晋城市城镇化建设成果集

第十三章　增强用地保障能力　推进全市城镇化建设

赵晓华

一、晋城市城镇化建设的现状及目标任务

（一）有关城镇化的概念

城镇化是指社会生产力在工业化和信息化的基础上，在经济结构、人居环境、人口素质等领域，由传统农业经济向现代化城镇经济、由传统农村文明向现代城镇文明转变的过程；是一个国家或地区经济结构、社会结构和生产、生活方式的根本转变，涉及到产业的转型、新产业的成长、人口、资本等经济要素聚集方式的变迁或创新、城乡社会结构的全面调整，其水平的高低是衡量一个国家或地区现代化程度的重要标志。

城镇化率通常指在一定时点上的城区和镇区常住人口（不论户籍、居住半年以上）占全部常住总人口的比重。除了逢国家人口普查年份依普查数据计算外，其他年份以前次人口普查的得到的城镇化率为基础，以每年变更的城镇区域为总体，在规定的时点（11月1日零时），通过人口与城镇化抽样结果进行推算。

（二）城镇化建设现状

根据2011年8月26日《政府工作报告》，目前全市城镇化率已达到51%，高于全省平均水平。2000年以来，全市城镇化率由34.2%增加到了51%，年均增长1.86个百分点，比全国平均水平高0.8个百分点。

我市城镇化建设现状表现为：城镇化率迅速提升；经济实力不断增强，非农产业比重不断加大；农业劳动力不断向非农产业转移，城乡就业结构发生了很大变化；城镇固定资产投资强劲，城镇基础设施明显改善；社会事业取得长足发展。同时，反映我市经济发展水平和社会文明程度的城镇化率还比较低；城镇化的质量不高，还存在浅度城镇化问题；煤炭产业一枝独秀，支撑城镇化发展的工业化水平较低；各方面政策和社会保障体系不完善，推动城镇化发展的体制机制还没有建立起来。

（三）城镇化发展的总体思路和目标定位

根据《晋城市人民政府关于进一步推进特色城镇化建设的意见》和《政府工作报告》，我市特色城镇化坚持以科学发展观为统领，以转型发展为抓手，以减少农民、惠及农民为目标，按照中心城市、县城、重点镇、新农村四位一体的战略和现代性、功能性、安全性和宜居性的要求，在加快发展速度的同时，不断提高城镇化发展的质量，着力打造“一核、一圈、六大城镇群”的城镇框架体系，把晋城建成山西东南部的一个区域中心城市，建成山西连接南北、沟通东西、集物流、商贸、旅游于一体的重要门户城市，建设山西乃至中部地区最具发展活力，最有竞争实力，最富人文魅力，方便、温馨、开放、现代的宜居之城、活力之城、幸福之城。到2015年，全市城镇化水平达到57%以上，到2020年力争使全市城镇人口达到150万人，城镇化率达到65%。

城镇化建设土地利用规划情况。为切实保障和促进全市城镇化建设，在新一轮土地利用总体规划修编中，市、县规划充分考虑了城镇化建设的土地利用问题。根据规划，到2020年，中心城区规划新增用地指标24570亩，土地利用规划确定规模78.16Km2，其中：允许建设区65.33Km2，有条件建设区12.83Km2；县城规划新增用地指标9860亩，其中：高平市4726亩，阳城3122亩，沁水796亩，陵川1216亩；13个重点乡镇规划新增用地指标3885亩。除了省、市重点工程项目外，新一轮土地利用总体规划还充分考虑了“十二五”规划期间“一区六园”建设用地指标，南村新兴产业工业园、泽州巴公装备制造工业园、高平西部焦化工业园、北留-周村煤电化工业园、沁水新能源产业工业园、阳城芹池现代煤化工工业园共规划新增建设用地指标16371亩，划定有条件建设区27.07Km2。从规划来看，基本满足了城镇发展用地需求。

二、晋城市城镇化建设中的用地难题和成因分析

（一）一些城镇发展规划缺乏科学性

在追求经济快速发展和GDP增长影响下，一些城镇在制订规划时，存在盲目性，缺乏科学论证，具体表现在：规划区域空间过大，与土地利用规划不相衔接；产业项目占地贪大求多，做不到节约集约利用；城镇建设目标任务大，但没有切实可行的资金保障和产业投入支持。这就造成规划过于超前，但很难落实，对土地的管理利用产生很多矛盾和问题，最终制约城镇化的建设。

（二）用地指标紧缺，用地保障压力大

长期以来，资源供需矛盾伴随着经济社会发展而存在，步入“十二五”和转型跨越发展新的阶段，供需矛盾表现更为突出，特别是用地计划指标十分紧张。近年来，每年国家下达的指标，省调控60%，下达到各市的仅40%，下达我市的指标大体在三、四千亩，满足一条公路的用地都不够。2011年下达我市的耕地指标仅1950亩，重点工程一个项目就可能用完了，而全市2011年重点工程项目有169项。在这种情况下，市、县将有限的年度指标优先用于了国家、省、市重点工程，能用在城镇建设方面的指标所剩甚少，因此，用计划指标解决城镇化建设用地十分困难。

（三）土地粗放利用，浪费现象严重

我市历史上形成许多浪费土地，土地利用的节约集约水平普遍较低。近年来，城市、城镇、农村外延扩张较快，内涵挖潜、盘活存量抓了一些局部的探索实践，但全面推进的力度还不够大，“空心村”很多，农村人均建设用地面积普遍在150m2以上，粗放利用问题突出。同时，在特色城镇化建设中，一些地方搞建设、上项目规划不科学，用地贪大求多，不切合地区实际，建设项目不集约用地，又形成了新的粗放浪费。

（四）农村土地制度改革不到位(www.xing528.com)

城镇化建设和农村土地问题紧密联系，我市人均耕地仅1.37亩，低于全国、全省水平，受自然地理、农民思想、政策措施等条件限制，农村土地制度改革推进较慢，农村土地流转长期起不了步，农业生产不能实现规模化、现代化，农民收入得不到提高，农民依赖耕地程度高，制约农民入城。同时，一些农村土地历史遗留问题不能彻底解决，特别是前几年土地置换后的复垦没有落实到位，对土地置换办法的有效实施和耕地保护都产生了很大影响。

（五）城中村拆迁改造困难

城中村改造是实现土地节约集约利用、扩大城市发展空间、改善居民生活条件、提升城市品位的有效途径。从2003年开始，我市就积极进行了尝试，先后实施了市区黄华街西区城中村改造、阳城县滨河东路改造、北石店城市化改造、陵川县古陵路旧城改造等工程，取得了一定成效，也形成了一套成熟经验。但是，随着经济社会的发展，城中村改造的成本不断加大，拆迁改造的投资不断增大，群众诉求较高，拆迁改造中一些社会问题与前几年相比更多，推进困难，一些地方实施城中村改造的积极性不高，这一节约集约用地的途径在实施中也存在很大困难。

三、对策与思考

（一）科学制定城镇发展规划

规划是城镇化建设的总纲，是政府引导和调控城乡发展和建设的重要手段，在推进城镇化进程中，必须突出规划的龙头地位，所以，首先要制定科学的城镇发展规划。重点是要处理好几个关系：一是规划与现状的关系。城镇规划要充分考虑发展现状、发展潜力，综合评估规划期内的经济社会发展水平，避免盲目做规划，不切合实际，缺乏操作性；也要避免估计不足、规划滞后，缺乏前瞻性，影响实施。二是统筹城乡一体的关系。注重城乡统筹和区域统筹，在“构建一核、一圈、六大城镇群的城镇体系”指导下，综合考虑到各区域城镇、农村的发展，统筹兼顾，协调推进，不能搞“一头热”。三是城镇规划与土地利用总体规划要紧密衔接。目前正在编制市、县、乡三级土地利用总体规划（2006-2020年），土地利用总体规划一旦发布实施，必须严格执行。城镇发展规划、园区建设规划、产业发展规划都要与土地利用总体规划紧密衔接，合理安排建设项目用地布局。

（二）做好城乡建设用地增减挂钩工作

城乡建设用地增减挂钩试点政策，是以保护耕地、保障农民权益为出发点，以优化用地结构和节约集约用地为重点，拆旧地块优先复垦为耕地，新建地块优先满足拆旧区的居民安置，并预留必要的农村基础设施和发展用地，节余的指标经批准可调剂给城镇和工业项目使用，是解决当前城镇发展建设用地紧张的有利政策和良好机遇。去年9月份，国土资源部批准我省为城乡建设用地增减挂钩试点省，我市泽州、高平、阳城、沁水成为全省首批试点县，按照省里的统一部署，今年每个试点项目区可解决500亩周转指标，各试点县如能顺利推进，就可以解决2000亩用地周转指标，这将极大地缓解城镇发展用地矛盾。具体到运作上，要抓好先行试点，在调查摸底的基础上，选择有一定资金保障能力的乡镇和拆迁难度小的地区先试先行，率先在规范增减挂钩方面形成经验和样板，然后再大范围推开。通过城乡建设用地增减挂钩项目实施，不仅解决了城镇发展用地指标不足的问题，还可以消灭不少空心村，大大提高土地利用率，而且促使农民向中心城镇大规模集中，促进城镇人口集中、产业积聚，同时，对拆旧区土地复垦整治，也促进耕地面积增加、质量提高，有利于实施规模化、产业化，建设现代化农业。

（三）坚持推进实施城中村改造

城中村改造是城市运营土地的重要手段，可以实现土地节约集约利用、拓展城市发展空间、改善居民生活条件、提升城市品位、增加土地出让收益等多种效益，可谓一举多得。以市区黄华街西区城中村改造为例，实施完成后，改造区建筑密度由改造前的50%变为31%，容积率由0.6%提高到1.6%～1.8%，土地利用率提高了29%，取得了建设用地盘活利用、居民生活水平提高、城市环境改善、城市品位提升等多重效益。2009年市区又推开了北石店区城市化改造工程，改造面积8.65平方公里，涉及5个城中村、31个单位（企业），此项工程实施后，市区节约集约用地的成效更加明显，受到政府、社会各方面欢迎。

实践证明，城中村改造是解决城镇发展用地的有效途径。因此，各县、市要以北石店片区改造为示范，积极编制城市规划区范围内的整体改造规划，积极推进城中村改造。在具体实施中，按照“政府监管、村为主体、自我改造、自求平衡”的要求，发挥村（居）委改造的主动性，调动群众参与改造的积极性，运营城市土地资产，对城中村统一规划，拆旧建新，以高代低，集约利用。土地实行拆建分离，除回迁安置用地外，一律公开出让，出让所得返还村组织，用于改造工程，这也能克服拆迁成本大、改造资金缺等现实困难，从而保证城中村改造的良性运转。

（四）盘活利用存量土地

以高平市为例。高平市对多年来由于产业结构调整和一批“五小”企业关停形成的闲置土地进行了全面调查，高平市政府先后出台了《高平市闲置土地处置办法》、《高平市土地收购储备管理办法》、《高平市国有、城镇集体企业改制职工安置办法》、等文件，对列入改制范围的企业，划拨土地由土地收购储备中心组织出让，出让土地由改制企业的清算组委托国土部门进行处置。对职工补偿清算所需资金由政府在国土收益中支付，妥善解决职工身份置换、保险缴纳等问题，通过市场运作机制，盘活停产、半停产企业闲置土地，显化了国有资产，同时也为经济建设提供了用地。对一些有用地意向的企业和政府招商引资项目需使用土地的，国土部门提前介入，掌握项目用地规模、环境条件，积极引导他们使用闲置土地，并帮助他们解决遗留问题，完善用地手续，解决了项目用地的顾虑问题。截至2010年，高平市通过这种办法，共收购入库存量土地42宗2109亩，累计处置存量土地30宗1910亩。

高平市盘活闲置土地的办法在当前极具借鉴推广意义。在城镇发展进程中，各地如能参照高平做法，结合具体实际，积极运用好盘活利用闲置土地的办法，也能有效缓解建设用地指标不足的压力。同时，对历年批而未供土地的处置也要引起高度重视，可以通过换项目等办法加以使用，避免产生一边项目无地用、一边已批土地闲置的现象和问题。

（五）配套完善相关政策，统筹各方协调发展

城镇化建设是个系统工程，城镇化过程中涉及不少土地方面的政策需要进行完善。首先，农村土地制度改革政策要尽快突破。随着城镇化的发展，更多的农村人口涌入城镇，随之而来的是土地耕种问题，耕地撂荒现象将日益严重，需要按照农业现代化的发展思路，通过土地制度改革，实现农业经营方式的转变，走企业化、规模化、技术化的发展道路，在发展现代农业的同时，更好的落实耕地保护基本国策；其次，城镇化过程中愈来愈严重的征地难、拆迁难，需要各级政府认真研究征地补偿、失地农民的安置等一系列问题；再如，城镇土地收益的分配问题也日益成为各地研究的课题；还有一些地方探讨和尝试的宅基地换房等政策，等等；我市城镇化进程中还有不少土地政策需进一步进行完善。此外，配套的资金、户籍、社会保障等诸多政策也需进一步完善和配套，才能真正形成推进城镇化发展的强大动力。

加快城镇化步伐，是转型跨越发展的重要组成部分，也是我国经济社会发展必然趋势和迫切需要。围绕城镇化建设，需要各级各部门认真贯彻国家方针政策，切实解决好土地供需问题。本文就土地资源的保障措施提出了一些建议和思考，在工作中还需结合具体实践大胆探索、科学实践，以更好地推进城镇化建设，助推全市经济社会转型跨越发展。

（作者系晋城市国土资源局局长）