中国宅基地拆迁赔偿：影响因素及区域差异

自改革开放以来，中国劳动力、资本、技术等要素市场得到了较快发展，政府计划管理的领域不断萎缩，要素配置的市场化程度已经很高。但与此相对应，土地资源配置的市场化程度还不高，其主要体现之一是农用土地向城市用地的正规流转渠道被政府完全垄断。1982年《中华人民共和国宪法》、1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》、1998年修订通过的《土地管理法》等一系列的法律法规分别就集体所有权土地的适用范围及其使用方式和使用权之流转做了严格的限制。在现行的法律框架下，农村集体土地不能直接进入土地一级市场交易，它进入城市土地市场的途径只有通过国家征收，即国家将农村集体所有土地征收为国有土地之后，再向市场供应（李长健等，2008），从而形成了具有中国特色的土地所有权的二元结构（农村土地集体所有制和城镇土地国家所有制）。这种体制保障了国家对城市一级土地市场垄断和对城市建设用地高额级差地租收益的独占，并为中国目前的“土地财政”模式奠定了体制基础。

农村宅基地是农村集体经济组织为保障农户生活需要而无偿划拨给村集体组织成员的、用于修建住房以及与居住生活有关的建筑物和设施的用地。“宅基地属于农民集体所有，农民个人只拥有使用权。”根据国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》等政策条例，我国现有宅基地制度的基本特征主要包括“一户一宅”“面积法定”“无偿取得和使用”和“限制流转和抵押”[2]，侧重于对农民提供福利保障，剥夺了宅基地作为资产资本的基本功能。

中国各地近几十年的城市扩张往往伴随着地方政府或开发商对农村宅基地的拆迁。但在中国现有的土地制度中，对宅基地的拆迁基本没有规定补偿标准。即使在《土地法》中唯一能与宅基地拆迁补偿有关的条例《土地管理法》第四十七条，也只是提及“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。而这里所补偿的不是宅基地的地价，而是地面附着物，即房屋。因此大多数地方政府在宅基地拆迁中只补房屋的重置成本，而不补地价，补偿价格的形成和确定具有很大的主观性、任意性和地域差异性。例如，在宅基地拆迁补偿中，不同地区可能采取不同的补偿方式，有的地区使用货币补偿，有的使用房屋置换的方式进行补偿，有的则采用集中统一建房等方式以补偿被拆迁损失；而且拆迁补偿的额度，在地区之间也存在很大的差异，有的地区拆迁赔偿额度很高，例如深圳岗厦因拆迁赔偿而成就的亿万富翁或亿万家族[3]、北京大望京村村民因拆迁补偿而带来的暴富等[4]。但在目前的中国，高额的拆迁赔偿只是例外，而非常态。在绝大多数情况下，宅基地的拆迁赔偿低于资产的公平市场价值，城市化所带来的宅基地预期增值和宅基地的区位价值也往往在拆迁赔偿的考虑之外（洪亚敏，2008）。

由于宅基地低额的拆迁赔偿和政府在土地出让过程中所获得的高额收益（其中包括土地出让金、与土地利用相关的税费以及工商业用地的优惠政策而带来的投资和相关的税收效益等）之间巨大的利益差距导致地方政府持续地侵占宅基地，并滋生大量的腐败，农民的利益也因此而受到很大的损害。这种趋势极有可能随各地兴起的“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”和新一轮《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）》的修编而加剧。以成都的“三个集中”为代表的城乡统筹改革实验和天津等地进行的“农村宅基地置换”为例，城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点实质上是地方政府为获得建设用地指标，对城市建设规划范围外农村地区的耕地和宅基地进行整理和复垦，借此获得建设用地指标，并将这些用地指标转移到城市近郊，用于那里的工业开发区建设和城市扩张。在这一过程中，地方政府为获得这些指标而进行宅基地复垦和土地整理付出了一些成本，但由于整个操作都是行政主导，无论是作为农村集体土地（和宅基地）所有者的村集体，还是土地实际使用者的农民，基本上都没有讨价还价的能力，只能被动接受地方政府在宅基地复垦、拆迁以及土地整理上的安排，农民的利益因此而受到严重损害的可能性极大。而在新出台的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）》中，国土资源部提出了一个“屋顶理论”，即中央下达到地方的控制性规划指标中增加了一个规划期末（2020年）城乡建设用地总规模（包括城镇用地、工矿用地和村庄用地），这个规划期末的城乡建设用地总规模不允许被突破，犹如一个房屋的屋顶，一个地区的城乡建设用地空间就取决于“离屋顶的距离”，即现状城乡建设用地总规模和规划城乡建设用地总规模的差距。这个政策结合“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策及耕地保护政策，就意味着一个地区城市和工业用地的空间有多大，取决于农村建设用地复垦的潜力有多大。在此政策背景下，再考虑到农村宅基地已成为我国农村地区仅次于耕地的主要用地类型，其占地面积在2004年已达到16.6亿亩，为城市建筑面积的4.88倍[5]，可以预见，以“新农村建设”“城乡统筹”发展为旗号的新一轮针对农村宅基地的“大拆大建”、瓜分农民耕地乃至宅基地的盛宴即将开始。

在这种制度背景之下，农民权益的保护问题变得日益突出。而现有的文献主要侧重于对宅基地或集体土地的制度探讨或个案研究（陶然、汪晖，2009，2010；刘守英，2008；潘佳瑭，2009；杨杰，2007）。我们这里用全国四个主要城市和地区12个大、中、小城市的调研数据和实证分析的方法，对现有文献进行补充。本研究旨在回答如下研究问题：在各种宅基地拆迁赔偿时，补偿的标准受到哪些因素影响？这种影响因素的分析对我们未来的制度改革有什么含义？

这里研究实证分析所使用的数据来自笔者在2009年进行的城郊失地农民大样本抽样调查。我们采用分层抽样法，在长江三角洲地区、珠江三角洲地区、环渤海区域和成渝地区分别抽取大、中、小3个城市（共12个城市），并在每个城市的城郊接合部抽取2～3个乡镇或街道办事处（共34个）[6]，然后从这2～3个乡镇或街道中随机抽取2004年来5个有过征地或拆迁村或社区（共60个村或社区），最后在每一个村抽取20户左右的农户，调研人员再与这些农户户主或家庭里的其他成人做一对一的问卷访谈，整个调研所获取的有效样本量为1200个村民的访谈数据。

在对1200个村民的访谈中，我们设计了一系列关于宅基地拆迁的问题，并提取了农户家庭的宅基地是否被拆迁、拆迁房屋占用的土地面积、建筑面积、房屋建筑结构以及拆迁赔偿的标准与额度（其中包括过渡安置的补偿情况）等信息。由于拆迁赔偿可能会受到家庭及所在区域的影响，在实证分析中，我们也考虑了家庭以及所在区域的一些衡量指标，最后得到信息完整的存在被拆迁情况的村民样本量共380个[7]。其中，拆迁赔偿额的计算是由现金补偿和折算成现金的安置房补偿计算得到。现金补偿包括房屋被拆后，政府对住宅、临时搭建房、禽畜棚、装修补偿费、搬家费、过渡费、电话、有线电视、空调、管道煤气等拆移补偿费、围墙、地坪、道路补偿费、提前搬家费等所提供的现金补偿。折算成现金的安置房补偿计算如下：

其中：R代表折算成现金的安置房补偿；i代表安置房i；A代表实际拿到的安置房的总面积；P代表安置房当年的市场价值；如果拆迁户实际拿到的安置房建筑面积少于按政策规定可以享受的安置房屋建筑面积，C代表实际拿到的安置房建筑面积；而如果拆迁户实际拿到的安置房建筑面积大于按政策规定可享受的安置房屋建筑面积，C代表按政策规定可以享受的安置房屋建筑面积。K代表对按政策规定可享受安置房屋建筑面积时拆迁户所需要支付的单价。E代表多于按政策规定可以享受的安置房的建筑面积。如果拆迁户实际拿到的安置房建筑面积少于按政策规定可以享受的安置房屋建筑面积，A＝C，E＝0。如果拆迁户实际拿到的安置房建筑面积多于按政策规定可以享受的安置房屋建筑面积，E＝A－C。G代表扣除按政策规定可享受的安置房面积之后（也即E），对E这部分房屋面积拆迁户所需支付的单价

表6-1和表6-2将这些样本量汇总到城市一级，描述了部分变量的平均情况。从表中可以看到，河北三河的燕郊镇是目前宅基地拆迁户均和人均补偿额度最高的地区，其户均赔偿额已达到180万元以上，是我们调查样本平均水平的3倍以上，人均赔偿额（约41万元）为全部样本平均水平的2.6倍左右；每平方米占地面积赔偿额最高的地区是宁波市，而每平方米建筑面积赔偿额最高地区仍然是河北三河。总体而言，东部较发达地区的宅基地拆迁赔偿额，无论是户均、人均，还是从每单位占地面积或建筑面积来看，都比西部欠发达地区的赔偿额度高。

表6-1　宅基地拆迁基本概况

资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由王兰兰整理。

表6-2　宅基地拆迁补偿基本概况

资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由王兰兰整理。

理论上看，有四类因素可能会影响到宅基地的拆迁赔偿额：（1）宅基地的土地和建筑特征，包括宅基地占地面积、建筑面积、建筑质量和建筑年份。建筑面积、占地面积越大，拆迁赔偿额越高；建筑质量越好，拆迁赔偿额度更高。（2）农户家庭特征，其中包括农户家庭总人口，家里是否有村干部或党员。（3）村到最近的城市距离。距离城市越近，土地潜在市场价值就越高，所支付赔偿可能会更高。（4）区域固定效应，我们采用各个地区的虚拟变量对它进行衡量。这些虚拟变量代表我们数据无法测度的但与区域有关的一些固定特征，如各个区域的政策、经济条件等。这里所采用的模型为多元线性回归模型，其公式如下：

其中：y代表人均赔偿额、每平方米建筑面积赔偿额、每平方米土地面积赔偿额或户均赔偿额。X代表宅基地的土地和建筑特征，其中包括占地面积、建筑面积、建筑类型和建筑年份。我们的调研数据将建筑类型分为10类，其代码分别为：1＝草房；2＝土房；3＝木房；4＝砖瓦房；5＝混凝土房；6＝窑洞；7＝独门独户的楼房（钢筋混凝土房子）；8＝农村排屋（钢筋混凝土房子）；9＝住宅小区的公寓；10＝其他。我们将这些代码用在回归计算中。Z代表被拆迁农户的家庭特征，其中包括家庭总人口、农户家庭是否有村干部和农户家庭是否有党员。后两个家庭特征变量为虚拟变量，如果农户家庭里有村干部或党员，赋值为1，否则为0。Q代表受访者所在村到最近城市的距离；P为区域固定效应虚拟变量。

计量分析结果如表6-3所示：在所有的4个回归中，“到最近的城市距离”的系数均为负且显著，也就意味着被拆迁的宅基地离城市越近，拆迁赔偿的额度就越高。数据表明，在其他条件一致的情况下，被拆迁的宅基地离城市每接近1公里，户均赔偿额增加近2万元，人均赔偿额增加约4000元，而每平方占地面积或建筑面积的赔偿额度则近100元，这些在一定程度上反映出城市化带来的土地升值。从人均赔偿额来看，农户家庭总人口与人均赔偿额之间呈现出负相关的关系，也即家庭人口越多，人均获得的宅基地拆迁赔偿额会减少；每单位建筑面积的赔偿额与被拆迁宅基地的建筑总面积以及每单位土地面积赔偿额与被拆迁宅基地的占地总面积之间也出现类似负相关关系。

表6-3　影响宅基地拆迁赔偿额的因素回归分析　单位：元

续　表

注：括号里的数值是标准差。***表示p＜0.001，**表示0.001≤p＜0.05，*表示0.05≤p＜0.1。

从户均赔偿额和每平方米土地面积的赔偿额来看，影响力度较大的有农户家庭总人口这一个因素，平均而言，家庭人口越多，每户所获得的赔偿总额度或每平方土地面积的赔偿额也越高。同时，被拆迁宅基地的占地面积越大，家庭所获得赔偿总额和人均赔偿额都倾向于越高，数据表明在其他条件一样的情况下，每增加1平方米的占地面积，每户所获的拆迁赔偿额可以增加464元，而每人所获的拆迁赔偿额可以增加135元左右。就地方政府和开发商而言，在征用土地时，他们所看重的是宅基地的占地面积和被搬迁人口所拥有的耕地面积，这两类用地的土地面积越大，他们的获利空间也将越大，其支付赔偿费的意愿和动力也因此而可能更强，所以在解释户均赔偿额和人均赔偿额这两个变量时，被拆宅基地的占地面积比建筑面积所起的解释作用更为显著。在我们的回归模型中，家庭成员里是否有村干部或党员、建筑类型和建筑年份与宅基地的拆迁赔偿额之间没有显示出显著的或稳定的关系。

从表6-3中还可以发现，各个区域的虚拟变量不仅显著地解释了因变量，而且解释的力度（系数的绝对值）在绝大多数情况下，都远远大于其他自变量，这说明宅基地拆迁赔偿额存在非常显著的地区差异。而河北的三河燕郊，无论是从人均赔偿额还是从户均赔偿额或每单位建筑面积的赔偿额来看，都远远高于其他地区（每平方土地面积的赔偿额仅次于宁波市），也就意味着三河的拆迁赔偿额度，在控制了其他变量的基础上，仍遥遥领先于其他地区。

我们研究用跨区的调研数据实证分析了影响宅基地拆迁赔偿的因素，我们发现宅基地的占地面积、建筑面积、家庭人口和村庄距城市的距离这四个因素对宅基地赔偿额有显著影响，而建筑类型、建筑年份和家庭成员中是否有村干部或党员对宅基地赔偿额没有显著影响。我们同时发现，宅基地拆迁赔偿额在全国有非常显著的地域差异。这里所给出的燕郊宅基地拆迁赔偿以及河南新县的城乡结合部改造案例展示了较为成功征地和拆迁模式，其特点是，把土地的市场价值和用地者和被征地拆迁者之间的谈判引入了征地补偿过程中，使征地过程中出现的各种问题和矛盾得到较好处理，能更有效地保护村民的权益。实证分析和案例调研的结果都显示，制度性变革对农民利益保护所起到的作用远远大于其他因素（如家庭人口、建筑特征等因素），从这个意义上说，要减少征地拆迁引发的社会矛盾，有效的制度变革是关键。(www.xing528.com)

被征地农民的大量抗争和一些发达地区政府在农民抗争压力下进行的各种体制内、体制外的改进表明，现行征地体制下的低补偿政策已经越来越难适应我国社会和经济发展的需要。以市场价值补偿为最终改革目标，及时启动征地补偿改革，不仅有助于提高土地利用效率，促进土地集约利用，减轻耕地保护压力，也有利于提高农民财产性收入，改善干群关系，减少上访案件和集体性事件，从而有助于社会稳定，有助于城乡统筹和和谐社会的建立。

目前，《土地管理法》正在进行修订，在修法过程中，我们建议，借鉴北京的做法：（1）由省、自治区、直辖市政府制定辖区内各市县的征地补偿最低标准，最低补偿标准应体现同地同价原则，结合当地土地资源条件、产值、区位、供求关系和社会经济发展水平等综合因素确定；（2）引入征地单位与村集体和农民的谈判机制；（3）设计征地程序与补偿的协调和裁决机制，但裁决职能不应归于作为征地主体的市、县政府。具体而言，建议《土地管理法》修订草案相关条款分别为：

第六十六条：……我国实行征收土地补偿费最低标准制度。各地市、县征收土地补偿费标准由所在省、自治区或直辖市人民政府根据市、县土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系和社会经济发展水平等综合因素确定，经省、自治区、直辖市人大常委会批准后公布，报国务院土地行政主管部门备案。

第六十七条：……市、县人民政府土地行政主管部门应当将拟征收土地的现状调查结果告知被征收土地农村集体经济组织和农民，土地补偿费、安置补助款和地上附着物补偿费金额，在不低于土地补偿费最低标准的基础上，由征地单位与被征地农村集体经济组织和农民协商确定，并在征地安置补偿协议书中体现协商结果。

第七十一条：被征收土地的集体经济组织或者农民对征收土地方案中确定的补偿方案有争议的，或者征地单位与集体经济组织或者农民就土地补偿费协商不成的，由所在市、县人民政府协调；协调不成的，由实施征收土地的人民政府或者被征收土地的农村集体经济组织和农民向省、自治区、直辖市人民政府申请裁决。对省、自治区、直辖市人民政府的征收补偿方案裁决有异议的，可以自接到裁决决定之日起十五日内，向人民法院起诉。

当然，如果按上述改革推行，政府就将无法再从商住用地上获得庞大的出让金收入，地方政府预算外财政收入也将大幅度下降。因此，征地制度改革如果不配合系统性的配套改革措施来改变这些约束条件，就无法提供给地方政府提供足够的激励，也就难以从根本上实现征地制度改革的突破。为此，中央政府应该进行征地制度改革的配套改革，以便为地方政府提供足够的财政激励。实际上，征地制度改革并不意味着地方政府无法获得土地由农地转非过程中的增值收益。从理论上讲，城市化过程中土地用途转换所发生增值主要来自于具有“外部性”的城市基础设施和产业发展，而非土地原使用者（即占有土地的农民）对土地的投资。因此，征收一定比例的土地增值税不仅具有经济效率意义上的合理性，和政府目前将要实施的物业税结合起来，就可实现由不规范预算外土地出让金向预算内土地增值税的转化，从而减少当前地方政府在土地出让中的寻租行为和预算外财政缺乏透明度的情况，改善地方财政的管理。

参考文献

1.洪亚敏：《集体建设用地流转中的收益关系与收益分配研究》，《UNDP2008年度报告》。

2.李长健、蒋诗媛、陈志科：《基于利益视角的小产权房中的博弈问题研究》，《华北电力大学学报（社会科学版）》2004年第5期。

3.刘守英：《集体土地资本化与农村城市化———北京市郑各庄村调查》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2008年第6期。

4.潘佳瑭：《城乡结合部宅基地房屋拆迁政策研究》，《中国房地产》2009年第10期。

5.陶然、汪晖：《中国尚未完之转型中的土地制度改革：挑战与出路》，《国际经济评论》2010年第2期。

6.汪晖、陶然：《如何实现征地制度改革的系统性突破———兼论对《土地管理法》修改草案的建议》，《领导者》2009年第29期。

7.杨杰：《宅基地问题的法律分析》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2007年第2期。

[1]本章由笔者和中央财经大学副教授王兰兰博士、中国人民大学教授陶然博士共同完成。

[2]http：//www.chinareform.org.cn/cirdbbs/dispbbs.asp？boardid＝2＆id＝272910＆move＝pre.

[3]http：//www.110.com falvwuquanfa/wuquandongtai-0710/75548.htm l.

[4]http：//www.yocars.cn/toutiao/show－201047/20101123094701.htm l.

[5]《中国统计年鉴（2005）》。

[6]在城市扩张过程中，一些原有的乡镇、村转变为街道办事处或社区。

[7]在整个调研中，有宅基地拆迁的样本量为459个，其中有42处宅基地的拆迁信息不完整，有37处宅基地拆迁样本的家庭或宅基地面积、类型等信息不完整。这里研究最后获得的信息完整的有效样本是380个。