绿化与林改同步推进，实现生态富民

第七章　坚持绿化与林改齐推进　实现生态与富民相统一

刘万堂

一、集体林权制度改革成为兴林富民促转型的催化剂

我市位于山西省东南部，2005年森林覆盖率达到35.7%，居全省首位。现有集体林地面积538.6791万亩，约占国土面积的40%。这一林情决定了集体林是晋城转型发展可循环利用的一大资源、一大优势。全市纳入本次林改的面积为505.6196万亩（不含15.2174万亩纠纷面积），涉及6县（市、区）80个乡镇1801个村。三年来，我们把集体林权制度改革作为推进“生态兴市”战略、实现可持续发展的重要举措，坚持绿化与林改齐推进，努力实现生态与富民相统一，以明晰产权为核心，以兴林富民为宗旨，四轮驱动，同步推进，林改工作取得了阶段性成果。截至目前，已确权504.6123万亩，占应确权面积的99.9%。

林权改革的深入推进，不仅改善了林业生产关系，解放了林业生产力，促进了传统林业向现代林业转变，而且拓宽了全社会参与林业生态建设的渠道，加快了林业产业发展，极大地繁荣了农村经济，推动了社会和谐。主要表现为“三增、两减、两转变”。“三增”：一是农民收入增加。林改后农民获得了集体林地70年的使用权，自己真正成了林地的所有者，获得了资产评估价值达几千元、上万元、甚至超过百万元的林地资产。尤其是山区农民，把就业岗位转移到了林地上，把致富项目选在了林业经营上。如陵川县窄相村林改后人均林地达34亩，户均100多亩。沁水县庙沟村“人均十亩林，户均十箱蜂”，户均林业收入超过5000元。二是集体经济增加。林改盘活了集体林地资源，村级集体从林地承包和经营分成上获得了长期稳定的收入，不仅有能力为群众办实事、办好事，而且也增强了基层组织的凝聚力和战斗力。三是社会效益增加。林改坚持做到内容、程序、方法、结果公开，保障了林农的知情权、参与权、决策权、监督权，提高了农民的民主法制意识，促进了村风民风的好转。“两减”：一是林地纠纷减少。林改解决了历史上遗留的一些林地纠纷问题，使国有和集体、县与县、乡与乡、村与村、户与户的林地界线清楚了，权属明晰了，消除了一些潜在的矛盾纠纷隐患。二是林政案件减少。林改后林地林木权属落到了个人头上，山有主、树有户，过去一些偷砍滥伐、偷挖偷运的林政案件明显减少，森林资源得到了有效保护。“两转变”：一是干群关系转变。林改确立了农民权、责、利一体的主体地位，林农对山林资源十分珍惜，把林地林木当作“绿色银行”来经营管护；村干部主动承担起组织引导、政策咨询、产业服务的角色，干群关系和谐融洽。二是政府职能转变。林改放权于民、还利于民，激发了农民自我管理、自主经营、自我保护的潜能，各种林业专业合作组织和协会纷纷成立，政府部门的工作重心由过去的管理为主向服务为主转变，密切了党群干群关系。

二、五项林改举措促进农村经济转型发生三大转变

1.抓住机遇，率先启动推林改。省委省政府将试点任务交给我市，可以说为我市的林业大发展提供了一次难得的历史机遇。我们以此为契机，抓住机遇，因势利导，坚持“多予、少取、放活”的原则，围绕“农民得实惠、生态得改善、林业产业大发展”的目标，把林权改革与我市实际相结合，把中央和省、市委要求与农民意愿相统一，做到主体改革和配套改革同步推进。我们建立了“市里统筹指导、县里直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务”的工作机制，坚持市县乡村四级党政“一把手”挂帅，层层成立林改领导组，实行了领导包县、科级干部包点包片工作责任制，邀请了多位退下来的市级领导担任林改专项督查组组长，抽调300名机关干部、100名大学生村官、7名律师充实到领导组办公室，落实市县两级林改经费939万元，确保了林改工作有人管、有人干、能干好。

2.突出特色，对症下药抓林改。针对我市公益林比重大，林权成份复杂，历次林改遗留问题多的市情特点，林改一开始，我们就组织开展了林权改革现状性、历史性、政策性、机制性、管理性、保护性、服务性和产业化八大调研活动，基本分析和把握了国有与集体、集体与农户、大户与小户、外来户与本地户、商品林与公益林、生产与管护、历次林改与此次林改的七大敏感性矛盾和问题，发现林改重点在分、难点在均、焦点在利。因此，我们在制定林改方案时，明确提出“三重、三让、三均”的原则：即尊重历史、尊重民意、尊重法规；国有让集体、集体让个人，党员让群众；均山、均股、均利。同时，林权改革是一项政策性强、涉及多方利益再调整的系统工程，需要广大干部群众充分了解掌握林改的目的、林改的要害和林改的意义，从而积极参与，通过政策跟进，大造宣传声势。为此，我们召开了市县乡村四级领导和干部群众代表参加的千人动员大会，电视、广播、报纸、网络等新闻媒体开办了林改专栏，各级林改主管部门创办了林改简报，印发林改相关政策法规宣传资料160余万份，组织林改技术培训69次，使林改政策进村入户，林改办法家喻户晓，林改氛围进一步浓厚，为林改工作的顺利开展奠定了基础。

3.依靠群众，阳光操作保林改。林权改革事关群众切身利益和农村长远发展。在推进林改中，我们坚持群众路线，始终相信群众、依靠群众，把群众利益放在首位，不忽略一个林改环节，严格程序，注重细节，严格按照《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》和本次林改的有关规定，把林改程序细化为四个阶段十六个步骤，按照“一把关、二民主、三清楚、四签字、五公示”的操作标准抓落实。“一把关”就是乡镇林改办为村组方案审核把关，尽量做到分山到户；“二民主”就是选择林改模式，必须经过全体村民会议或村民代表会议三分之二以上同意；“三清楚”就是林改政策清楚、林改程序清楚、林地林木家底清楚；“四签字”就是会议通知签收、参会人员签到、表决结果签名、林地勘界签字；“五公示”就是参与分配人员公示、林地面积林木数量公示、林改方案公示、分山结果公示、登记发证公示。阳光操作极大地调动了农民参与的积极性和主动性。

4.实惠农民，分类指导搞林改。按照“分、均、稳”的基本要求，我们因地制宜，分类指导，大胆实践，初步探索出了五种林改模式，确保了农民得实惠、生态得改善、林业产业大发展：一是沁水庙沟村家庭承包模式，主要特点是户为单位，家庭经营。二是泽州龙王山联户经营模式，主要特点是自愿联户分得人均林地，共选一名组长领取林权证，与每户签订委托协议书，且明确各自的权利和义务。以上两种模式是主体，主要在地多人少的山区、城乡结合部和低山丘陵区大面积推广。三是兰花集团股份合作模式，主要特点是分利不分林，企业与农户联合开发，企业投资经营，村民均利不分山。主要在风景名胜区、自然保护区和国家、省级森林公园范围内的地方推广。四是泽州玉喜庄园大户承包模式，主要特点是村民大户承包，自主经营，自负盈亏。主要在林改前大户承包林地的地方推广。五是阳城有偿转让模式，主要特点是政府或企业出资租地绿化，集体林地流转经营。主要在经济相对富裕、人多地少的地方推广。

5.促进发展，配套改革活林改。明晰产权只是深化林权改革的第一步，要真正实现保障林农利益、促进林业生产大发展快发展，必须同步推进林权配套改革。为此，我们从政策扶持、科技服务、信息咨询、法律保障、产品流通和融资服务等多个方面，先后出台了《晋城市重点生态公益林保护管理办法》和《干果经济林造林直补政策》相关配套改革措施，成立了森林公安分局和林权管理办公室，创新了林业管理机制，最大限度发挥改革的整体效益。

事实证明，五项举措不仅成功将集体林分到百姓手中，而且将兴林富民促转型推向高潮。

（一）通过林改，林业经济由“砍伐买卖森林树木”向“经营利用森林资源”转变

林改之前，人们看重的主要是利用木材的价值，靠“砍树”来实现；林改之后，人们看重的则是利用森林的生态价值，靠“看树”来实现。从‘砍树’到‘看树’，一字之差，折射出我市林业从资源消耗型向资源节约型的根本转变，其根源是国家的政策稳定，林地林木产权长期有保障，广大林农吃了‘定心丸’，注重追求长期利益和长远效益，对林木不急于砍，而是发展森林、保护森林。我市农村，充分利用青山绿水，积极发展休闲林业、乡村“农家乐”、森林旅游等生态旅游项目和相关服务业，靠生态增收；通过发展各类林产品，特别是非木质林产品的精深加工，大力兴办林产工业，提高附加值，靠加工增收，实现森林资源的充分利用。(www.xing528.com)

林改促进了林业产业大调整。在第一产业上，多种树，少砍树，通过开展生态公益林补偿、林权抵押贷款，培育和发展森林，发展核桃、山楂、刺槐等生态兼用种树和速生丰产林，实行林果、林药、林粮结合，发展林下经济。在第二产业上，发展低碳经济。城区的中晋药业，依靠科技创新，开展山楂产品深度加工利用，从山楂和山楂叶中提炼黄酮，泽州县彤康食品有限公司，采用公司+农户模式发展山楂产业，延伸了山楂产业链条，成为县域经济转型发展的新生力量。在第三产业上，发展森林旅游业等，增加经济收入。我市把生态旅游作为富民兴市的新兴支柱产业来抓，2010年，全市共接待游客500万人次，旅游收入达4亿多元，带动当地农民人均增收350元。

（二）通过林改，农村经济由“耕地为主”向“耕地林地并重”转变

集体林权制度改革，改的是林权，活的是农村，富的是农民。过去，农民重田轻山，主要是在耕地上做文章、要效益。现在，广大农民把集体山林当作致富舞台，依托林地大力开展多种经营，把山当田耕，把树当菜种，靠山林致富，靠林地增收，成为加快农村经济社会发展的强大引擎。正如陵川县夺火乡窄相村李永茂说：“林改使我们家发生了翻天覆地的变化，以前集体的山如今变成了自家的，我们对待山林的态度发生了变化，更精心更珍惜了，收入增加了很多。我家去年添置了台电脑，今年还打算买辆车呢。”

为破解“山林分散，一家一户经营难”“信息不灵，闯市场难”等难题，我市积极探索，推进配套改革，完善政策措施，巩固和扩大改革成果。为解决林农分散经营与林业生产规模效益的矛盾，积极引导农村组织成立林农专业合作，在产权明晰的基础上，把分散的林农联合起来，将分散经营的林地集中起来，作为林农进入市场的重要桥梁和纽带，实现了林业生产要素的优化配置，大大提高了林业集约化、规模化经营水平，不仅让林农得到更多实惠，而且带动了村级经济发展。通过林改，林地发展潜力得到充分释放，产出效益明显增加。农民利用自家的山林发展林下经济，很多穷山沟里涌现出了不少富裕户。

（三）通过林改，区域经济由“传统发展”向“绿色发展”转变

林改激活了落后地区的后发优势，促进我市区域协调发展。我市落后地区多集中在山区、林区，这些地区贫穷和落后的根源在于山，希望和出路同样也在于山。通过林改，盘活了山区、林区的森林资源，沉睡多年的山林焕发出了新的活力，很多地方通过兴办林业产业实现了绿色崛起。通过林改，农民获得了新的生产资料，很多“打工仔”回家成了“林老板”，有效地拓宽了农民就业创业的渠道，极大地增加了农民的收入，农民钱包鼓起来以后，整个农村社会的消费能力随之明显提高。随着林改的深入推进，资本、劳动力、技术等生产要素还将加速向农村流动，必将进一步盘活林地和劳动力资源，有效地促进农民就业增收和农村经济发展，全面提高农民的消费潜力，为我市经济发展增添强大的内生动力。

三、深化林业改革发展现代林业是实现兴林富民的有效途径

1.调整林业结构，加快构建现代林业产业体系。建设现代产业体系是我市产业发展升级的必由之路。集体林权制度改革要结合林业产业结构优化升级，下大力气做优以森林资源培育为主的第一产业，做大做强以林产加工为主的第二产业，做活做优以森林生态旅游为主的第三产业。不断优化产业结构比例，目前我市林业产业中第三产业比重明显偏弱，需要大力调整优化。

2.致力绿色增长，加快提升森林资源质量。绿色增长是森林资源有效增加的形象概括，是推进林业生态建设的努力方向。我市提出到2020年新增森林面积150万亩、新增森林蓄积量498万立方米的“双增”的目标，以“绿起来”为基础，大力实施十大造林绿化工程，统筹推进山上治本与身边增绿，逐步形成山上与山下统筹、城市与乡村并重，大力营造环城林带、通道林带、乡村林带，形成多层次、广覆盖、全方位的造林绿化格局，加快建立完备的生态安全体系。

3.扩大科技支撑，加快推动林业创新发展。强化科技支撑是转变林业发展方式的核心要求，实施科技创新工程，着力提升林业科技成果转化率。把提高素质作为转变经济发展方式的迫切需要，加大对林业从业人员的科技知识培训，广泛开展“林业送技术下乡”培训活动，选派专业技术人员到基层进行业务技能培训，切实提高农民的管理林业、经营林业的技术和技能，为转变林业发展方式提供智力支持。

4.强化栽后管护，加快构建生态保护体系。构建林业系统监测、预警、应急、法治“四位一体”的生态保护体系。整合营林、林政、森林防火等数据信息系统，全面掌握资源动态变化。做好信息预警，及时准确发布有害生物灾害、森林火险等预警信息，加强山林纠纷调处，建立完善林业各类应急预案，切实提高快速反应、应急处置能力。坚持依法治林，要充分发挥森林公安作用，加大林业行政执法和执法监督力度，当好森林资源的保护神，维护林区社会治安和生态安全，推动和谐林业建设。

5.深化体制改革，加快发展现代林业生产力。加快经济发展方式转变是一场攻坚战，也是一场持久战，必须通过坚定不移深化改革来推动。全面推进我市集体林权制度改革，建立现代林业产权制度，必须把林改作为稳定和完善农村基本经营制度、促进农民就业增收的战略举措，通过林改激发山区经济发展新动力，从根本上促进林业体制机制创新，更好服务全市经济社会发展大局。完善林业管理体制，在林业工作中实行精细化、科学化、规范化管理。突出改进林木采伐管理机制，按照市场经济规律改革森林采伐限额和木材生产计划管理，改革森林采伐管理方式，简化森林采伐审批程序，减轻基层和农民负担，为林业发展“松绑”。

（作者系晋城市林业局局长）