内部，经营性用地的使用，也必须采取有偿使用的方式，收益归村集体。三是先行改造治理整合现有建设用地，为集体建设用地流转提供条件。通过宅基地有偿使用，对腾出的土地进行统一整理，与其他建设用地一并统筹规划，确定合理的流转方向和用途，既要解决农民居住条件的改善，也可发展村集体工商业，还可以转手给本集体经济组织以外的集体和个人。特别是要结合新农村建设，做出详细的规划布局，按照规划逐步推进。四是先行试点，积累经验，为大范围推开宅基地有偿使用奠定基础。可以选择不同类型的村庄作试点，区别不同情况，因地制宜确定方案，特别是要做好群众意见的征求工作，吸收群众参与，充分民主议事，使有偿使用更合乎民情社意。通过试点逐步推开，让宅基地有偿使用唱好集体建设用地流转的主角戏，为农村土地使用制度改革喝彩。

（作者系晋城市国土资源局副局长）