随着中国工业化和城市化的快速推进，农村土地被大规模征收，并带来了与日俱增的失地农民，根据笔者估计目前中国失地农民已经超过6000万，这还不包括地方政府违法征地带来的失地农民。针对这一现象，各级政府纷纷出台失地农民就业政策，希望能够解决农民失去土地之后的就业问题。各地的失地农民就业政策五花八门，归纳起来主要包括职业技能培训、搭建服务平台、出台扶持政策三大方面，具体而言则包括失地农民职业培训、失地农民职业推介、给农民颁发就业优惠证、鼓励企业吸纳失地农民、公益性岗位安置失地农民、鼓励失地农民自主创业，等等。几乎所有的地方政府都宣称它们出台的失地农民就业政策是成功的，常见的语境是，某某县出台失地农民就业优惠政策，搭建失地农民就业平台，大力开展失地农民就业服务工作，帮助1000多名失地农民顺利找到工作，诸如此类。
然而，一个人的职业寻找可能受到年龄、性别、教育、职业培训、劳动技能、社会网络以及经济景气等诸多因素的影响，所以被征地农民找到工作的途径和原因是多方面的。尽管地方政府的失地农民就业政策的确帮助部分失地农民找到了工作，但是这部分农民是否能够代表失地农民的整体，地方政府相关就业政策的有效性究竟如何？这些都需要用实证分析来验证。
这里的研究采用2009年笔者在长三角、珠三角、环渤海以及成渝地区开展的征地问题大样本抽样调查，在所有获得的1209份有效样本中，自2004—2008年以来有过明确的1次以上（包含1次）征地或拆迁经历的农户样本一共823个，其中被访者16～60岁的样本共683个。通过计量经济分析，我们将检验哪些因素对被征地农民职业寻找有正面的效应，在这其中政府的被征地农民就业政策起到了什么样的作用？
表7-1统计了683个被征地（拆迁）农民非农就业情况，从全国来看，非农就业比例达到65.59%，其中无锡最高，达到78.69%，乐清最低，为46.51%。全国被征地农民失业率为25.92%，其中三河失业率最高（36.36%），无锡最低（18.03%）。被征地农民纯从事农业的全国平均比例只有8.49%，最高为乐清（23.26%），最低为潍坊（1.67%）。
表7-1 征地农民非农就业情况
资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由笔者整理。
从四大都市圈来看，环渤海地区非农业就业比例最高，达到69.07%，而成渝地区最低，为63.28%，但总体而言征地农民四大都市区非农就业比例差别不大。环渤海地区失业率也是最高，达到27.84%，长三角地区失业率最低，为24.84%。总体而言，从事非农工作和失业的比例在四大都市圈差异不大，但纯务农的比例成渝地区最高，达到11.72%，环渤海地区最低，只有3.09%。
图7-1 2008年四大都市圈征地农民非农就业情况
表7-2给出了12个城市447个征地农民非农就业的主要工作类型。其中给企业或私人老板打工的比例超过了其他四类工作类型，达到45.76%；其次是自营工商业达到26.12%，经营自家或联营企业（8人以上雇工）的比例最低，只有8个样本，占1.79%。
表7-2 被访农户2008年最主要的非农工作类型
资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由笔者整理。
表7-3统计了征地农民非农就业渠道，其中通过亲戚朋友（包括前雇主）介绍的比例最高，达到50.22%；通过报纸、电视、广播、网络或招工广告以及职业介绍机构获取工作信息的比例为6.92%；通过政府组织获取就业信息的比例为8.04%；而通过自己寻找、学校分配等其他途径获取就业信息的比例达到34.82%。由于我们调查的是12个城市被征地农民，他们大部分居住在城市附近，有较多的就业机会，而在本地就业可以充分利用各自的社会关系获取工作信息，所以通过亲戚朋友或者自己寻找的比例远远超过媒体广告和职业介绍机构。我们也发现，通过政府组织获取就业信息的比例也非常低，其中长三角地区通过政府获取就业信息的比例高于其他地区。
表7-3 征地农民就业渠道的统计
资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由笔者整理。
表7-4给出了被征地农民参加职业培训教育时间的统计。在访谈中，总共有746个家庭有过征地或拆迁的被访者回答了就业培训方面的问题。从全国来看，被征地农民接受职业培训的时间平均不足3天，其中91.07%的被征地农民从未接受过任何职业技术培训教育，只有3.77%的被征地农民参加过1天至1周（含1周）的职业培训，3.51%的被征地农民参加过1周至1个月（含1个月）的职业培训，0.59%的被征地农民参加过总共1～6个月（含6个月）的职业培训，0.44%的被征地农民参加过超过半年至1年（含1年）的职业培训，0.15%的被征地农民参加过1年以上的职业培训。从各城市来看，宁波市被征地农民平均参加职业培训时间最长，达到20.87天，远远高于其他城市；成都市被征地农民参加过职业技术培训的比例最高，达到22.55%。
表7-4 被征地农民参加职业培训教育情况
资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由笔者整理。
从访谈结果来看，农民土地被征收后参加过当地政府为被征地农民组织的职业培训班的比例非常低，只有6.15%（见表7-5），其中成都（16.67%）和宁波（15.09%）的比例相对较高，乐清、三河、济南、广州和重庆所有的被访者表示自从土地被征收后从未参加过当地政府为被征地农民组织的职业培训，也不知道当地有没有这一类职业培训班。
表7-5 参加政府为被征地农民组织的职业技术培训情况
续 表
资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由笔者整理。
虽然被访者土地被政府征收后参加政府为被征地农民组织的职业培训教育的比例很低，但从全国来看，被访者拥有的职业资格证书达到13.03%（见表7-6），说明其中有一大部分被访者是在土地征收前获得的职业资格证书。其中宁波、无锡、济南、无锡、中山和东莞被征地农民拥有的职业资格证书比例相对较高，均超过15%，而乐清、三河和重庆被访者拥有的职业资格证书比例相对较低，不超过10%。乐清市被访者中没有1人拥有职业资格证书，从表7-5和表7-6中也发现，乐清市农民土地被征收后没有一个人参加职业培训教育的，这或许跟乐清市农民自主创业比例较高有关（从表7-2看，乐清市从事非农行业的被征地农民自营工商业或自己经营（联营）企业的比例高达52.38%，远远高于全国的27.91%）。
表7-6 被征地农民拥有职业资格证书情况
资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由笔者整理。
表7-7统计了被征地农民非农工作技能获取途径。在调查中，我们向每一位被访者询问了如下问题：“请您考虑一下，您目前的主要工作能力是从哪里获得的？1＝主要来自征地前工作的经验积累或职业培训；2＝征地后政府组织的职业培训；3＝主要来自其他专门的职业培训；4＝主要来自成人教育、自学考试教育等；5＝主要来自正规的学校教育；6＝其他请注明。”统计结果发现，只有13位被访者认为自己的工作技能是从征地后政府组织的职业培训中获得的，仅占1.90%，而98.10%的被访者认为自己当前的工作技能来自征地前工作积累或职业培训、成人教育、正规学历教育以及其他途径。
表7-7 被征地农民工作技能取得途径
资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由笔者整理。
表7-8统计了被征地农民从地方政府获得就业或创业扶持的情况，这些扶持包括获得地方政府颁发的再就业优惠证、获得政府职业推荐、获得用地单位就业优先协议、获得政府扶持性创业贷款，以及得到政府创业税收优惠等。
表7-8 被征地农民获得政府就业或创业支持情况
资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由笔者整理。
再就业优惠证。被征地农民再就业优惠证通常是由地方政府劳动保障部门颁发的享受当地就业优惠政策的证书，获得再就业优惠证的失地农民可以在创业税收、小额担保贷款方面获得一定扶持，同时政府通过税收减免、社保补贴等措施鼓励企业吸纳获得再就业优惠证的农民就业。从表7-8来看，只有28个被访者获得了地方政府颁发的再就业优惠证，占被征地农民总样本的4.10%，其中成都获得再就业优惠证的比例最高，占18.63%，乐清、三河、潍坊、济南、广州、中山和重庆无一访谈者获得再就业优惠证。
政府职业推荐。政府职业推荐是指地方政府邀请企事业单位，为被征地农民举办各种职业推介会，通过被征地农民与用人单位面对面交谈获得就业机会的一项举措。从表7-8可见，只有3.07%的被征地农民通过政府职业推荐获得过工作，其中宁波比例最高，但也不足被征地农民的10%；乐清、广州、中山和重庆被访者无一从政府职业推荐活动中获得过工作，或者根本不知道有没有这一类政府扶持失地农民就业活动。
用地单位优先就业协议。在一些地区征地拆迁过程中，地方政府和用地单位为了顺利获得土地进场施工，会与村委会进行包括优先就业等内容的谈判，如果谈判顺利，用地单位就会与村委会签订一份优先就业协议，用地单位承诺项目施工和建成开工后提供若干合适的岗位给被征地农民。但从调查来看，通过优先就业协议获得过工作的访谈者只有4人，占被征地农民总样本0.59%。
政府扶持性贷款。地方政府为了鼓励被征地农民自主创业而推出的小额担保贷款政策。从调查来看，有9位被访者获得过政府扶持性贷款，占被征地农民总样本的1.32%，其中济南有6位被访者获得过政府扶持性贷款，成都有3位被访者获得过政府扶持性贷款，其余10个城市无一被访者获得过此类帮助。
税收优惠。地方政府为了鼓励被征地农民自主创业而推出的税收优惠政策，具体包括营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税等方面的减免，各地优惠幅度不同。从表7-8看共有31个被访者获得过当地政府税收优惠政策，占被征地农民总样本的4.54%，主要集中在成都和南充；乐清、潍坊、广州和重庆无一被访者获得过此类帮助。
1.被解释变量
本节的被解释变量定义为被访者（16～60岁）在2008年所处的就业状态，归类为失业、纯务农、以及在非农就业岗位工作三种类型。失业定义为2008年没有从事固定或临时的非农工作，人均耕地在0.3亩以下，或者虽然人均耕地超过0.3亩，但已经将家里的耕地转包出去，总体而言683个样本中有177个被访者，家庭人均耕地面积只有0.04亩，绝大部分是完全失地农民。纯务农定义为家庭收入绝大部分以农业收入为主，不在固定或临时的非农工作岗位工作。所谓非农就业岗位，调查中定义为包括在党政机关和企事业单位工作及打工、自营工商业、经营自家（联户）企业，以及家庭收入以非农收入为主的兼业农民；其中自营工商业指以盈利为目的，自己当老板或合伙人，规模在8人及以下的行业，例如小卖部、理发店、包工头、个体运输、粮食加工等，还包括大规模饲养家禽或家畜等，其中“大规模”可以理解为“专业户”。表7-1显示总共有683个征地（拆迁）被访谈农民，有448个被访者在2008年从事非农业工作。
2.就业政策解释变量
本节着重检验被征地农民非农就业的影响因素，观察政府就业政策在被征地农民非农就业过程中的作用，从而评价政府被征地农民就业政策的绩效。为此，我们选择了3个变量作为解释变量，分别是：
（1）工作推荐。获得政府直接工作推荐、享受用人单位优先就业协议，或者工作机会是从政府专门给被征地农民提供的工作信息中获得。
（2）职业培训。参加过政府组织的职业培训或工作能力从政府相关被征地农民就业项目中获得。(www.xing528.com)
（3）政府颁发相关证书：再就业优惠证。
3.工作技能变量
（1）一般职业培训。征地后参加过职业培训的时间
（2）职业资格证书。有没有获得职业资格证书。
由于一般情况下，创业者只有在已经创业后才能享受扶持性贷款和税收优惠政策等创业扶持政策，因而和被解释变量有因果关系倒置问题，所以尽管我们在前面对地方政府创业扶持政策有统计性描述，但不作为解释变量处理。
4.控制变量
我们还选择了一系列反映农户个人和家庭基本特征，以及家庭社会经济情况的解释变量。它们包括：
（1）个人特征变量。被访者年龄、性别、婚姻状态、户口类型、教育程度，是否是党员、是否是村干部、是否参过军。
（2）家庭特征变量。土地面积[1]、家庭成员是否有党员、家庭成员是否有干部、家庭成员是否有人参过军、家庭成员是否有外出打工的人[2]，家里有多少成员还在读书、家里是否有人得过重大疾病[3]，是否有在乡以上政府担任干部或在新闻媒体担任记者的亲戚朋友、是否有在外地打工的亲戚[4]。
上述自变量均通过了共线性检验。各个变量的定义及测度见表7-9。
表7-9 变量描述及测度
本研究中的被解释变量是类别变量，有失业、务农或非农工作这三种相互排斥的可能性，适合使用多项Logit模型（M ultinomial logitmodel），设定的模型如下：
其中，Pj＝第j就业状态发生的概率，j＝1，2，3，J＝3。j＝1（失业），j＝2（务农），j＝3（非农）。α为常数项，βi代表第i个自变量的参数，Ti代表第i个变量的观测值。ε是服从标准正态分布的误差项，控制其他不可观测的影响因素。
解释变量和控制变量统计性描述见表7-10。
表7-10 解释变量和控制变量描述性统计
表7-11报告了在控制了12个城市后的多项Logit模型的回归结果，表7-12估计了各自变量对被征地农民就业的边际效应。
表7-11 多项Logit模型的估计结果
续 表
注：（1）以非农就业为对照组；
（2）括号里是稳健估计下的标准差绝对值；
（3）“*”，“**”，“***”分别表示统计检验在10%，5%和1%的水平上显著。
表7-12 被征地农民就业的多项Logit模型的边际效应估计
续 表
注：（1）在计算自变量对被访者就业的边际效应时，对于虚拟变量是按照从0到1计算的；对于连续变量则是根据变量的均值进行计算的；
（2）括号里是稳健估计下的标准差绝对值；
（3）“*”，“**”，“***”分别表示统计检验在10%，5%和1%的水平上显著。
政府被征地农民就业政策。根据回归结果来看，模型中引入的跟政府被征地农民就业扶持政策相关的三个解释变量结果各不相同。
政府颁发证书。即再就业优惠证对被征地农民就业的影响在1%的置信水平下统计具有显著性，拥有再就业优惠证的被征地农民更倾向于从事非农就业工作，而从边际效应上来看，拥有再就业优惠证使被征地农民失业概率下降了25.5%，从事农业的概率下降了0.308%，而从事非农业工作的概率上升了25.8%。
政府工作推荐。获得政府工作推荐（包括优先就业协议和从政府那里获取就业信息），相对于非农就业而言，对从事农业的影响在1%的置信水平下显著为负，也就是说获得政府工作推荐，相对于非农就业而言，被征地农民从事农业的概率下降，而从边际效应来看，获得政府工作推荐，使被征地农民从事农业的概率下降0.302%，从事非农业的概率上升6.15%。虽然获得政府工作推荐，相对于非农就业而言，对失业的影响不显著，但是边际效应使被征地农民失业的概率下降5.85%，且在1%的置信水平下统计显著。
政府职业培训。政府职业培训（包括从政府相关培训项目中获得工作技能）对被征地农民就业的影响及边际效应不显著，没有统计学意义。
工作技能。相对于从事非农工作而言，拥有职业资格证书对失业的影响显著为负，即从事非农工作和失业，拥有职业资格证书导致失业的概率下降；从边际效应来看，拥有职业资格证使失业的概率下降6.16%，非农就业的概率上升6.23%。职业资格证对务农的影响及边际效应不显著，尽管从边际上看拥有职业资格证使务农的概率下降0.646%。而参加职业培训的时间长短，尽管对农民就业的影响及边际效应符合预期，即培训时间越长失业和务农的概率越低，并在边际上下降，但统计均不显著，不具有统计学意义。工作技能可以从工作中积累获取，边学边干或者跟着师傅学，也可以从职业技能培训获取，职业资格证是拥有某项或多项工作技能的证明，而参加培训并不代表真正获得了工作技能，只有通过了能够证明拥有某项技能的考试，才能获得职业资格证书，从而证明自己拥有某项技能。企事业单位招聘员工，相对于学习时间，通常更看重具备某项才能的证书，因为那毕竟是通过技能考试获得的，因而在农民获得招聘面试机会时发挥着重要的作用。从这个意义上来说，职业资格证书对就业的影响统计上显著，而职业培训，不论是一般职业培训还是政府组织的职业培训，对就业的影响不显著，这是颇为合理的，对政府制定和实施被征地农民就业政策也有极为重要的参考价值。与相关职业资格证书颁发机构合作，持久地、广泛地推行被征地农民职业技能培训项目，让农民不仅真正获得工作能力，更重要的是，也获得相关职业资格证，而不是搞形象工程，邀请新闻媒体，做一两个曝光率高的职业培训项目或失地农民职业推介活动，这可能对被征地农民实现充分就业更具实质意义。
控制变量。在年龄、性别、婚姻、户口类型、教育程度、党员、村干部以及参军等个人特征变量中，只有性别和婚姻对被征地农民就业具有显著影响，相对于非农就业而言，男性失业或务农的概率更高，在边际上男性较之女性失业的概率高出2.87%，务农的概率高出0.74%，而从事非农就业的概率下降2.94%。相对于非农就业而言，已婚者失业和务农的概率均显著下降，在边际上，已婚者较之其他婚姻状态者，失业的概率下降23.7%，而从事非农业工作的概率上升23.9%，务农的概率下降0.139%，但对务农概率边际上的影响统计上不显著。
在家庭特征、社会关系等方面，相对于非农就业，人均耕地越高，失业的概率越低、务农的概率越高，从边际上看，人均耕地每增加1亩，失业的概率下降16.1%，务农的概率上升0.188%，而从事非农工作的概率上升16%；家里有干部的农民，相对于非农就业而言，失业的概率显著下降，边际上下降4.39%，而从事非农就业的概率上升4.43%，对从事农业工作的概率的影响尽管在影响方向上符合预期，但统计上不显著。家里有人参过军或有干部的朋友均导致从事农业工作的概率上升，但参军因素的边际效应不显著，有干部的朋友，从事农业工作的概率边际上增加0.0692%，虽然统计上显著，但实际影响甚小。有在外地打工的朋友，相对于非农就业而言，从事农业的概率下降，但其边际效应不显著。
预期中家庭供养和负担情况，以及亲戚朋友中是否有干部对非农就业的影响并不显著。同时，被访者的教育程度对非农就业的影响也不显著，这与预期有落差。通常教育程度越高，获取信息和职业技能的能力越强，越容易获得就业机会。然而，生活在中国农村的居民教育程度普遍不高，在正规学历教育中获得专业技能的大中专生绝大多数已经迁移出农村地区，绝大部分生活在农村的农民只受到过基础教育。我们的调查显示683位被访者平均教育年龄只有7.88年，换言之，被征地农民受到的正规基础教育平均而言只相当于一个初中一年级学生。受过这一阶段基础教育的农民在职业技能和就业信息获得方面，教育程度高低或许对其实现就业的影响的确不显著。我们另一项基于2008年全国6省30县1200个纯农区农户调查数据的农民创业研究显示（Hui Wang，Lanlan Wang and Ran Tao，2011），教育程度低的农民比教育程度高的农民更倾向于自主创业，不过在已经创业的农民中教育程度高的农民平均收入高于教育程度较低者，这或许从另一个角度印证了上述解释。
总体而言，多项Logit模型和边际效应分析结果显示，政府在帮助被征地农民就业创业上推出的相关扶持政策对被征地农民实现非农就业有正面积极的作用，其中代表地方政府被征地农民就业政策的三组政策变量中再就业优惠证对降低失业或务农的影响在1%的置信水平下显著，并在边际上获得该证书的农民失业概率下降达到25.5%之多，从事非农就业的概率提高25.8%之多，显然对就业的影响不仅显著而且很大；而获得政府工作推荐（包括优先就业协议和从政府那里获取就业信息）对被征地农民非农就业的帮助边际上只能提高6.15%的概率，其影响比再就业优惠证明显就小得多。至于政府组织职业培训对被征地农民的影响则根本不显著。这说明这三组政策工具中，包含了一系列就业创业优惠政策在内的再就业优惠证对被征地农民实现非农就业更具有实质性的正面意义。
尽管如此，我们认为地方政府在帮助被征地农民实现非农就业方面的政策绩效并不高，因为在上述计量分析中被证明有效的政策工具受惠覆盖面非常低。
表7-13 政府被征地农民就业政策覆盖面 单位：%
资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由笔者整理。
从表7-13可以看到，在448个实现非农就业的被访者中，通过政府组织获得就业信息的比例为8.04%；土地被政府征收后参加政府为被征地农民组织的职业培训教育的比例6.15%，仅有1.90%的被访者认为自己的工作技能是从征地后政府组织的职业培训中获得的，仅有4.10%的被访者获得了地方政府颁发的再就业优惠证，仅有3.07%的被征地农民通过政府职业推荐获得过工作，仅有0.59%的被访者通过优先就业协议获得过工作。这说明地方政府在被征地农民就业政策的制定和实施力度上还有非常大的提升空间。尤其是原本为国企下岗工人量身定做的再就业优惠证，包含着一系列鼓励就业创业措施，如在创业税收、小额担保贷款获得一定扶持，通过税收减免、社保补贴甚至现金奖励等措施鼓励当地企业吸纳再就业优惠证持有者，等等，对被征地农民实现非农就业有实质性的帮助和影响，这从上面的计量分析中已经得到印证。然而在448个实现非农就业的被访者中只有28人获得过当地政府颁发的再就业优惠证，在683个总样本中也只有28人获得过当地政府颁发的再就业优惠证。换言之，在235个尚未实现非农就业（继续务农或处于失业状态）的被征地农民中无一人拥有再就业优惠证，可见提高包含一系列就业优惠政策的再就业优惠证覆盖面，让更多的被征地农民从中受惠，可能对实现被征地农民充分就业具有更好的政策效果。
[1]土地面积可能会影响农民是否选择外出打工，土地越少，出去打工的几率越高。
[2]家庭成员是否有党员、家庭成员是否有干部、家庭成员是否有人参过军以及家庭成员是否有外出打工这一组控制变量控制家庭其他成员的社会地位和关系对被访者非农就业的影响。
[3]家里有多少成员还在读书以及家里是否有人得过重大疾病会影响家庭经济负担，从而影响农民外出打工的决定。
[4]是否有在乡以上政府担任干部或在新闻媒体担任记者的亲戚朋友，是否有在外地打工的亲戚，这一组控制变量控制社会关系网络对被征地农民非农就业的影响。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
