晋城市水利建设与金融支持的优秀成果

第九章　水利建设呼唤金融加力——对晋城市金融支持水利建设的调查与思考

李保根

一、晋城市水利建设情况

1.大力发展新水源工程，城乡供水保障能力显著提升。“十一五”期间，投资34.6亿元，建成了“四供八库”（“四供”即下河泉供水工程、任庄供水工程、固县河供水工程、丹河下游供水工程。“八库”即张峰水库、东焦河水库、围滩水库、西冶水库和电气化项目的磨滩、曹河、湾则、秦家磨四座调蓄水库）新水源工程，供水能力由2.3亿立方米增加至5.1亿立方米，新增供水能力2.8亿立方米，为全市经济社会发展提供了可靠的水源保障。

2.农田水利建设持续推进，农业保障能力不断提高。“十一五”期间，晋城市农田水利建设呈现恢复性增长，累计完成投资35亿元，年均增长13%，是“十五”时期的4.2倍。仅农村饮水安全投资就达3亿多元。修复水毁工程3885万处，新增蓄水能力1.3亿立方米，水土流失治理面积年均达到15万亩，累计治理水土流失面积527万亩，治理度达到41.65%，改善万亩以上中型灌区灌站7处，建设500亩以上农业节水园区195个，发展高标准节水农田15万亩，有效灌溉面积达到61.48万亩，农业增长稳产的保障能力得到了持续提高。

3.河道清障清淤工程稳步推进，防汛抗旱减灾能力有所改善。“十一五”期间，晋城市面对洪涝干旱灾害日益严重、洼地排泄能力不足等问题，开展了一系列河道清障清淤工程，完成了全市雨情、墒情、水情自动化测报系统建设，提高防汛抗旱工作科技水平。1个市级中心站、5个县级站、10个水位站、23个雨量站、5个墒情站站点建成并投入使用，在汛期雨情测报工作中发挥了积极作用。

4.民生水利工程建设强力推进，公共服务能力显著提高。“十一五”期间，晋城市开展了农村饮用水工程，全市共投资3亿多元，建成1177处工程，解决了2251个自然村、64.5万人的饮水安全问题，基本实现了“山区供水稳定化、农村供水城市化、城乡供水一体化、供水管理现代化”。对17座中小型水库实施了除险加固工程，提高了防洪蓄水能力。

5.水源管理基础逐步夯实，水资源节约保护不断加强。“十一五”期间，每年对全市135眼地下水监测井水位进行统测，对地下水水质进行取样化验，2010年，投资160万元，在高平市建成了晋城市第一家县级水质化验中心。对晋城市整合重组后的130座煤炭企业的取水水源和取水量进行了重新审核，安装用水计量远程监控设施244台，2010年全市万元生产总值用水量从140立方米降到100立方米以下，工业用水重复利用率达到85%以上，农业灌溉水利用系数从0.48提高到0.58，基本建成节水型社会。

二、金融支持水利建设情况

近年来，晋城市金融机构在人民银行晋城市中心支行的大力引导下，以市水利建设重点项目为中心，不断创新服务理念，强化金融服务，提供了大量的信贷、存款、结算等多样化服务，为晋城市水利发展取得突出成就发挥了积极作用。截至2011年5月末，全市金融机构水利贷款余额35323.7万元，较2010年末增加4796万元，增长15.7%，高于各项贷款增幅10个百分点，其中，主要用于水土保持和生态建设，贷款余额l1773万元，占比34%，用于中低产田改造贷款余额6408万元，占比19%，用于水毁工程修复、农村饮水安全工程建设贷款余额14003万元，占比40%，用于病险水库除险加固、防汛抗旱减灾体系建设贷款余额3139.7万元，占比为9%。

今年是“十二五”开局之年，晋城市在继续抓好“一河四供四库”应急水源工程建设的基础上，将加大供水排水工程建设，改善8万余人的饮水标准问题；水库除险加固改造工程方面，开工11座小型水库除险加固，完成31座小型水库立项开工；充分利用小泉小水，建设拦蓄工程发展山地农业节水灌溉工程，并建设500亩以上节水园区3个，新增和改善节水面积3万亩。据水利局规划测算的数据显示，今年水利建设资金需求将近10个亿，其中，3个亿需要金融来供应，水利部门期待着更多的银行业等金融机构尽快加入到支持水利建设的队伍中来，共同推动新一轮水利建设的高潮。

三、制约金融加力水利设施建设的瓶颈

1.受传统的单一投资形式束缚，资金来源忽视了融资市场。历来辖内的水利设施资金来源完全是国家投资，随着项目批复并纳入国家预算，通过预算资金或国债专项投资拨付和省财政匹配一定比例资金。多年来，当地政府部门和相关承办单位或部门，始终按照这一传统的资金来源渠道向上争取资金，无论是资金到位缓慢或是资金不足等并没有考虑融资市场，更没有去向金融机构申请信贷资金支持。如陵川县磨河提水工程，是该县的一项命脉工程。该工程总投资9726万元，其中，省5000万元，市2500万元，县自筹2226万元，未向金融部门申请一分钱资金，工程于2008年5月开工，2010年7月工程全部竣工。(www.xing528.com)

2.水利设施建设工程贷款缺乏合格的承贷主体。水利设施建设工程贷款金额大、期限长，加上水利设施经营主体、运行机制、经营模式、产权归属等问题都不太清晰，企业、居民个人难以成为合格的贷款对象。从政府层面上看，尽管晋城市成立了不少城市建设融资平台，但是缺少可供依赖的专门水利建设融资平台，巨额水利资金需求无法找到合格的承贷主体。当前城市建设融资平台正受到信贷政策的严格限制，更加难以成为水利建设的融资载体，特别是审批权限上收到总行，新增贷款严格控制，对地方水利建设项目融资影响较大。

3.农村水利设施管理体制不顺，产权不明晰。首先，管理体制不顺。农村联产承包责任制后，土地由集体经营转变为农民分散经营，已建成的农村水利设施由于管理体制没有理顺，产权归属不明确。国家、集体、受益农民三者的职责和义务界定不清，导致农村水利设施建、管、用脱节，管理、维护主体缺位。加之各地长期存在重建设轻管理、重大轻小、重枢纽轻配套的现象，致使农村水利设施成为“国家管不了、集体管不好、农民不愿管”的局面。其次，配套政策滞后。由于配套政策没有及时跟进，特别是需要各级财政解决的范围不明确，致使跨乡跨村的水利设施建设资金投入主体不清，水利建设和管理的主要资金来源被切断。第三，资金分级投入机制未建立。部分水利设施建设工程国家和省级到位后，还应配套市、县资金，但地方能拿一点算一点，配套资金到位率很低，使工程建设存在较大的资金缺口。因此，农田水利设施单位既不具备参与融资市场的主体，又不具备融资市场投资的条件。

4.金融信贷管理模式创新不足，部分项目难以满足信贷准入条件。按照“谁建设、谁投入、谁收益”原则，农村小型水利建设和维护费用主要由县、乡两级政府和农民自己承担。但是农民收入低，农村基层村组也没有能力向农田水利设施建设投入较多资金，难以满足一定的自筹资金比例。同时，农村居民的住房与乡（镇）企业的厂房不能用于抵押，即使能够用于抵押，由于流转交易的市场小，变现能力差，银行也难以认可这些抵押担保品，这些都在一定程度制约着商业信贷对农田水利建设的投入。如阳城北留供水站于5月初向晋城市农业发展银行申请贷款3000万元，银行要求其必须具备“一书两证”（选址意见书、用地规划证、工程规划证）；项目资本金落实20%～30%；发改委立项批复；环评报告；施工许可证等，但是，工程仅凭水利局的开工令就能开工，无需建设局的施工许可证，而银行必须要施工许可证，致使贷款拖延了一个月还未贷到。

5.金融支持水利风险补偿机制不健全。水利建设项目受干旱、洪涝等自然灾害的影响比较大，贷款风险度比较高，金融机构难以承受。另外，农田水利设施政策性保险普遍缺失，金融机构贷款损失无法得到有效的保障。财政贴息贷款的范围和力度有限，由于水利建设工程的低收益性，贷款企业难以承受高昂的利息成本。如晋城市农发行于1996年12月向陵川县古石水电站发放贷款800万元，由于其他1170万元的资金不到位以及企业没有并入统一电网，致使800万元贷款和70万元利息被损失。

四、对策建议

1.加强金融调控，促进金融机构积极支持水利发展。地方人民银行应积极发挥金融宏观调控作用，灵活运用再贷款、再贴现、差别存款准备金率、窗口指导等多种货币信贷政策手段，对各金融机构支持水利发展提供有效的正向激励。引导金融机构加大对重点水利项目、农业综合开发的信贷支持力度。同时，通过引导和协调金融机构发放银团贷款、扩大支农再贷款使用范围等，推动金融机构扩大对农田水利等支农项目的资金投放力度。

2.加快完善融资平台建设，拓宽承贷主体范围。地方政府应尽快设立市级水利投融资平台，作为政府进行水利投资建设的承贷主体，同时利用财政（可以考虑以其它融资平台形式）提供担保，解决担保不足问题。在还款来源方面，可以考虑以未来水资源费等收入作为还款保障。考虑到信贷政策对融资平台的限制，建议在政策上对水利融资平台的贷款投入给予特别的支持，包括贷款审批权限下放、不对贷款规模设限等。

3.积极推进金融创新，探索金融支持水利建设新途径。金融机构应大力推进以水利项目未来的经营收益或收费权等作为质押，发放项目收益权或收费权质押贷款，解决担保抵押难题。地方政府或水利企业可发行水利建设债券，在金融市场上直接融资，为水利建设筹措长期、低成本建设资金。考虑到国家规定将土地出让收入的10%用于农田水利建设，金融机构可以考虑以此收入来源来创新贷款方式，加大支持力度。

4.突出差别化金融服务，加大信贷政策向水利支持的倾斜力度。各金融机构要结合自身的优势和特点，找准金融支持农村水利建设的切入点。农业发展银行要创新信贷服务方式，简化贷款手续，以农田水利建设为信贷支持重点，单列信贷规模，对包括向堤防加固、河道治理、重点平原洼地治理、农村自来水厂和污水处理厂建设等项目加大支持力度；农村合作金融机构要制定明确的奖励标准，对支持农田水利建设成效显著的分支机构和客户经理、相关人员加大奖励力度，不断增加对小型农田水利建设项目的信贷投入。其它商业银行要加强和优化对水利建设的全方面金融服务，在贷款规模上予以倾斜，对农田水利建设贷款实行利率、期限等优惠政策，特别是重视对水利施工企业的金融服务，支持企业进一步做大做强水利业务。

5.加强信贷风险补偿，完善对金融支持水利建设的激励机制。建议尽快完善金融支持水利建设的激励机制和配套政策。一是普遍推行水利贷款贴息政策，由财政承担全部利息，并为水利贷款减免相关税费。二是对于支持农田水利设施建设的金融机构，地方政府要给予一定比例的奖励。三是设计和开发农田水利设施政策性保险，包括对水库、重点堤坝、泵站等进行政策性保险，从而降低金融机构贷款风险，调动金融机构对农田水利设施信贷进行支持的积极性。

6.积极推进市场化改革，增强对农田基本建设金融支持力度。地方政府要加快农田水利基本建设产权制度改革，明晰项目产权，如明确将农民投资建设的沟渠、排灌设施等的产权归属于农民，形成“谁投资、谁拥有”的制度模式，实现市场化经营，明确项目所有者的利益，激发投资者的贷款意愿。金融机构要降低利率水平，扩大抵押范围，将产权明晰的沟渠、排灌设施等纳入抵押范围，破解抵押担保困境，支持农田水利建设的快速发展。

（作者系中国人民银行晋城市中心支行行长）