中国征地制度改革的理论、实践与政策组合

如前所述，在中国快速城市化的过程中，由于征地引发的社会矛盾已经成为很多地区，尤其是发达地区地方政府最头痛也最难处理的问题。为了降低征地难度，在一些经济发达地区，地方政府除了在现行征地补偿体制内进行提高补偿标准、强化失地农民社会保障一类的改进之外，也开始进行一些体制外的改革和突破。

在一些经济较发达的沿海地区城市，征地补偿的标准已从传统的产值倍数法向区片综合价法过渡，逐步突破了按原用途补偿的限制。例如浙江省政府于2002年发布了《关于加强和改进土地征用工作的通知》。该《通知》提出土地征收区片综合价格是根据城镇建设征收农村集体土地的需要，由县级人民政府依照被征收农地不同地段、土地利用类型、土地生产能力、人均耕地面积和经济发展水平综合划定区片，进行土地价格评估，在充分听取有关方面（特别是农民）意见的基础上，统一制定的每个土地征收补偿区片的“综合补偿标准”。“区片综合价”原则上仅包括土地补偿费和安置补助费两项，但种植结构基本类同的地方也可将青苗补偿费纳入，路、渠等一般性地上附着物可纳入。各地根据当地实际选择后两项是否包括，但在最后政府批文中必须明确。土地征收区片综合价测算范围重点在土地利用总体规划确定的城市、集镇建设用地规模范围内，但各地可以根据征地需要和实际情况扩展到城市郊区或更大范围。

《通知》发布后，浙江各地纷纷采用区片综合价来进行征地补偿。据我们对部分地区的调查，实行土地征用区片价以后，征地补偿标准（不含青苗和地上附着物补偿费）是以往的1～2倍。

我们早期的一项研究对1999年、2000年及2003年浙江省台州市区椒江区、黄岩区和路桥区的土地征收补偿标准进行了比较分析，其中1999年与2000年采取产值倍数法计算土地征收补偿价格，2003年采取区片综合价计算土地征收补偿价格（详见表9-1和表9-2）。

浙土资发〔2003〕21号《关于彻底落实省政府加强和改进土地征用工作通知的若干意见》提出，根据浙江省当时实际情况，耕地每公顷年产值原则上以不低于22500元为标准（即每亩1500元）。按产值倍数法计算[1]，以耕地为例，土地补偿费每亩最低为12000元，最高为15000元；安置补助费为每人最低为6000元，最高为10500元，按台州市人均耕地0.41亩计算，安置补助费应为14640～25620元；两者合计，补偿安置标准为26640～40620元。

2003年椒江区、黄岩区和路桥区当地政府制定的区片综合价最高为每亩7.5万～8.0万元，最低为每亩3.0～3.5万元。

以耕地用途为例，表9-1和表9-2显示，1999—2003年椒江区土地征收安置补偿费最高标准从每亩5.5万～7.5万元上升到7.5万～8.0万元，最低标准从每亩2.0万～2.8万元上升到4.5万～5.0万元；黄岩区土地征收安置补偿费最高标准从每亩3.5万～5.5万元上升到5.8万～6.5万元，最低标准从每亩1.8万～2.7万元上升到3.0万～3.5万元；路桥区土地征收安置补偿费最高标准从每亩5.0万～6.0万元上升到5.5万～6.5万元，最低标准从每亩2.0万～4.0万元上升到3.0万～4.0万元，土地征收安置补偿费平均提高幅度在20%左右。由此可见，区片综合价的实施确实对提高土地征收安置补偿费起到了促进作用，尤其是对于一些等级相对较低的土地。

表9-1　1999年、2000年台州市区土地征收补偿安置标准情况表[2]

续　表

资料来源：《1999—2003年台州市区征地补偿安置政策汇编》，由赵恒坤整理。

表9-2　2003年台州市区土地征收补偿安置标准情况表[3]

续　表

资料来源：《1999—2003年台州市区征地补偿安置政策汇编》，由赵恒坤整理。

尽管“区片综合价”法确定的征地补偿安置标准略高于传统的产值倍数法，但是“区片综合价”法制定的依据却依旧是产值倍数法[4]，按照农用地价值补偿原则确定补偿标准。但据我们对浙江部分县市的调查显示，2003—2004年亩均征地补偿费仍然仅约占亩均土地出让价的25%，约占招标、拍卖和挂牌出让土地价格的4.3%。当然“区片综合价”考虑了土地区位因素，是对原有产值倍数法的一个突破。近年来越来越多的省份制定了考虑区位因素的“统一年产值”、“征地补偿保护标准”等征地补偿形式，

由于被征地农民的抗争，一些地方政府在不断提高传统补偿项目标准的同时，还增加了留地安置政策，甚至与村集体共享土地出让金。以浙江省乐清市为例，目前的补偿标准（含土地补偿费和安置补助费）在最高区片已经接近20万元/亩，远远超过了农地价值本身。

表9-3　乐清市征地补偿标准—区片综合价（耕地）10年变化

数据来源：陈献峰：《出让金在政府与农民的分享》，北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心的中国土地制度改革———各地方的经验与创新研讨会论文，2010年。

表9-3可见，从2009年起乐清市全市范围内耕地被划分为5个片区，被征土地补偿款8万～14万元不等（不含安置补助费）。这个补偿标准包含了传统的土地补偿费（按一级片区计算为7万元/亩），和因自2007年起取消了留地安置政策而推出的建立被征地农民生活水平补贴（按一级片区计算为7万元/亩），两者合计最高一级区片土地补偿费为14万元/亩。

乐清市安置补助费规定每亩耕地参保3人，共补助6万元。如果一个农户家里被征耕地恰好达到1亩，按照乐清市人均耕地0.3亩计算，则有3人参保，则安置补助费为6万元/亩（含在区片综合价里）。按照《乐清市征收农民集体所有土地管理办法》（2011年）的规定，市财政按照9万元/亩的标准提取被征地农民基本养老保障资金，其中6万元/亩用于补助被征地农民基本养老保障中村集体经济组织和个人出资部分；其余3万元/亩为被征地农民基本养老保障基金中市财政出资部分，在基金中统筹使用。也就是说，除了区片综合价之外，政府从出让金中拿出3万元/亩直接拨付到被征地农民基本养老保险基金中去。因此，一级片区一亩耕地的实际补偿按照标准为17万元。这一补偿标准已经突破了耕地原用途的价值。

2011年浙江省乐清市政府出台的《乐清市征收农民集体所有土地管理办法》的另一个进步之处在于，建设用地征收补偿与耕地同等对待，而未利用地征收补偿不再按照原来的耕地补偿一半的标准执行，而是与林地同等对待（见表9-4）。

表9-4　乐清市2011年征地补偿标准调整方案

资料来源：《乐清市征收农民集体所有土地管理办法》乐政发〔2011〕37号。

仍然以浙江省乐清市为例，地方政府已经开始尝试与村集体共享土地出让金，具体办法是在所有按国家规定的补偿到位、办理征地手续后，出让金净收益部分由市、镇按7∶3分成，而镇与村集体又按照6∶4分成，这样村集体除了得到征地补偿款以外，还得到了大约12%的土地出让金。2011年颁布的《乐清市征收农民集体所有土地管理办法》第十九条规定：除基础设施、公共设施、公益事业、水利、交通、能源等项目用地外，“（1）用于经营性商住的，在经营性商住用地出让后，由各镇人民政府、街道办事处或者功能区管委会在镇、街道或者功能区与市财政的出让收入分成所得中，按土地出让成交价款的12%，补助给被征地村；（2）用于工业的，按每亩不超过10万元的标准，在土地征收方案批准后，由各镇人民政府、街道办事处、功能区管委会或者工程建设指挥部补助给被征地村，资金由市财政与各镇人民政府、街道办事处、功能区管委会或者工程建设指挥部结算”；用于福利性住宅、医疗、教育、机关团体项目的，参照工业用地给予补助。

按照一级片区耕地计算，如果用于工业或福利性住宅、医疗、教育和机关团体用地，除了17万元/亩补偿安置款以外，村集体还能获得10万元/亩的补助，实际补偿达到27万元/亩。如果用于商业性质，除了17万元/亩的土地补偿和安置款以外，村集体还能获得该幅土地12%的出让金。这说明地方政府开始与农民分享土地增值收益，出让金越高，农民获得的实际补偿也越高。

另一个有意思的案例是在靠近北京市的河北三河市燕郊镇。以燕郊镇王各庄村和南巷口村为例，这两个村分别位于河北省距离北京最近的一个乡镇———燕郊镇的繁华地段。自2005年以来，王各庄村、南巷口村的耕地在城市化扩张的过程中已所剩无几，燕郊镇党委、政府按照市委、市政府所定的“置身沿海、借势京津、加快崛起”的发展定位，决定探索包括王各庄村、南巷口村的13个“城中村”的建设改造，以实现“把城中村改造与建设京东强市名城同步进行”的目标[5]。由于城中村改造的好坏直接影响着京东强市名城的建设步伐，燕郊镇、三河市地方政府也期望在“政府不出一分钱，还要给村民谋求最大的福利”、减少地方政府在征地拆迁过程中的风险，镇政府派出了“得力干部做开发商和村民的沟通工作”[6]，在这种对拆迁策略的探索过程中，燕郊镇和三河市的地方政府决定对第一个城中村———王各庄村的改造（2006年7月完成拆迁补偿安置工作）采用由具有相当实力的开发商（福成集团）与“旧村直接接触、洽谈，然后在王各庄村先后召开了‘两委’班子会议、党员和村民代表会议、全体村民大会，广泛征求村民对村改的意见和建议”[7]，最后确定了拆迁补偿标准。后来包括南巷口村在内的其他几个“城中村”改造的拆迁补偿标准，都在王各庄村的拆迁赔偿标准基础上确定。三河市市政府为支持王各庄“城中村”改造，不直接介入，也不直接投入到宅基地拆迁过程中，而允许村集体和开发商直接谈判，使“价高者得”的这种市场化运作在宅基地拆迁过程中得以实施，而且政府在王各庄村的“城中村”改造中“免收了土地出让金和城市建设配套费，以政府的政策支撑起了村改的庞大框架”[8]，为城中村拆迁赔偿标准达到“人均40万元”提供了有效的支持[9]。据三河市国土资源局有关人员的介绍，在王各庄之后的“城中村”改造中（包括南巷口村的拆迁），市政府开始按每亩40万元的价格收取土地出让金。在2008年的金融危机中，为了吸引投资，市政府曾一度停收这一笔费用。而从今年开始，市政府已开始考虑在以后的宅基地拆迁过程中，全部的拆迁赔偿工作由市政府、镇政府直接负责，开发商不再直接参与到与村集体的拆迁谈判过程之中。据三河市国土资源局这一有关人员介绍，以后的拆迁赔偿标准不会低于现有的标准。(www.xing528.com)

从三河燕郊“城中村”改造和宅基地拆迁的历史发展来看，它在征地拆迁过程中所采用的谈判机制在一定程度上是由于三河燕郊所处的特殊的地理位置所带来的潜力巨大的开发机会，再加之三河市市政府、燕郊镇镇政府在建设“京东强市名城”的过程中所持有的探索态度而带来的。燕郊镇的城中村改造过程中所引用的谈判机制和市场化运作带来了“三赢”的局面：“村民赢得满意的居住和生活环境，开发商赢得合理的利润回报，政府赢得城市投资环境的改善。”[10]但这种创新机制能否持久，前景似乎不容乐观。

我们就以南巷口村的开发为例，来具体地分析政府、开发商和村民的利益得失，以了解谈判机制背后的利益结构。南巷口村全村有314户，1250口人，村址占地721.9亩，其中600亩为天洋置地集团获得，以修建天洋城高层住宅建筑。这一高层住宅项目的总建筑面积有180万平方米[11]。如果我们以2800元/平方米的价格为建筑成本价，以40万元/亩的价格作为土地出让金价格，以人均宅基地拆迁赔偿额为40万元计，天洋置地集团的总成本约为60亿元；如果以6000 元/平方米的价格为市场价[12]，在扣除给1250人南巷口村村民提供的安置房之外（也即43750平方米），天洋置地集团可能获得的总收益为105亿元，纯收益大概有40亿元。而市政府无需直接介入宅基地的拆迁就可获得大约为2.4亿元的纯收益[13]。由此可见，无论从开发商的角度，还是从政府的角度来看，都具有支持宅基地拆迁的谈判机制和市场机制的动力。然而由于这种机制到目前为止，只是地方政府在宅基地拆迁过程中探索出来的一种实施办法，还未得到中央政府的政策性认可，因此对地方政府而言，它们所采用的这种办法仍然存在一定的政治风险；再加之土地出让过程中所产生的巨额收益，燕郊镇政府和三河市市政府已在考虑取消这种谈判机制。

前文已就征地谈判对征地补偿的影响进行了实证分析，分析结果表明征地谈判在中国农村征地过程中不仅普遍存在，而且对农民在现行征地补偿框架下争取更多利益有正面意义。事实上，很多地方政府默许在征地过程中存在一定程度的谈判，尤其在前文提到的浙江温州、河北燕郊等地，我们发现了大量通过谈判协商征地拆迁补偿和安置方案的案例，只不过这些地区政府并没有将谈判机制以正式的制度形式固定下来。在引入征地补偿谈判机制的制度化方面，北京市是一个例外。

2004年北京市发布了《北京市建设征地补偿安置办法》，其中第九、十条规定由市政府制定征地补偿费最低保护标准，实际补偿金额由征地单位与村集体商定。这是我们几年调查以来所见到过的对被征地农民最有利的征地程序设计。

北京市建设征地补偿安置办法（节选）

第九条　征地补偿费最低保护标准由市土地行政主管部门以乡镇为单位结合被征地农村村民的生活水平、农业产值、土地区位以及本办法规定的人员安置费用等综合因素确定，报市人民政府批准后公布执行……

第十条　征地单位与被征地农村集体经济组织或者村民委员会应当在不低于本市征地补偿费最低保护标准的基础上，协商签订书面征地补偿安置协议。协议应当包括补偿方式、补偿款金额及支付方式、安置人员数量及安置方式、青苗及土地附着物补偿、违约责任和纠纷处理方式等内容。

在与被征地农民重复博弈过程中，地方政府进行的各种体制内、体制外制度改进表明，现行征地体制下的低补偿政策已经越来越难适应我国社会、经济发展的需要。以市场价值补偿为最终改革目标，及时启动征地补偿改革，不仅有助于提高土地利用效率，促进土地集约利用，减轻耕地保护压力，也有利于提高农民财产性收入，改善干群关系，减少上访案件和集体性事件，从而最终有助于社会稳定，有助于城乡统筹和和谐社会的建立。

在2010年版《土地管理法》修改草案中，取消了按原用途补偿的规定，提出了同地同价足额补偿的原则，要求“根据当地土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系和社会经济发展水平等综合因素确定”。这些条款的设定，应该说是征地补偿制度改革的进步，也为逐步过渡到按国际通行的市场价值补偿预留了改革空间。

关于征地制度改革的地方实践案例非常丰富，事实上我们只掌握了其中很少的一部分。但总体而言，这些改革主要体现在三个方面的进步，首先是在补偿形式上突破了土地原用途补偿的原则，很多地区政府制定的征地补偿标准已经超出了农地价值本身；其次，让农民分享土地增值收益，土地市场价格越高，农民获得补偿也越多；最后，允许征地拆迁过程中谈判的存在，甚至将之制度化，从而为农民争取更多利益提供了一条可行的途径。

然而，我们必须承认，迄今为止的改革大多并未触动征地制度本身。在当前“区域竞次式”经济增长模式下，现行以低补偿、无征地范围限制为特点的征地制度是政府推动地方经济增长的制度基础，征地制度改革往往是局部的调整，只有改变现行征地制度改革的约束条件，提供足够的改革动力，才有可能从根本上改革中国现行征地制度。

[1]台州市区土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的8～10倍，安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4～7倍。

[2]1999年、2000年征收非耕地的土地补偿费与安置补助费按所在地耕地标准减半计算；黄岩区安置补偿费具体按人均耕地不同进行调整，表9-1未列出。

[3]2003年区片综合价法中土地补偿费和安置补助费按4∶6进行分配，耕地、园地、蔬菜基地、农田水利用地、养殖水面、建设用地划为一类；林地、未利用地划为二类。

[4]根据《农用地估价规程》（TD/T1006—2003）的有关规定，确定征地区片综合地价可以采用两条技术路线，分别为叠加法和样点法。叠加法是指在农用地基准地价评估基础上，叠加农用地社会保障价格确定征地区片综合地价；样点法是根据样点农用地价格和社会保障价格确定征地区片综合地价。在制定征地区片综合地价时，还要结合当地的实际情况，综合确定影响征地区片综合地价的各种因素，按照不同因素对征地区片综合地价的影响程度编制修正系数表。

[5]http：//www1.lf.gov.cn/WebSiteItem3003.aspx.

[6]http：//www1.lf.gov.cn/WebSiteItem3003.aspx.

[7]http：//www.lf.gov.cn/pub/htm/new scenter/bendiyaowen/quxiandongtai/2006－09－08－12204.htm.

[8]http：//www1.lf.gov.cn/WebSiteItem3003.aspx.

[9]http：//www1.lf.gov.cn/WebSiteItem3003.aspx.

[10]http：//www1.lf.gov.cn/WebSiteItem3003.aspx.

[11]http：//www.tianyangcity.com/tyc/main.htm.

[12]http：//www.soufun.com/house/1010212463.htm，采用2009年11月份的价格。

[13]有天洋置地高层的人士透露，拆迁补偿款多达12亿元，交给政府的土地出让金有6亿元。即使如此，天洋置地的这一项目获得的纯收益也有可能达30亿元，参见http：//blog.soufun.com/10344608/ 1278995/articledetail.htm。