中国征地制度改革：理论、实践与政策组合

本书前九章从理论、实证两个层面全面分析了中国土地征收制度的背景、争议、相关理论、地方改革以及现行征地制度对财产权利保护、征地补偿、农民就业和生活满意度等方面的影响。正如我们提到的，在“区域竞次式”经济增长模式下，地方政府一方面大规模征地建设开发区，并以低工业地价为优惠条件吸引外来投资；另一方面随着本地工业化和城市化进程的快速推进，商业和住宅用地不断升值，地方政府通过垄断城市土地一级市场，以招标、拍卖等竞争程度较高的方式出让商住用地获得高额的土地出让收入，而地方政府的这一整套策略赖以执行的制度基础就是以“低补偿和无征地范围限制”为特点的征地制度。

毋庸置疑，征地制度改革的核心是公共利益的界定（征地范围的划分）和征地补偿的确定。然而，如果征地补偿以市场价值为依据，地方政府就不可能有足够的财力大规模征收集体土地建设开发区，更不可能以低价作为优惠条件招商引资；而如果将征地范围严格限定在公益性用地上，地方政府就不能征收商业和住宅用地，无法再从商住用地上获得庞大的出让金收入，财政收入也将随之大幅度下降；没有现行征地制度的支持，地方政府严重依赖的“区域竞次式”增长模式将难以为继。抛开中国经济转轨和增长的这一逻辑，是无法理解征地制度改革背后的约束条件的。

正因如此，设定征地制度改革的目标容易，如何实现征地制度的改革目标却很难。

然而，中央政府应该充分认识到，目前我国这种以“区域竞次”来吸引制造业投资，并成为全世界中、低端制造业中心的发展模式是以地方政府通过压低制造业用地征用和出让价格为基础的，也是从经济、社会角度来看完全不可持续的。

从经济效应上看，“区域竞次”中的过低土地价格必然导致我国制造业投资过多，并形成过剩的、国内市场无法消化的生产能力。而为了消化这些生产能力，中国不得不人为压低人民币汇率以确保产品的国际竞争力。在人民币被低估的情况下，制造业部门过度投资所带来的产能过剩必然带来不断增加的出口顺差，而人民币汇率无法随生产力进步适时调整，又诱致那些认为人民币最后不得不被迫升值的投机者向中国投入大量热钱，从而造成外汇储备的迅速累积。在这种情况下，央行不得不大量发放人民币对冲，于是造成经济中的流动性过剩，并最终带来一般消费品部门通货膨胀。而地方政府在商住用地上的垄断地位必然使得商住用地土地供应偏少，与流动性过剩的情况结合，进一步推高了房地产的价格，形成资产泡沫。通货膨胀与资产泡沫结合在一起的结果就是宏观经济失控。

从社会效应来看，这种发展模式的代价是损害了为数众多的被征地农民的利益。为促进制造业发展而进行的大规模低价圈地已经造成庞大的失地农民群体，处理不好，很容易恶化城乡关系，造成社会不稳定。

结合前面的讨论，可以看到，要从根本上扭转目前的局面，必须从根本上对现行征地制度进行系统性改革，换言之通过相关政策组合，不仅确立征地制度改革目标，提出改革的路径，更要改变现行征地制度背后的阻碍改革的约束条件。本章旨在提出一个系统性的政策组合，确立我国征地制度改革的目标、路径及相关配套改革。

我们认为，征地制度改革的终极目标的确立应当建立在寻求财产权利保护和政府公用征收的平衡点的基础上，一方面充分体现《宪法》和《物权法》关于财产保护方面的法律精神，强化集体土地所有者的所有权和集体土地使用者的用益物权，并从征地权行使范围和征地补偿这两个层面体现对集体土地财产权利的保护；另一方面要为公用土地征收留好通道，有利于公益事业发展。为此，本书认为中国征地制度改革的目标应当是：

通过系统性改革，最终建立以符合公共利益为宗旨的土地征收原则，以体现市场价值为公平补偿依据的土地征收制度。

改革的目标是清楚的，改革的过程却可能是渐进的。传统观念的惯性，快速工业化和城市化导致的不断增加的土地需求，以及特殊集团的利益都可能成为改革的障碍。而且，在对待被征地农民问题上，还存在着纵向平衡（如何对待已经失去土地的农民）和横向平衡（在土地集体所有制下，如何平衡不同区段土地的征收补偿差异）等难点，但是从各地征地制度改革试点的实践和效果来看，有理由相信，通过渐进的改革，真正体现公平和效率的征地制度将会逐步确立。

总体而言，改革的路径需遵循从易到难分阶段实施的原则。

1.在征地程序中引入征地补偿和安置的谈判协商机制

在改革初期，可以建立包括以下内容的征地补偿机制：

（1）由省、自治区、直辖市政府制定辖区内各市县的征地补偿最低标准；

（2）引入征地单位与村集体和农民的谈判机制。征地补偿最低标准应体现同地同价原则，结合当地土地资源条件、产值、区位、供求关系和社会经济发展水平等综合因素确定。由于纯公益性用地（如基础设施项目）的供应目前依然采用行政划拨或协议出让方式，因此建议由地方政府国土部门作为中立的谈判组织方，组织用地单位和被征地者开展谈判协商，谈判协商的内容以征地补偿和安置为主，但也不排除征地的范围，比如基础设施项目造成的残留地带征。工业和商住用地征收由地方政府与被征地方直接谈判协商征地补偿和安置方案。引入谈判和协商机制，有助于化解目前征地过程中出现的各种问题和矛盾，因为谈判结果是基于谈判双方意见达成一致的基础上产生的。我们建议征地谈判和协商机制能在即将出台的新的《土地管理法》中体现，并据此修改现行《征用土地公告办法》。

2.严格区分公益性用地征收和商业用地征收两种不同目的的征收行为，并据此执行不同的土地征收补偿办法

公共目的征收补偿可以由法律或者政府定价，在我国缺乏建立农地买卖市场因而没有形成土地市场价格的情况下，被征收土地本身的赔偿应该根据其最高层次和最佳用途原则进行估价，尽可能接近真实的土地价值，当然应该扣除预期土地将变为公共用地而引起的价格上涨的部分。

其他目的的土地征收，则应该更多地引入竞争机制和谈判机制，从而使得土地所有者的土地收益权在征收过程中得到有效的保护。现行土地增值税可以对由社会进步和城市设施投入导致的涨价部分加以调整。

3.重构合理的征地程序与补偿的协调和裁决机制

不论征地目的是什么、征地补偿标准多高，由于征地涉及巨大的利益调整，一定会出现征地争议，尤其是补偿争议。一旦出现争议，必须在制度上提供一个有效、公正的申诉、协调和裁决程序。在目前的《土地管理法》修订草案中提出，当农村集体不同意市、县政府的征地补偿标准时，“被征收土地的农村集体经济组织和农民对征收土地方案中确定的补偿方案有争议的，由市、县人民政府协调，协调不成的，由省、自治区、直辖市人民政府裁决。对征收土地补偿方案的裁决为最终裁决”。这相当于让征地当事一方，既有定价权，又有当对方不同意时的争议裁决权。而对于被征地当事一方，却只有“对裁决程序有异议的，可以自接到裁决决定之日起十五日内，向人民法院起诉”。而且，“征收土地补偿争议不影响征收土地的实施”，这意味着即使被征地者胜诉了，也没有手段让相关政府部门进行足额补偿。显然，这种争议协调和裁决模式是存在很大问题的。为了避免地方政府在征地过程中既当运动员，又当裁判员，我们建议协调职能由市、县政府承担，而裁决职能由省级政府承担，同时保留法律诉讼作为最后的管道。

1.通过立法界定公共利益的含义，划分征地范围，建立以公共利益为唯一征地依据的征地制度

按照征地制度改革的目标，最终要建立以符合公共利益为土地征收原则的征地制度，因此必须在立法上清晰界定公共利益的含义，并以此划分征地范围。在征地制度改革中，公共利益的定义至关重要，因为它关系到征地范围的确定，从而限定政府征地权的行使边界。以符合公共利益为征地的唯一合法依据，明确定义公共利益边界和征地范围。我们建议公共利益的边界定义为：凡直接的公共事业用途；具有公共利益性质的一切其他用途；以及为实施上述用途所必需的相关设施和附属设施用地。公共利益的边界定义清楚后，参照韩国、日本以及我国台湾地区的相关法律，结合我国实际情况，进一步制定征地目录，确定征地范围。本书前文所提出的征地范围划分包括了为经济发展目的动用征地权，是一个比较宽泛的解释，因此具有较好的可操作性和社会接受度。但无论如何，公共利益和征地范围的界定一定会引起争议，我们认为争议不是回避矛盾的理由，设立一套完善的审核机制，使得对公共利益含义的认定既严格，又能够与时俱进，在争议中不断改进，在改进中不断完善才是应有之道。

2011年1月21日国务院颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，原《城市房屋拆迁管理条例》即日起废止。较之《城市房屋拆迁管理条例》，《国有土地上房屋征收与补偿条例》一大进步是首次将公共利益列为城市房屋征收的依据，并在第八条认定六种情形符合公共利益政府可以依法进行征收，政府征收城市房屋通常不是为了获得这些房屋而是为了获取公用土地，所以城市房屋征收的实质是城市土地使用权的征收。从这个意义上说，在法律上，我国土地征收制度已经有了巨大的进步，虽然尚未覆盖集体土地征收，但至少为集体土地征收制度改革提供了一条有极大借鉴价值的法律条款。中共中央十七届三中全会精神更是强调“同地同权”，在土地征收过程中集体土地不受区别对待至少有了政治上的依据。

在限定征地范围后，城市规划范围内有很多集体土地，这些土地转换后的用途可能用于商住，并不符合公共利益，我们建议在城市规划控制下，允许集体土地直接进入土地市场。与此同时，通过土地发展权和土地用途管制对城市规划控制区范围外的农地用途转换加以限制。(www.xing528.com)

2.以完全补偿为原则，建立以市场价值为补偿基础的征地补偿机制

不论从公平正义的角度来看，还是从经济效率的角度来看，以独立于政府征地决策和被征地者投资决策的社会最优投资水平为征地补偿依据是最优的。而以被征收土地的市场价值来衡量社会最优投资水平，不仅具有可操作性，更为多数国家征地补偿实践所接受。因此，即使符合公共利益的征地，补偿也应充分考虑土地的市场价值、农民的生活安置、相邻土地的损害以及地上作物、建筑物、构筑物的损失，从而一方面保障被征地农民出路，另一方面引导土地的高效利用。

然而，多数符合公共利益的项目用地并没有市场价格，所谓土地的市场价值应是被征土地在符合最佳最高利用原则下的潜在价值。为了公正地制定征地补偿方案，被征土地的市场价值应由独立的第三方估价机构加以评估。我国实行土地估价制度已经有十多年的历史，土地估价技术已较成熟，因此，只要委托公信力较高的估价机构就可以对被征土地的市场价值进行客观公正的评估。

征地制度改革能否变成现实，在很大程度上取决于政府，尤其是中央政府，能否下决心进行深层次的、配套性的体制改革。因为惟有进行深层次的改革，才能够改变中国当前不可持续的城市发展与经济增长模式；而惟有通过配套性的改革，通过实施一种环环相扣的整体性改革方案，才能够在打破不合理的既有利益格局的情况下，同时兼顾改革中可能被损害群体的利益并有效降低只进行单项改革时所必然面临的巨大利益调整和改革阻力，从而实现征地制度改革的顺利过渡。

既有的征地和出让模式是地方政府一方面通过压低地价、协议让地来竞争制造业投资，另一方面限量供应、招拍挂高价出让商住用地的一个制度基础。如果不对这个体制进行根本性的改革，地方政府大规模低价征地、（亏本）供地，并吸引制造业投资，然后通过限量、高价供应商住用地盈利进行不健康“土地财政”的发展模式就不会停止。如果继续沿用既有征地模式，或者继续在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内实施征地，那么就很难扭转地方政府通过低地价和补贴性基础设施恶性工业用地，然后通过高地价、限量供应商住用地盈利的不利局面；就无法扭转我国城市建设中大搞各种工业开发区、工业用地比例明显偏高，而商住用地比例明显偏低，价格过高且上涨速度更快的不可持续的发展模式。实际上，尽管2006年国土资源部首次规定工业用地必须纳入“招拍挂”出让范围，但很多地方为了吸引工业投资，在工业用地出让中，采取有意向的挂牌出让，出让金显著偏低；不仅如此，地方政府在出让土地后有时还会把部分土地出让金按投资额返还给企业。为了弥补协议出让工业用土地带来的亏空，一些地方政府不得不通过商、住业用地出让获得的土地出让收入进行横向补贴。

就我们看来，必须要从树立科学发展观、实现经济、社会、环境可持续发展的高度，而不是地方政府征地方便的角度来考虑征地制度的改革。应该认识到，目前我国这种以“区域竞次”来吸引制造业投资，并成为全世界中、低端制造业中心的发展模式是以地方政府通过压低制造业用地征用和出让价格为基础的。

从经济效应上看，“区域竞次”中的过低土地价格必然导致我国制造业投资过多，并形成过剩的、国内市场无法消化的生产能力。而为了消化这些生产能力，中国不得不人为压低人民币汇率以确保产品的国际竞争力。在人民币被低估的情况下，制造业部门过度投资所带来的产能过剩必然带来不断增加的出口顺差，而人民币汇率无法随生产力进步适时调整又诱致那些认为人民币最后不得不被迫升值的投机者向中国投入大量热钱，从而造成外汇储备的迅速累积。在这种情况下，央行不得不大量发放人民币对冲，于是造成经济中的流动性过剩，并最终带来一般消费品部门通货膨胀。而地方政府在商住用地上的垄断地位必然使得商住用地土地供应偏少，与流动性过剩的情况结合，进一步推高了房地产的价格，形成资产泡沫。通货膨胀与资产泡沫结合在一起的结果就是宏观经济失控，最后经济不得不进行较大调整。

从社会效应来看，这种发展模式的代价是损害了为数众多的被征地农民的利益。为促进制造业发展而进行的大规模低价圈地已经造成高达3000～4000万的失地农民，处理不好，很容易恶化城乡关系，造成社会不稳定。

所以必须要从落实中央政府“科学发展观”的角度来看待征地制度改革问题，要从要根本上扭转目前的局面，必须建立农地转工、商等非农用途过程中农民与用地者的直接协商机制。这就必须允许农村集体土地直接进入一级市场，只要符合城市规划和土地利用规划的要求，土地开发商可以直接与村集体进行土地交易，使得村集体及其村民能够保有土地出让的更多收益。

在很大程度上，征地制度改革和集体建设用地入市是一枚硬币的两面，允许集体建设用地入市就意味着这一部分土地就不再通过征收收归国有。因此，征地制度改革推进到何种程度，也就决定了集体建设用地入市的范围，甚至决定了建设用地之外的集体土地（主要是农用地）的命运。长久以来，学术界和政府部门都十分关注集体土地权能缺失的问题，很多学者都期望集体土地产权有朝一日可以和国有土地产权“平起平坐”。2007年我国《物权法》的颁布实施，以及2008年中国共产党十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，也都开始逐步体现“平等保护物权”的精神。但是，如果我国的征地制度不进行根本性的改革，征地权依然借助公权力强行介入非公共利益领域，那么集体土地产权就永远不可能与国有土地产权“平起平坐”。所以，从这个意义上来讲，在这轮《土地管理法》的修订中，征地制度的改革是一个核心的内容。从某种意义上说，集体建设用地入市不过是完成征地制度改革之后的一件“副产品”而已。如果前一个问题能够得以顺利地推进，那么集体建设用地入市中的很多问题就可以迎刃而解了。

中共十七届三中全会《决定》指出，要逐步扩大集体建设用地流转范围。但在目前农村建设用地流转的范围问题上，从目前《土地管理法（修订草案）》来看，立法者的倾向是从空间（即土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外）上或用途上来控制。这个规定实际上把绝大部分有较高市场价值的农村建设用地排除在流转之外，包括继续禁止集体建设用地用于商品住宅开发（小产权房开发）。其主要理由是担心建设用地总量失控、耕地保护压力增大以及土地收益流失。但前文的讨论也表明，这些政策的实施效果并不理想，不仅小产权房屡禁不止，而且政府也丧失了本来可以从小产权房合法化后可获得的税收收入。

我们认为，允许集体建设用地进行商品住宅开发，不管是不改变集体土地所有权性质的方式，还是允许在村集体和农民与用地者补偿谈判好后再转为国有土地的方式，都有助于保护集体建设用地权利人利益，减少社会矛盾，提高土地利用效率。对面广量大、悬而未决的小产权房问题，与其禁止，不如趁《土地管理法》修订的机会加以规范和疏导。只要不损害公共利益，符合土地利用总体规划和城镇总体规划，就应当赋予集体建设用地与国有建设用地平等的权利。工业或商住用地应该直接与用地涉及的村集体和农民进行土地交易，使得土地用途转换和相应土地升值潜力较大的村集体及其村民能够保有土地用途转换过程中农地价值和增值部分的主要收益。

允许农村集体土地直接进入城市土地的一级市场的意义其实远远超过给予失地农民合理补偿本身。惟有如此，才能够缓解目前地方政府垄断供地而导致的商品房用地价和相应房价过高的问题，也惟有如此，才能够遏制地方政府低价征地、然后血本出让给制造业用地者来大搞开发区的现象，也才能遏制制造业产能过剩带来的一系列宏观经济失衡、生态环境恶化，也才能缓解因目前征地权被滥用所带来的严重社会矛盾。如果能够推动这些改革实现，并配合相应的规划措施，恰恰有助于改善、而不是恶化政府担心的（放开集体建设用地流转后）的耕地保护不力以及城市建设用地过度扩张的问题。配合下一个小节要讨论的税制改革，政府土地收益流失问题也将不成为问题。

这里特别需要进一步讨论的问题，是如何改造中国城市中广泛存在的“城中村”“城郊村”。目前很多城市进行的所谓“改造”，无非是对这些地段进行房屋拆迁后再将土地转为国有，然后出让土地牟利。这些措施不仅会因损害被拆迁农户利益而造成政府和被拆迁农民之间的直接对抗和社会冲突，而且也使很多居住在“城中村”或“城郊村”的外来流动人口居无定所。从保护失地农民和流动人口这两个中国社会中已经非常弱势之群体的利益角度看，我们不认为如此性质的拆迁是一种可持续的城市改造模式。但在城市改造中找到有效的替代解决方案，也不是非常容易的事情。一种可能的改进，是借鉴美国、日本、中国台湾等国家和地区进行的土地“增值溢价捕获”“区段征收”“市地重划”等成功经验，结合各地市情，以确权为前提推进土地制度创新，为各地“城中村”改造乃至都市更新提供有力的政策工具。改革的目标，应该是在有效改造基础设施、提升公共服务的基础上，继续发挥“城中村”地段为流动人口提供经济适用住房的保障性作用，最终建立政府、原土地权利人，外来人口，乃至地产开发和工业用地者多方的利益均衡。中国台湾省的“区段征收”和“市地重划”经验表明，这些措施可以成功解决政府公共建设用地取得和征收补偿难题，土地权利人亦可获得原地补偿，享有公共设施完善、生活质量提升、土地增值等多重开发利益，公私各蒙其利。

中国的“城中村”改造，完全可以借鉴这些成功经验，并在此基础上进行创新。为解决外来流动人口的居住问题，中国城市的“城中村”改造过程中，城市政府完全可以借鉴“区段征收”和“市地重划”的成功经验，不仅可以用较低成本获取公共用地，还可以结余少量可供拍卖的商、住用地。与此同时，通过城市规划手段，可以放宽建设容积率，原业主减少的土地面积可以通过房屋建筑面积的增加以及基础设施的改善获得补偿。一个旧城改造项目实施后，房屋建筑面积总体上可以得到增加，从而政府通过增加市场供给来抑制房价或房租的大幅上升。这样，就可能在规划限制的基础上，通过市场机制，而不是政府提供的方式来有效解决部分流动人口的居住问题。总体来看，由于“城中村”基础设施的改进可以大大提高被改造地段的土地价值，这个新增的附加值部分就可以在地方政府、“城中村”原有土地权利人之间合理分配，从而形成一个经济学上的“帕累托改进”：一方面，地方政府完全可以不用投入更多资源，就可以支付被改造地段的基础设施提升和城市面貌改善（因为政府在区段征收中，已经预留一部分土地用作基础设施建设，还有一部分可以公开拍卖以偿还开发费用），而“城中村”原有土地权利人即使放弃了其部分土地用于基础设施改进和政府拍卖，其剩余土地的价值也高于未改造前的全部土地价值；另一方面由于“城中村”改造通过提高容积率增加了房屋供给，起到了抑制房价和房租的作用，这就充分保障甚至改善了外来流动人口的居住权利。

在“区域竞次式”增长模式下地方政府严重依赖土地出让金收入，因此不改变目前财政激励结构，征地制度改革势必遇到很大的阻力。另一方面，如果严格限制征地范围，拓宽农村集体建设用地流转，那么对改革所涉及村集体和农民带来的土地收益势必非常庞大。实际上，征地制度改革并不意味着地方政府无法获得土地由农地转非过程中的增值收益。从理论上讲，城市化过程中土地用途转换所发生增值主要来自于具有“外部性”的城市基础设施和产业发展，而非土地原使用者（即占有土地的农民）对土地的投资。因此，征收一定比例的土地增值税不仅具有经济效率的合理性，也可实现由不规范预算外土地出让金向预算内土地增值税的转化，从而减少当前地方政府在土地出让中的寻租行为和预算外财政缺乏透明度的情况，改善地方财政的管理。在通过深化土地市场化改革、提高土地使用成本以减少工业用地低价出让行为的同时，改变地方政府为提高出让金而偏少供给商住用地的局面，还必须加速财税体制的改革。其主要措施就是要逐渐引入对商、住用房产征收的财产税（或物业税），以此激励地方政府增加商住类房地产用地的供给。

因此，需要建立一个合理的建设用地收益分配机制，使得政府、村集体以及农民的权益分配达到平衡。事实上，各地在集体建设用地流转收益分配上已经作出了很多有益的尝试。比如在浙江省湖州市规定村集体经济组织所有的土地流转收益，由乡（镇）与村两级分成，其中乡（镇）为10%，村为90%。当然，政府通过非税手段参与集体建设用地流转收益分配的方式并不是最佳的，我们建议通过税收的途径来加以规范。

第一，修订《土地增值税暂行条例》，将适用范围扩展到集体土地，设计合理的税率，扩大政府在农村土地使用权的出让、转让和租赁收益上的税源。纳税对象既包括严格限定征地范围后非公益性项目用地集体非建设用地的出让、租赁收入，也包括集体建设用地流转收益（含宅基地）。当征地制度改革推进到按照市场价值补偿被征土地时，依照“涨价归公”的理念，征地补偿也可以纳入土地增值税纳税对象，将土地自然增值部分收归政府财政。

第二，在试点的基础上全面开征物业税。物业税的改革研究工作从2003年起已正式启动，税务总局与财政部先后批准了北京、江苏、深圳等六个省市作为试点先行单位，进行房地产模拟评税试点。2007年税务总局与财政部又增加了河南、安徽、福建和大连四个地区部分区域作为房地产模拟评税扩大试点范围。目前这十个城市处于模拟空转阶段，但已有多个城市向国家税务总局和财政部递交了物业税“空转实”的申请方案。如果能够在试点基础上，全面开征物业税，这将是地方政府稳定而持久的税源。

如果要严格限制公益性征地范围，引入征地谈判机制，全面进行农村集体建设用地市场化改革，需要在土地增值税和物业税这两个税种上同时推进。实际上，目前各地土地出让中一半以上的出让是协议低价供应的工业用地，扣除日益增加的征地成本和基础设施成本，土地出让的收益非常低，甚至为负，而地方政府可以获得净收益的商住用地不超过总出让的四成，所以地方政府进行的预算外土地财政收支行为的净收益和收益率其实并不高，初步估计在总出让金的20%左右。如果全面引入土地增值税和物业税并设定合理的税率，地方获得的土地增值税与物业税的税收收入完全可以弥补政府在土地出让金上的损失，并能有效抑制地方政府通过大规模征地和低地价策略招商引资的冲动，从而切实做到保护农民利益，提高土地利用效率，降低耕地保护的压力，最终有助于实现城乡统筹发展。更重要的是，物业税和土地增值税是稳定的可持续的政府税收收入，完全有别于“寅吃卯粮”不可持续的土地出让金，从而有效抑制地方政府通过征地和低地价策略招商引资的冲动，切实做到保护农民利益，提高土地利用效率，降低耕保压力，实现城乡统筹和经济社会可持续发展。

本章从公共利益和征地补偿这两个层面提出了征地制度改革的目标、分阶段实施的改革路径以及相关配套改革。然而上述改革方案并未涵盖征地制度改革的全部，很多重要的环节包括征地程序、争议裁决和法律诉讼等方面的改革本书并未涉及。尽管如此，我们认为公共利益和征地补偿是征地制度的核心，是追根溯源式推动征地制度回归本质的两项重大内容，只有这两项内容的改革调整实现了，包括征地程序、征地裁决等在内的其他方面的改革才有意义。

毋庸置疑，由于涉及重大利益的调整，中国征地制度改革的进程必须在征地制度的激励结构和约束条件改变后才有条件向前推进，因而必定是一个渐进的、阻力重重的系统性改革过程。然而，只要配套改革能够跟进，我们就有理由相信，一套符合社会公平正义、有利于优化土地配置的征地制度一定能够成功地设计出来，并被逐渐完善和推广。通过某些极端的案例来反对征地制度改革是缺乏足够说服力的，因为这些案例带来的问题，往往只涉及征地改革的技术层面，而改革政策的技术细节完全可以通过渐进的方式逐步加以完善。正确的改革目标一旦确立，那么，往前推进的每一步，也一定是坚实的一步。

鉴于《土地管理法》修改在即，我们想指出的是，考虑到征地问题事关我国经济发展、社会公义乃至政治稳定的大局，《土地管理法》的修订工作必然是一个影响亿万百姓切身利益的重大法律事件，我们认为，在修法的过程中，有必要引入广泛的公众参与，并对法律如何修改进行公开的学术辩论与政策讨论。只有这样，才能够厘清很多认识的误区，才能够明确阻碍改革的关键制约，也才能够在凝聚社会共识的基础上实现改革的最终突破。否则，《土地管理法》修改方案即使可以被人大通过，在实践过程中也很可能无法得到有效实施，甚至会带来更多的社会矛盾和冲突。