晋城市土地使用权执行问题调研报告

第七章　关于晋城市土地使用权执行问题的调研报告

杜培德

今年7月25日，晋城中院在山西省高院2011年重点课题招标活动中成功中标司法调研课题《关于土地使用权执行问题》。正值我市开展处级以上领导干部“百日调研”活动，我们组织人员于2011年10月至11月间，深入我市6个县区基层法院和所辖22个人民法庭以及与土地使用权相关的部门进行调研，就我市土地使用权执行问题与基层法院法官及土地管理部门、建设规划部门、农业部门的有关人员进行了座谈。

一、基本情况

近年来，随着我国经济社会的飞速发展以及农业税费及粮食补贴政策的调整，涉及土地使用权的纠纷逐年增加，该类案件事关国家土地管理、耕地保护和社会稳定，政策性强、法律法规繁杂，审理和执行的难度较大。调查发现，我市部分县、乡（镇）政府和企业急功近利，未经批准擅自圈地开发利用土地现象十分严重，应当引起有关部门的关注。比如，陵川县政府几年前大力鼓励开发的“农家乐”旅游项目，到目前为止，全县已经开发了约300个“农家乐”项目，但大多数属于非法占用耕地。有的将房屋修在山体旁、水库边、山脚下、河床口以及公路边，存在重大安全隐患；有的项目不符合环境保护、文物保护、公路保护和生态建设等硬性要求，令执法部门十分头疼。阳城县政府为了解决“死人与活人争地”的问题，积极进行殡葬改革，提倡移风易俗、节约土地，鼓励实行集体公墓，多次受到上级领导的肯定和媒体的正面报道，但调查发现，已经实行集体公墓的6个乡镇（村）大都未经行政部门审批就违法占地，而且存在规划不合理、管理不规范等现象。高平市政府三年来共开发128个项目，其中有6个项目未经土地部门审批，非法占地达223.77亩，申请法院强制执行的只有1件，其余案件均罚款了事。沁水县政府三年共开发244个项目，非法占地29起，申请强制执行的只有1起，其余案件也是罚款了之。泽州县三年审批的190个项目中有8个项目属于非法占地，申请强制执行的只有1件。三年来，全市发生非法占用土地案件400余件，只有50个案件申请法院强制执行，但多以调解或和解结案，申请强制执行的不足十分之一。基层法院案件统计数据显示，三年来，全市法院共受理土地使用权纠纷一审案件101件，结案91件，争议类型主要集中在权属、合同、征收、侵权等方面。其中，单个诉讼的案件41件，共同诉讼案件60件，人员最多的有二十多户，较少的也达到了五、六户；涉及土地流转的案件占了较大比例，有62件，占总数的62.5%，土地承包合同履行过程中村民与发包方发生的纠纷33件，占总数的32%，其他公民侵犯土地承包经营权的6件，占总数的5.5%。

二、基本特点

纵观三年来全市土地使用权执行案件，主要呈现出以下特点：

（一）现有法律法规对土地使用权流转规定不明晰，增加了法官适用法律的难度。我国对有关土地的征收、补偿，以及安置的规定并不全面，现阶段大量增多的征地补偿纠纷处理的法律依据不足，甚至有些法律之间存在冲突，如最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷若干问题的规定试行》第25条的规定明显与《农村土地承包法》第48条，以及《土地管理法》和《村民委员会组织法》规定的民主议定原则及相应的强制性条款相冲突，给法官审理土地使用权纠纷增加了适用法律的难度。

（二）群体性纠纷较多，处理不好就容易集体上访或制造群体性事件，不利于社会稳定。涉农土地纠纷涉及个体农民与农村集体经济组织或其他农民之间的利益冲突，一户土地的调整又事关整个集体经济组织全体成员的利益，牵一发而动全身，在农村中具有典型意义。村民往往根据个案的结果决定其他类似纠纷的处理，极易引发村民集体涉法上访，案件息诉服判率较低，影响社会稳定。如早在2007年省政府立项的重点工程项目“山西科技大学晋城校区”，预留耕地2000亩，已经占地1000亩，征地补偿款已经下拨到被征地的村委账户，但泽州县府城村和青山街村两村村委在没有征得被征地农户同意的情况下，以集中财力办企业为由拒绝下发补偿款，导致被征地村民多次大规模到建设工地闹事，阻挠工程建设。

（三）土地属于特殊标的物，强制执行有难度。在土地使用权纠纷案件中，主要争议标的物是土地，属于特定物，数量有限，且我市多数村镇第二轮土地承包后已将土地发包完毕，因此即使法院判决集体经济组织重新向失地农民发包土地，此类案件的执行亦十分困难，村民委员会往往以土地调整已经结束，其他村民不愿让出土地，拒不履行判决，导致案件根本无法执行。同时，一些类似的与土地使用权相关的案件，如重点工程项目的征地补偿款纠纷，多数村委也以补偿款已发放完毕或集中财力办企业为由拒绝履行判决，胜诉当事人权益难以实现。

（四）以农村宅基地超占案件居多，包括民营企业违法占地案件、公益单位违法占地案件。行政机关在申请执行事项方面，90%以上为请求拆除违法建筑，恢复土地原状，退出非法占用的土地。但这类案件强制拆除难、执行到位难，中止案件执行的或协调处理的居多，办案周期长，容易引发信访事件。

三、土地使用权纠纷案件产生的原因主要有以下几个方面：

（一）土地所有权属不明引发争议。我国农村集体土地实行乡、村、村民小组农民集体所有的三级所有权模式，体现了立足现实和尊重历史的立法精神，但也存在诸多问题，导致因土地使用权权属不清引发纠纷。经调查，此类纠纷产生的原因主要是权属不确定而发生争议。农地所有权的归属，应由农地所有者向县级土地主管部门提出申请，县级人民政府核发所有权证书。我市农村土地所有权证书因权利人未申领，尚未完全发放，部分土地权属不明、产籍不清，所有权属处于不确定状态，因土地所有权属引发的土地使用权纠纷渐呈上升之势，甚至原本稳定的土地关系也因尚未确权引发权属争议。此外，所有权主体虚化也是引发争议的一个原因。对于集体土地所有权的主体，我国现行立法使用的是“农民集体所有”这样一个模糊的法律用语，而“农民集体”并非个人，也非法人，农民集体所有权的主体是一定集体组织范围内的全体农民，他们直接共同占有生产资料、享有所有权。我国各级农村集体经济组织仅是土地的经营、管理者，应当经过大多数农民的同意对土地实现管理权。然而，因所有权主体具有广泛的分散性，且存在将集体土地所有权理解为集体经济组织享有的单独所有权等误区，导致村委会不尊重农民的集体意愿擅自发包土地等直接侵害村民利益情形的发生，这与我国现行农民集体土地所有权主体虚化有直接关系。

（二）土地发包及承包经营权流转引发的纠纷。农村土地承包经营权应具有法定性和稳定性的特点，而近三年来，全市法院受理土地发包及承包经营权流转纠纷案件，占涉农土地纠纷总数的40%，尚不包含大量未进入诉讼的潜在纠纷，或经过其他程序处理的案件。大量合同纠纷案件的涌现，严重影响了承包关系的稳定。实践中，纠纷产生的主要原因包括：

1、发包方违法或越权发包土地。我国现行法律对农村土地承包经营权的发包已经作出民主议定原则等严格限制，但部分村委违反法律的强制性规定，未经村民大会大多数同意任意发包甚至有的乡镇违反集体土地所有权人意志，越权发包土地，引起村民土地承包经营权纷争。我市在第二轮土地承包时，一些村委以村规民约为由，随意剥夺出嫁女的承包经营权，由此引发返还土地以及土地征收后补偿费用分配等纠纷，目前此类现象在农村中较为普遍，且多数村委并未认识到这一行为的违法性，纠纷仍在增多。

2、发包方随意流转土地。有的发包方不按法律规定，随意变更合同主体，如针对村民出生、死亡、迁出、迁入等情况，未经村民大会多数同意而随意调整土地。有的因原承包费用较低而主张调整承包金未果，发包方随意解除原承包合同，发包给他人经营等。上述随意流转土地的行为，引发了原承包户主张土地经营权或合同违约之诉。

3、村民弃田、抛荒引发纠纷。与前述发包方违法发包恶意侵权不同，二轮土地承包伊始，部分农民外出打工，有的承诺不要承包田，有的弃田抛荒，发包方为避免承包田负担落空，将其重新发包给他人耕种，后因土地价值的上涨，有的打工人员回村主张返还承包田，引起与现任承包人以及发包人的争议，此类纠纷在农村中较为普遍且近年来呈上升趋势，问题较为突出。

4、土地承包经营权流转手续不健全。根据相关法律规定，土地流转中，除代耕不超过1年，可以不签订书面合同外，当事人应签订书面合同；转让方式流转的，应经发包方同意，其他方式应报发包方备案。但调查发现，许多承包经营权的流转以口头协议为主，未经发包方同意或未办理备案手续，处于自发或无序状态；有的合同不规范、内容不完整，程序不完善。审理中，法官对此类纠纷的证据很难采信，为法院审判和执行带来较大困难。

（三）因土地征收引发纠纷显著增多。近年来，全市法院审理了一批因征地或补偿纠纷引起的案件，尤其在经济较发达县区，此类纠纷数量明显增多，失地农民增加，社会矛盾激化，已成为社会热点问题。根据我市城区法院统计，该院审理的涉农土地纠纷案件，因征地引发的纠纷达33件，约占土地纠纷案件总数的90%。此类纠纷产生的主要原因是：

1、征收程序不公开。征地补偿方案确定后，有关地方政府应当公告，明确告知被征地的农户，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。但有些村镇对征地的公告程序并未重视，村民对征地范围、征地补偿款数额不清，导致纠纷的发生。

2、补偿款未依法发放。被征收土地补偿款包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物和青苗补偿费三部分，每部分补偿金都应按照各自的标准分开发放。目前，我市各县、市、区的征地补偿费因各地年产值不同而不同，有的地方安置政策并未完全落实，有的三类补偿金未按规定分开发放，从而引起被征地农民的不满，发生纠纷。

3、补偿款分配不公。因分配款涉及村民的根本利益，村民之间因征地补偿款之争较为激烈，村民因分配方案难以完全形成一致而产生纠纷。有的村委平均分配给全体村民，有的只分给被征地的农户，还有的以办集体企业为由干脆不分。

四、解决土地使用权执行问题的主要对策

（一）严把立案关，以调促稳

1、慎重立案。对于土地使用权纠纷案件，全市各级法院应当力求慎重立案，对属于法院受理范围的土地侵权、土地承包合同等纠纷，在充分保护当事人的诉讼权利的前提下，依法及时立案受理，防止久拖不决激化矛盾，引发群众上访，影响农业生产。对不属于法院受理范围的，如未经政府行政部门依法处理的土地权属争议，法院一般不先行受理，而是及时作好来诉当事人的疏导工作，并告知其解决问题的途径。(www.xing528.com)

2、注重调解。土地使用权纠纷极易引发群体性事件，个案的审理更易引发连环诉讼，矛盾激化，不利于农村社会的稳定。同时，此类纠纷中的法律漏洞较多，法律规定不明晰，处理难度较大。诉讼调解能化解夙愿、减少对抗，缓解执行难现象，有效减少涉法上访或缠讼。因此，在案件审理中要充分利用调解手段解决纷争，将调解贯穿诉讼乃至执行的始终，建立全方位、跨领域的大调解格局，努力化解矛盾，严防民间纠纷激化引起群体性事件。

3、稳定生产。因耕作的季节性强，农地纠纷的发生可能会影响农作物生产，因此，在案件审理中要强调稳定生产，尽量减少因纠纷对农业生产造成的影响。对可能会影响农业生产的纠纷，一般应裁定先行恢复生产，承包方恢复生产确有困难或者拒绝恢复生产的，由发包方组织先行恢复生产，恢复生产所发生的费用，由过错方承担。

（二）相关案件的处理

1、代耕土地纠纷。原承包经营户将土地交给他人代为耕种，承包合同主体并未变更，承包方主张返还土地的，如代耕协议内容明确，代耕的农户在合同约定的期限届满后应当将土地返还给原承包户，代耕者依法对其耕作物享有处置权。如双方并未约定代耕期限，或代耕期限难以认定，原承包人有权主张终止履行代耕合同，但应给予耕种者足够的时间以处置其栽种的农作物。代耕者投资改良土地增加土地生产能力的，承包人在接收土地的同时应给予投资人适当补偿。

2、原承包户弃田、抛荒引发纠纷。（1）放弃承包田。《农村土地承包法》第29条明确规定，承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。因此，二轮土地承包时，书面申请或口头承诺放弃承包土地的农户，又重新在原承包期内要回承包田引起纠纷的，该承包人的请求一般不予保护。（2）农户抛荒。《土地管理法》与最高法院《关于审理农业承包合同纠纷若干问题的规定试行》均规定，承包人弃耕抛荒的，发包人可以请求终止承包合同，但此后生效的《农村土地承包法》明确规定，除承包户自愿放弃承包田或承包方全家迁入设区的市并转为城市户口外，发包方不得在承包期间收回承包地。《农村土地承包法》作为新法，以及调整农村土地关系的特别法，在法律冲突时应当优先适用。因此，对抛荒农户不能强行终止承包合同。（3）出嫁女承包经营权的保护。《农村土地承包法》第26、27条规定，在承包期内妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回原承包地。该法第54条第7项明确规定了法律救济措施。上述规定体现了男女平等原则和承包地相对稳定的精神。由于此类案件涉及面广，对农村土地承包经营权的稳定影响甚大，尤其应当慎重处理，建议由地方党委和政府及相关部门先行处理，防止矛盾激化。

（三）集体经济组织成员多数意志与少数群体合法权益的保护

从当前我市土地使用权纠纷案件来看，有的系因对承包土地的发包、调整或土地被征收后的补偿款分配方案不服引发，即使上述方案已经集体经济组织成员三分之二以上多数通过，但仍不符合全体村民的意志。审判实务中，应当妥善解决集体济组织成员多数意志与少数群体合法权益保护的矛盾，作到统筹兼顾。

1、以尊重村民集体意志为基础。从法理来看，农村集体土地所有权的主体是集体经济组织的全体成员，农民集体所有权的主要特点表现在：（1）集体经济组织的农民对土地共同拥有一个所有权，由组织内的全体成员直接享有；（2）所有权的行使，受团体的强烈制约，维持农民集体的统一意志和利益，以团体利益为先；（3）全体成员对土地应有份额并不具体划分，不得要求对土地所有权进行分割、继承或转让；（4）经济组织内成员按照“平等自愿、决议一致”的原则，通过集体经济组织行使所有权，对土地实行统一支配。我国现行法律均规定了村民自治和民主议定原则，强调遵守村民集体意志，如《村民委员会组织法》第2条、第19条，以及《土地管理法》和《农村土地承包法》等。因此，司法实践中应当强调，要首先尊重大多数村民的集体意志，经合法程序产生的集体意志，只要不违反法律的强制性规定，应当予以执行。

2、以集体意志不违法为前提。对村民会议依法通过的村民承包经营方案、土地调整及土地补偿款的分配方案等涉及村民利益的事项，一般应认定为有效，但违反法律、法规强制性规定的，应当认定该条款无效。在土地承包经营权发包、调整中，剥夺未获得夫家承包田的出嫁女的承包权，或剥夺其参与征地补偿款分配资格的，因违反《农村土地承包法》的强行性规定而无效。对于借村民集体意志，大姓农户故意欺负小姓、本地人欺负外来户合法权益的行为，要妥善、慎重处理，应当考虑到集体意志是否具备合法性。

五、法律建议：完善土地使用权保护机制

（一）强化土地权利的公示效力

1、规范“三证”发放。“三证”是指国有土地使用权证、农村集体土地所有权证，以及土地承包经营权证。从我们的调查来看，我市大多数农村地区，土地承包经营权证书已经发放到村级，但尚未完全发放到农户手中，在靠近城市近郊的农村，不少村民并未领到承包经营权证书，承包合同也未签订，村民对自己的权利义务并不明确。同时，证书内容过于简单，并不能反映土地权属的界限。因此，应规范土地承包经营权证书的制作及发放，权利证书应当详细、明确地表明承包经营权的设立、流转等情况，维护承包关系的稳定，证书应发放到农户手中，并教育村民要妥善保管权利证书。

2、对林地等特殊承包关系进行登记。在林地承包中，因涉及对土地使用的权利以及对土地之上林木的权利等内容而关系复杂，如果不实行登记制度，很难将权利人较为复杂的权利内容对外公示，其公示性较一般的土地承包更为重要。我国实行林业承包合同与确权发证相结合的制度，但由于林权证的公示作用并不强，它虽能明确林地承包的权属，但第三人难以知晓承包关系上是否设立物权、权利人是谁，更因为林地承包的主体资格并没有明确限制，第三人很难从集体经济组织成员的身份中判断其是否对承包的林地享有物权。调查发现，虽然我市林地承包关系的案件只有1起，但林权转让必须及时办理登记手续，以维护正常的交易秩序，保护受让人的合法权益。

（二）健全土地使用权纠纷诉讼外解决机制

我国建立了协商、调解、仲裁、诉讼四种处理土地承包纠纷的机制，解决纠纷的途径较多，在大力加强诉讼执行工作的同时，应当建立和健全诉讼外解决机制。

1、侧重诉前调解疏导。因土地使用权纠纷有一定的家族和地缘性特征，基层人民调解组织是最早发现纠纷的一级机构，他们能及时掌握各类案件信息。矛盾伊始，基层人民调解组织如能早抓、抓小、抓苗头，努力把矛盾解决在萌芽状态，将能避免引发更大的纠纷。同时，基层调解人员与纠纷当事人较为熟悉和了解纠纷当事人各自的特点以及产生纠纷的真正缘由，利于调解，调解后也利于最终的执行。因此，法院应注重加强基层人民调解组织的培训工作，提高纠纷的调解疏导效率，充分发挥人民调解工作的网络优势，真正起到维护社会稳定“第一道防线”的作用，将纠纷尽早、彻底解决在诉讼前。法院应认真审理涉及人民调解协议的案件，对符合有效条件的协议要依法予以维持，努力做好人民调解与诉讼调解机制的衔接。

2、强化仲裁机制。从地缘关系上，仲裁机构是乡镇级基层组织，由于承包关系的社区性和承包方案的备案监督机制，其处理承包纠纷更易掌握准确的信息，裁决更具有可执行性和可接受性，能够减少当事人的诉讼风险和对抗性，符合农村土地承包关系的运作特点。我市农村集体经济组织少数县区已经建立农村土地承包纠纷仲裁机构，并开展相应的仲裁工作，但是城区、沁水县和高平市的仲裁机构尚未建立，已经建立的县区也因为人员不足等原因尚未开展仲裁工作，仲裁委员会在纠纷解决中并未发挥更大的作用。因此，应建立和完善我市农业承包合同仲裁机制，使纠纷尽可能通过仲裁方式解决。

（三）农地承包经营权物权化

农地承包经营权是农村土地所有权与使用权分离的结果和法律表现。《农村土地承包法》对家庭承包的耕地、林地和草地，实行物权保护，权利义务法定化对以其他形式承包“四荒”等土地则通过合同方式设定，主要通过招标、拍卖和协商方式进行承包，实行债权保护。

1、依法确立承包期限。物权化的承包经营权要求以法律形式确认权利的期限，使其成为长期稳定的权利。《农村土地承包法》虽然分别规定了耕地、草地和林地的承包期限，但法律仍可仅就该权利的期限设定最短或最长限制，实际承包期可由双方通过合同协商解决，体现法定和意定的有机结合，既有利于保护承包人的利益，也能考虑到各地农村的具体情况和双方当事人的实际要求。

2、承包经营权内容法定。法律应当确认承包经营权人有权自主决定生产经营和处置产品，有权将承包经营权出租、转包、人股、互换或依法转让。在承包期内承包的土地依法由国家征收或集体使用的，有权依法获得相应的补偿。承包期满，有优先承包权。承包人的义务主要包括按照法律规定或合同约定，主要指其他形式的承包从事生产和经营，不得擅自改变土地使用目的按照法律和合同约定缴纳有关费用承包期满或其法定原因及时返还土地等。

3、承包经营权的灭失。应当包括承包经营权期限届满、承包经营权人依法转让、承包经营权人严重违法或违约行为、国家依法对承包经营的土地征用等法定情形。

4、建立行政协调机制和预立案机制。对于复杂或容易激化矛盾的案件，法院首先进行风险评估、预立案，然后由政法委牵头，由法院、土地、信访等部门组成联席会议共同介入，进行协调处理。在执行中，要讲究执行艺术和技巧，将司法为民的感情真正融入到办案的整个过程中，通过“亲民、爱民、为民”的行动，取信于民，说服当事人，化解矛盾纠纷。

（作者系晋城市中级人民法院院长）