征地补偿：文献回顾与理论分析

我国《宪法》第十三条规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。一般而言，合法取得的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产，人民拥有私人所有权，但在中国，土地属于国有或集体所有，个人并不拥有所有权。然而，用益物权，即非所有人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利，比如土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权和自然资源使用权，作为财产权利的一种，依然受到我国法律保护。我国《物权法》第四条规定，“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。

财产权利是建立在私有制基础上的，然而对土地而言，即使在任何一个实行土地私有制的国家，土地的所有权从来都不是完整的。基于附着于土地（或不动产）之上的权利束可以分属不同所有人这一法律事实，土地私有制下私人只不过拥有土地的一部分权利而已。从这个意义上讲，改革开放以后随着家庭联产承包责任制的实行和城市土地使用制度的改革，中国的土地公有制已经演变为土地的所有权公有，但从所有权中分离出来的用益物权（占有、使用、收益权等）私有这样一种财产权利结构。当征收国有土地这一事实发生时，由于国有土地所有权本来在法律上就属于国有，不存在被政府征收一说，因此政府征收的是私人或机构拥有的用益物权，包括建设用地使用权、宅基地使用权等；而征收集体所有土地这一事实发生时，意味着政府同时征收了村集体的土地所有权及村民的用益物权（土地承包经营权、宅基地使用权等）。由于在现行法律框架下农民长期拥有集体土地的占有、使用和收益权，尤其对宅基地和承包地，村集体并没有从村民的长期占有和使用过程中获得实际的收益，“集体所有”并无经济上的体现，因此可以说征收集体土地事实上征收的是农民的用益物权，征收发生后集体土地所有权的让渡不过是用益物权被征收后履行的一道手续而已。可见，在土地公有制下我国财产权利的保护与土地私有制国家的法律精神并没有太大的差异[1]。

财产权利是个人生存的基本权利之一，稳定、安全的财产权是一个社会发展和进步的源泉，因此，财产权保护是现代国家最基本也是最重要的职能之一。不论是《宪法》还是《民法》，对财产权的保护的宗旨在于保护人民合法拥有的财产权利免受公权力或他人的非法侵害，确保人民能够安全地持有合法取得的财产权利，而不是保护人民拥有的财产价值，毕竟财产的价值会随着市场行情的变化而起起落落。只有当侵害发生后，法律上才从保护人民拥有财产的权利转向保护人民的财产价值，也就是公平补偿。换言之，公平补偿是平衡财产权利保护和为公共利益需要征收财产权利之间的冲突的手段，由于财产权利受法律保护，当政府为了公共利益需要以强制手段征收了人民的财产时，人民遭受了特别牺牲，因此政府必须进行公平补偿。

至于有关财产权征收补偿的法理学说，大致有恩惠说、既得权说、特别牺牲说、社会职务说和公用征收说（陈泉生，1994；庄仲甫，2005）。

（1）恩惠说。在国家公权力和公共利益绝对优先理念下，国家的行为是合法的，因国家行为而发生的损害，受害人就权利而言，不能提出主张要求补偿。国家对个人的补偿则是一种恩惠，且由国家任意来决定补偿额，其补偿仅为“道义上的支付义务”。该学说有明显的专制色彩，与当代自由、民主的价值取向背道而驰。

（2）既得权说。该学说以自然法上既得权不可侵犯的观念为前提，主张公民的既得权应当得到绝对的保障，侵害个人的既得权，即使出于公共利益需要，也应公平补偿其经济损失。既得权是超过国家而存在的权利，以禁止公权力对既得权侵害为原则，但是出于公共利益需要，既得权仍须服从国家需要，但必须以损失补偿作为既得权的交换条件。此说是以自然法思想为基础，但它对于既得权以外的权利所受的侵害，未能完全说明补偿的理论依据。

（3）特别牺牲说。德国学者Otto Mayer提出了该学说，依其主张，任何个人权利的行使都要受到一定内在的社会限制，这种内在的社会限制是所有公民都应平等地承受的负担，不需要补偿（比如纳税及服兵役等）。而当国家对财产的征收征用或限制超出这些内在限制，并将这种负担落到某个或某些公民头上时，它就变成了一种特殊的牺牲。这种个人权利受到的公权侵害，负担比他人更重，有违自然法上“公平、正义”的原则，故应给予补偿，以弥补其损失，恢复公平与正义。Otto Mayer认为，损失补偿是由于个人因公权力行政导致其财产上的损失，而该损失，对个人而言，就是“特别的牺牲”。损失补偿则指平均补偿，由社会共同负担，由政府支付损失补偿，再以税收的形式将个人的损失转化为社会全体的负担。

（4）社会职务说。该学说认为财产权并非神圣不可侵犯的基本人权，国家为了使财产权利人尽其社会一分子的责任，才首先承认和保护财产权利，这是实现社会职务的手段，而因为财产权利的本质具有义务性，人民的财产被征收、征用后，国家酌量给予补偿，才能使其社会职务得以继续履行。

（5）公用征收说。此说认为国家法律固然有保障个人财产的一面，但也有授予国家征收、征用私人财产权利的另一面，对于因公共利益的需要而作的合法征收与征用，国家可以不承担法律责任，但是仍应给予个人相当的补偿，以求公平合理。

在上述五种征地补偿法理学说中，特别牺牲说的影响较大，并为各国所采纳。在德国，法院一般以“特别牺牲说”作为判断应否给予补偿的依据，即政府对人民财产权的干预，无论其形态是否为财产权的剥夺，或者财产权使用的限制，财产权人的牺牲程度较之他人所受限制，有失公平，即构成“公用征收”，国家应予补偿；反之，如未达到特别牺牲的程度，则属单纯财产权的社会义务，国家无补偿的义务。而日本在学说及判例上，也多以是否达到特别牺牲程度为是否给予损失补偿的依据（庄仲甫，2005）。美国在1922年之前，法院遵循一个清晰的准则，即土地使用管制不是征收，而是政府为了保护公众健康、安全、福利和道德行使的警察权[2]，因而不需要补偿。但是（Pennsylvania Coal Co.v.Mahon（1922年）案例[3]中，法院判决指出“当国家的干预手段已逾越财产权应受到警察权规制的内在限制，则不排除构成征收补偿的可能”，美国最高法院支持判断政府管制是否需要补偿取决于财产价值减损的程度[4]，这些判决中也即隐含了特别牺牲的理念。

根据上述征地补偿的法理学说，在实践过程中又发展出两大征地补偿的原则（庄仲甫，2005）。

（1）完全补偿学说。完全补偿说认为因公共利益而征收土地，应对被征收者所有的损失进行完全补偿，其重点在于被征地者生活的重建，或者被征者完全回复到与征收前同一的生活状态所需要的代价为补偿标准。这种补偿不仅包括直接损失，如土地及土地改良物本身的损失，还包括因此而造成的间接损失，如期待利益的丧失、残余土地价值的减损、营业停止或缩小的损失、失业或转业的损失等，甚至还包括非经济上的损失，如新的生活环境的不适、精神上的痛苦等（李茂雄，2002）。如前所述，包括中国在内的绝大部分国家法律规定，人民合法取得的财产受法律的保护，不受公权力或他人的侵害，但因公共利益需要政府必须征收人民财产而导致人民财产权利受到侵害时，法律必须保障人民财产的价值，而补偿则是平衡财产权利保护与土地征收之间的冲突的财产价值保障手段。按照这一精神，应当给予被征地者完全补偿，才符合公平正义的要求。目前发达国家的征收补偿以完全补偿居多。

（2）相当补偿学说。相当补偿说认为对被征地者因公共利益需要征收所产生的损失，只要给予相当或妥当的弥补即可，“特别牺牲”的标准是相对的、活动的，其理念着重于弥补被征地者所蒙受经济上的损失，因此，对于属于财产权性质的土地资产，基于“社会职务”或“特别牺牲”的理念，认为其带有浓厚的社会义务，因此当征收目的是为增进公共利益时，给予相当补偿的补偿就足够了。根据庄仲甫（2005）的归纳，相当补偿学说又可以分为两种观点：其一认为，以“特别牺牲”概念为基础，主张应对“特别牺牲”作出相当的补偿。由于“特别牺牲”的标准是相对的、活动的，因此，对于补偿判断，也应考察征收侵害所依据的法律目的为何，及该征收侵害的情况，按被侵害的性质及被侵害的程度，依照补偿当时的社会理念，作出客观、公正、妥当的判断；其二则采取较为弹性、折中的态度，应根据不同的情形，分别采取完全的补偿或不完全的补偿。在多数场合，基于各国宪法对于财产权及平等原则的保障，就特别财产征收侵害，应给予完全补偿。但在特殊情况下，如有合理的需要，也应准许给予不完全补偿。

相当补偿的补偿范围，仅及于实质的财产损失，而对于期待利益、营业、失业的损失及生活环境变迁或精神上的损害等，则不在补偿之列。即仅需对被征收人的财产损失给予合理补偿即可。

各国关于征地补偿的原则与标准各不相同，即使是同一国家，随着经济的发展水平，国家、社会的价值转变也有不同的规定。例如，德国在第一次世界大战以前强调对财产权人的充分保障，因此在征收土地时采取了完全补偿的原则。在第二次世界大战后的国家重建时期，则采取不完全补偿法。到了经济复兴后，又回复采取完全补偿的原则。另如日本等国也大多经历了完全补偿—不完全补偿—相当补偿的阶段。但从世界整个发展趋势来看，对于国家合法行为所造成的损失，其补偿范围与标准都呈现出逐渐放宽的趋势，采用完全补偿的居多，以使人们所遭受的损失能得到更充分、更完全的补偿。

在征地实践中究竟应该采纳完全补偿说还是相当补偿说的基础，是必须掌握和归纳被征地者的损失。通常我们可以把被征地农民的损失归结为两个方面：积极损失和消极损失。

1.积极损失

（1）被征收土地本身的损失。

（2）残留地和相邻土地损失。这是易被忽视的一项重要补偿，我国现行征地补偿标准中并未包含此项内容，事实上，残留地和相邻土地受损很常见，比如被征用土地可能导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失。另外被征用土地的新用途也可能降低相邻土地的生产力，比如水污染、河流堵塞或改道都可能降低农作物的产量，额外增加农地投入成本。

图3-1是一个征地同时导致残留地和相邻土地受损的例子，一块农地的中间部分由于被征为道路而引起三方面的损失：首先，被分割出两块不经济的规模较小的土地A和B，造成残留地，导致土地利用效率的损失；其次，土地被分割后，原有灌溉系统被破坏，重新修复需要额外的投入；最后，道路上行使的车辆会带来噪音污染和尘土，这会导致相邻农地生产力下降，影响农作物产量。

（3）地上建筑物、构筑物以及青苗损失，等等。

（4）搬迁损失。

2.消极损失

消极损失是指一些不易观测和度量的间接损失，其关注的重点在于被征地者生活的重建。这些损失包括：

图3-1　征地活动导致残留地和相邻土地的损失

（1）交易费用。假定征地农民重新购置土地，为了购买等值的另一块土地，必须在市场上搜寻市场信息，“货比三家”，找到土地后，还需要进行讨价还价，所有这些都需要成本，尽管可能不完全是货币支出，却必须花费大量的精力，这些信息搜寻费用和谈判成本可以归结为交易费用。

（2）风险。农民对自己的土地特性非常熟悉，但是对于购买的土地的特性、收益能力却并不熟悉，这种信息不对称现象可能带来市场风险，甚至导致损失。

（3）社会关系网的改变。长期生活在某处必然会形成已经适应了的社会关系网，如和谐的邻里关系，对附近的交通、购物、治安、医疗、娱乐、教育等情况的熟知，一旦土地被征收并被迫迁移，原有的社会关系网被打破，被征收者必须去熟悉新的环境，重新建立社会关系网。

（4）生存威胁。在我国长期以来实行的城乡隔离政策和二元社会结构的一个结果是导致居住在农村的居民通常文化素质、知识技能相对较低，在城市中能从事的一般都是低声望、低技术劳动和低社会参与的职业，社会地位低（吴子力，2000）。农民的社会支持网以及他们在城市中可能从事的职业难以支持在城市长期居住，因而他们在城市中的生存能力不强。一旦土地被征收，失地农民的生存能力必然受到威胁。

（5）其他代价。大到子女就学问题，小到居住地址、电话号码改变带来的困扰等。

（6）社会保障。需要特别强调的是，由于实行长期城乡隔离的二元体制，中国农村居民缺少养老保险、失业保险、医疗保险等社会保障，因而土地对农民而言具有实质的社会保障功能。2008年美国金融危机导致全球经济衰退，中国也被殃及，人力资源和社会保障部2008年12月初完成的《金融危机对就业影响最新数据调查报告》的调查结果显示，截至2008年11月底，10省份农民工返乡数总计有485万名，占2008年9月底外出务工人员的5.4%。上述10省份包括四川、重庆、河北、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、甘肃10个劳动力输出大省（财经网，2008）。这些民工回乡后多数依赖名下的土地维持生计，由此可见土地之保障功能对中国农民而言具有十分重要的意义。在征地补偿过程中不得不考虑这一个因素。

不论是完全补偿还是相当补偿，最后都要落实到征地补偿的标准上来。很多国家倾向于采用政府征地时的土地市场价值进行征地补偿（Giammarino，Nosal，1996；Nosal，2001），经济学家和法学家们也支持这一观点，比如Fischel 和Shapiro（1989）认为以市场价值对征地加以补偿可以提高经济效率，而以低于社会成本取得土地将会影响土地的优化配置。以土地的市场价值为征收补偿基础，这种市场价值的形成在市场经济条件下一般遵循最佳用途原则。

与国外有所不同的是，在国内多数的研究将土地征收补偿限定在农地价值上（贾宪威，1995；许坚，1996；严星、黄安褆，2001），一些学者（陈江龙、曲福田，2002）坚持“不完全补偿原则”，并以土地的当前用途为补偿依据（郭洁，2002），他们提出了细化现行征地补偿项目和提高各项目的补偿标准的改革方案。究其原因，主要在于我国学者（贾宪威，1995；许坚；1996，严星、黄安褆，2001）多以“涨价归公”原则来设计征地补偿方法，认为社会、经济发展导致农地自然增值，所以农地转换用途带来的增值收益理应收归国有。

我国有关集体土地征收的法律也规定以土地原用途为补偿原则。不过我国《宪法》第十条第二款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，《宪法》第十三条第二款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。从上述法律条款来看，在《宪法》这个层面，并未就土地征收和一般私有财产征收的补偿作出区别。总体而言，我国现行法律框架对一般私有财产（包括城市土地使用权）征收补偿的核心思想是依照被征收财产的市场价值进行补偿。尤其是我国近年来相关法律修订进展表明，土地征收补偿的核心原则是市场价值补偿，只是现有法律规定将集体土地征收作了例外处理而已。甚至，国务院2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中征收补偿条款已经基本符合完全补偿学说的理念，例如第十七条规定，“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”，补偿的范围不仅仅包括财产的实质损失，还包括了营业、失业的损失及生活环境变迁损害，超越了相当补偿学说的补偿范围。与此同时，《条例》第十九条规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”，换言之，要按照被征收财产的市场价值进行补偿。以接近于“完全补偿说”为理念，以市场价值为补偿原则，是我国土地征收制度改革过程中的一大突破，当然，这一切仅限于城市土地，针对广阔的农村集体土地，征收补偿依然受制于由《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《物权法》等相关法律条款和国务院、国土资源部相关征地补偿政策构成的带有浓厚计划经济色彩的征地补偿制度。

从近年我国各地的征地制度改革实践来看，尽管模式各有不同，但多数改革方案从本质上仍限于对传统征地制度的改进，倾向于增加传统征地补偿项目和提高补偿标准。然而随着经济体制改革的深入，加强包括土地产权在内的财产权的保护已成为人们日益关注的话题，很多研究（Jimenez，1984；Friedman，Jimenez and Mayo，1988；Hoy，1996；Jacoby，Guo Li and Rozelle，2001）也证明不完全的土地产权（比如征收后未能给予公平补偿引起的土地产权安全性降低）不仅影响土地利用效率，也将影响城市公共产品的供应。尤其是Jacoby，Guo Li 和Rozelle（2001）等人用投资模型对中国土地征收进行的经验研究后发现，在现行征地制度下，征地风险会阻碍农民对农地的投资，而且不完全补偿将提高征地过程的谈判成本，延误土地开发时机（黄祖辉、汪晖，2002a）。

从政治经济学的角度来看，最终征地补偿给到什么水平，实际上是一个不同利益相关者博弈后的公共选择结果。当征地补偿来自于追加的财政支出，而追加的财政支出来自于该区域纳税人的所得税的时候，征地补偿问题就变成了一个税负平衡问题。Fischel（1998）举了如下一个非常有意思的例子，假如政府需要征收部分土地建造一座水坝用以某一区域内防洪，是否给予征地补偿本质上是一个谁来纳税修防洪水坝的问题：如果给予被征地者以充分的征地补偿，政府需要通过追加税负来增加财政收入，此时纳税人承担了征地补偿，而且追加税负将会干扰经济运行；反之，如果不予征地补偿，政府就无需提高税负，那么此时就是被征地者承担了成本。所以政府既可以选择补偿，也可以选择不补偿。

究竟是否应该给予征地补偿，以及补偿标准到底应该多高的问题，在西方学术界有着长期和激烈的争论。在早期的文献中，过度投资（overinvestment）问题是经济学家不赞成给予任何征地补偿的主要理由，这是因为任何给予当前土地所有者市场价值的补偿都会干扰该土地所有者对自己土地的投资决策，导致潜在被征地者对土地（及其附属住房等设施）的过度投资。因此，有学者认为不予补偿是最优的（Baxter and A ltree，1972）。但同样也有三方面的理由来支持相反的观点：（1）市场效率，土地市场土地的买卖是具有市场效率的，只有政府征收土地按照市场价值给予补偿，征地行为才具有效率（M ichelman，1967）；（2）抵御风险，由于在现实中土地所有者得不到抵御征地风险的私人保险，因此在一个风险规避者的世界中，征地补偿可以增进效率；（3）财政幻觉（fiscal illusion），如果不予征地补偿，政府将会低估私人资源的成本，倾向于征收过多的土地，过分地扩张公共部门的规模，建设超过实际需要的公共项目（De A lessi，Louis，1969），因此，征地补偿可以强迫政府作出正确的公共项目选择。Johnson（1977）、Baxter和A ltree（1972）等人甚至认为，除了被征收土地的损失外，只有政府被迫承受相邻土地的损失才会导致有效率的征地决策。

20世纪80年代以来，关于征地补偿的争论更加细致，研究的焦点更集中在效率问题上。受经济学的影响，经济学家和法学家们都认为征地补偿应该有助于促进经济效率（Epstein，1985）。但是政府的征地决策受到不同的利益驱动的影响（比如社会利益驱动、政治利益驱动以及个人利益驱动等），从而导致不同的征地补偿方案。在这些研究中，有三篇相关的论文是值得重视的，在这三篇论文中，作者分别构造了三种不同的制度环境，在不同的制度环境假设下，作者得出了三种不同的结论。Blume，Rubinfeld，Shapiro（1984，以下简称BRS），Fischel，Shapiro（1989）和Nosal（2001）分别讨论了征地补偿的经济效率，向传统的征地补偿理论提出了挑战。BRS假设了一个征地行为以社会福利最大化为动机的政府，其征地行为不受土地所有者的任何影响。在土地征收决定独立于土地当前用途的情况下，BRS认为零补偿是最有效率的，而完全补偿则最缺乏效率。因为土地征收后，原土地所有者在土地上的投资将完全被破坏。在零补偿的情况下，土地所有者会将征地造成的损失计算在可能的损失之内，从而在投资时达到社会最优，而在完全补偿的情况下，会导致土地所有者的过度投资，因为土地所有者会低估其可能发生的损失。但是，经验事实和直觉并不支持BRS的结论。问题在于BRS严格的制度假定，事实上政府的征地决策可能并非社会利益驱动，而是受到其他因素的影响。Hermalin（1995）、M iceli和Segerson（1994）试图放宽BRS假定，将政府置于“财政幻觉”的环境中。在“财政幻觉”影响下，政府不会正确地将社会成本和其征地行为联系起来，此时达成社会最优的征地决策将导致适当的征地补偿方案，而这些方案独立于土地的市场价值。Fischel 和Shapiro的研究则基于公共选择模型，假设政府是由民主选举产生的，在选民认为政府以全社会福利最优为出发点（Pigovian Government）或者政府不会因为补偿而放弃非最优行为的情况下，零补偿是最优的；而以大多数人利益为出发点的政府（Majoritarian Government）则会采取部分补偿的原则。Nosal（2001）则假设政府是由土地所有者选举产生的，其最重要的特征是政府本身也是土地所有者，并且政府不能免除自己的土地被征收。在其假设条件下，土地所有者得到的征地补偿为土地的市场平均价格，并且所有的土地所有者平均分担征地补偿税收，则存在子博弈完美纳什均衡，此时土地所有者对土地的投资为社会最优，而政府征收的土地的数量也会达到社会最优结果。

由于存在道德风险问题，M iceli（1993）主张征地补偿不与土地所有者的投资水平绑定，而是与社会最优的投资水平挂钩。假如在一块土地上的社会最优投资是10万元，则政府征收赔偿就锁定在10万元，而不论土地所有者实际投资多少。在这种情况下，由于征地赔偿固定地与社会最优投资水平绑定，土地所有者就不会有激励进行过高或过低投资，以获得更多征地补偿或者改变政府征地决策。与此同时，这一补偿原则也起到约束政府的作用，只有当一个公共项目的期望收益超过被征收土地当前的最优投资水平时，征地决策（是否征地、征多少地）才会被执行，而被征收土地的社会最优投资水平成为政府投资公共项目的机会成本。当然，按照社会最优投资水平进行补偿的原则在经济上是否具有效率还取决于政府是否按照成本收益最优的原则来作出公共项目决策。如果公共项目决策不遵循成本收益最优原则，而是掺杂了别的因素，比如政治因素，那么这一征地补偿原则无法阻止政府过度征地。按照土地最高最佳使用原则，在社会最优投资水平下，土地的价值就是其市场价值，同时按照市场价值进行补偿也具有非常好的可操作性。

就征地双方而言，政府一定希望给出较低的征地补偿，当一个公共项目的成本大大超过了预算时，政府都会面临来自民意和社会舆论的压力，因而政府有激励压低补偿从而确保公共项目在低于预算的成本下完成。而对于征地的另一方，一旦土地被征收已不可避免，土地所有者一定会索取高出市场价值的补偿，因为如果当前的市场价值对他有吸引力的话，在征地之前，土地就有可能被出售。在这样一种情形下，一个独立于征地双方的机构根据经济效率和公平正义的原则来评估和裁决征地补偿是必要的，在很多国家，这样的职能是由法院来承担的。

美国《宪法第五修正案》规定“没有公平补偿，私有财产不得被征收为公共使用”[5]。而所谓公平补偿（just compensation），1984年美国最高法院在一项判决中指出，“公平补偿通常以财产被征收时的市场价值来衡量，并以货币来赔付”[6]。以市场价值进行公平补偿在绝大多数民主国家已成为征地补偿的一项准则。

以现金或金融票据方式，在买卖双方自愿交易情形下，以各自最大利益出发，财产以公开的方式在合适的时点在市场出售，考虑财产出售应包含的正常因素，不受特殊或创新的融资以及交易关联人的销售报酬之影响，在上述情形下最有可能的价格就是所谓的市场价值[7]。

显然，以市场价值为基础的征地补偿需要评估，因为在土地征收的场合并不存在自由市场交易的情形，所以所谓的市场价值仅仅是一种预期价格。既然征地场合下的市场价值是一种期望价格，就有可能会掺杂人为的因素，因此需要独立的评估机构客观地加以评估。在美国，法院会委托不动产估价师协会承担相应职责，如在美国加州市场价值的评估要点是（林森田，1996）：

（1）买卖双方均以各自利益出发；

（2）充分信息并谨慎从事交易；

（3）土地在合理的时间并且在公开市场上推出；

（4）以现金或其他与现金等值的票据支付；

（5）不存在胁迫现象。

事实上，即便充分考虑了市场价值，被征收者仍然会觉得不公平。人们对于失去的土地的评价往往要高于在市场上购买同等数量土地所愿意支付的价格（林森田，1996）。这种价值衡量的不对称现象可以归纳为三个方面，即禀赋效果、现状偏见或者厌恶失去（Kahneman，Knetsch and Thaler，1991）：（1）禀赋效果，即人们对失去的财产索取的价格往往要高于获得等量财产所愿意支付的价格；（2）现状偏见，即出于对当前拥有的财产的偏好导致人们既不愿出售也不愿购买；（3）厌恶失去，人们对于失去财产的效用牺牲要大于取得等量财产所获得的效用。

这种索取赔偿与支付意愿的差距可能的原因是人们在购买之时会受到可支配收入的限制，愿意支付的价格较低，而在索取赔偿的时候则不存在这个问题，因而索取赔偿较高（Gordon and Knetsch，1979）。

自由价格机制下，土地用途竞争的结果导致较低层次用途向较高层次用途转换，土地的收益能力上升，因而购买价格理应高于土地现有价值。而在征地权行使过程中，如果政府以较低水平的征地赔偿费取得土地，则并不一定导致较高层次和最佳用途的土地利用，反而可能造成土地利用的低效率（Edens，1970），从而带来社会成本，我国大量存在的土地征而不用、低度利用的现象就是一个很好的例子。

正因如此，在很多国家，法律给予被征地者的补偿往往要超过土地的市场价值，这既有利于保证被征地者原有的生活水准不至于降低，也有利于土地资源的优化配置。

一个恰当的征地补偿原则的确立应该以经济效率和公平正义为取向，本章前两节的讨论侧重于征地补偿原则对土地所有者投资的影响。由于存在着道德风险问题，投资者可能会对土地进行过高或过低投资，以便在征地过程中索取过高补偿或改变政府征地决策，因此经济学家建议以代表社会最优投资水平下的市场价值为补偿原则，从而解决道德风险问题，促进土地利用的经济效率。但上述讨论并未涉及土地被征收后的经济效率和征地过程中的行政效率问题，而这正是本节的主题。征地效率在本节包含两层含义：第一层含义是指土地被征收后的利用效率，包括土地配置效率和土地开发时机；第二层含义是指土地征收的行政效率。

1.土地配置效率

如前所述，政府偏向于以较低的征地补偿费用取得土地，但是，以较低水平的征地赔偿费取得土地并不一定导致较高层次和最佳用途的土地利用，反而可能造成土地利用的低效率（Edens，1970），从而带来社会成本。

低补偿征地的效果如同政府通过压低地价对土地市场进行干预，往往会扭曲市场供求关系，改变要素的相对价格，从而影响土地的利用结果。

设自由价格机制下资本利息为I，政府征地以市场价值进行补偿时的土地地租为R1，则生产成本为：X＝K I＋LR1，此时生产者均衡点位于E1，对应的土地利用集约度为K1/L1，即成本预算线A的斜率的绝对值：

当政府以低于市场价值进行征地补偿时，地租为R2，则生产成本为：X＝CI ＋LR2，此时生产者均衡点位于E2，对应的土地利用集约度为C2/L2，即成本预算线B的斜率的绝对值：

由于市场价值补偿下的地租R1高于低补偿下的地租R2，所以，即前者土地集约利用水平高于后者。

图3-2　征地成本与土地配置效率

图3-2中A表示当土地征收以市场价值补偿后的等成本线，B表示以低于市场价值进行征地补偿时的等成本线。显然在B的场合，土地价格被人为压低，从而导致资本和土地最优投资组合的变动。从社会的角度来看，以市场价值补偿获取的土地，其技术替代率较高，最优的资本和土地投资组合会导向符合社会最优的土地集约利用水平，此时土地利用结果是对土地、资本等生产要素的稀缺程度的真实回应，在图3-2中显示为E1点，资本投入量为K1，土地投入量为L1。但是对政府而言，以低于市场价值的征地成本取得土地，导致土地的边际技术替代率下降，从而土地被导向土地替代型的利用方式，即粗放利用土地，这是对被扭曲了的市场价格信号的回应（以更多的土地替代资本投入，如圈地、较低的容积率等），这种生产要素组合并未将社会成本（市场价值减去政府征地补偿）纳入成本核算，因此从社会的角度来说，其土地利用集约度并非最佳，土地利用效率是低下的，在图3-2中显示为E2点，此时资本投入量为K2，土地投入量为L2。由此可见，在低于市场价值进行征地补偿的情况下，由于价格信号无法正确反映土地资源的稀缺程度，从而导致社会成本问题，损失了土地配置效率。

图3-3　1997—2003年浙江省各类建设用地增长量

我国2000年前后出现的招商引资高峰期可以印证上述分析。由于低补偿征地，导致各类制造业开发区过度扩张，如前所述，我国各地大量规划和建设的开发区，动辄就是十几甚至几十平方公里，一些开发区企业大量圈地，进驻企业建造的厂房大多1～3层，绿地面积超过厂房建设占地面积。据统计，截止到2004年8月，我国开发区达到了6866个，规划面积达到3.86万平方公里，占全国国土面积的1.1%，超过了全国当年城镇建设用地3.15万平方公里的总面积。以浙江省为例，土地利用变更调查数据显示，1997—2003年期间建设用地增长最快的地类就是工矿用地（见图3-3），远远超越其他建设用地。

这些工矿用地大多数是以低效率的方式增长的。根据笔者2003年对浙江省长兴县14家开发区企业的抽样调查（表3-1），全县各类开发区企业用地的平均容积率只有0.38，地处县城、市场地价最高、区位条件非常优越的长兴县省级经济技术开发区和雉城镇新兴工业园区企业用地平均容积率居然低于全县平均数。这项调查统计还只是企业用地情况，如果将园区的配套设施用地考虑进来，各大园区的平均整体容积率在0.3以下。

表3-1　2003年长兴县各工业园区土地利用情况

资料来源：2003年调查所得，由笔者整理。

征地补偿低于市场价值的另一效应是造成政府部门的“财政幻觉”，导致地方政府过度扩张公共部门，包括建立各种大型政府办公设施和各类大广场以及屡禁不止的地方政府超标建设豪华办公大楼等现象。除了建造标准超标之外，这些豪华办公大楼和政府广场的另外一个特点就是大多数项目占地面积远远超出了实际所需的面积。而地方政府之所以能够占那么多的土地建造办公大楼，一个重要原因就是征地补偿远低于土地市场价值。

2.土地开发时机

征地成本过低带来的另一个问题是延迟土地开发，即所谓“征而不用”“征而迟用”现象。假定政府以低于市场价值的成本补偿征地，并以低于市场平均水平的价格出让给工业投资者。投资者追求的是利润最大化，在不考虑资金不足导致延误开发时机的情况下，“征而不用”“征而迟用”往往是投资者等待最佳开发时机的结果。假定在时间t点上投资者将土地开发后出售[8]，获得地价R（t），随着时间的推移地价呈减速上涨[9]；投资者支付的征地费为v，在“征而不用”的情况下，投资者除了要支付征地费外，还须承担征地费的利息支出，假定利率为i。这样，投资者选择在时间t上开发获得的净利润现值为：

利润最大化的一阶条件[10]为：

整理后得：

式3.5表明，当地价上涨率等于贴现率i加上征地费利息与地价之比的时候，土地开发时机最佳。为了进一步了解征地补偿v对土地最佳开发时机的影响，令：

根据隐函数定理有[11]：

式3.3有极大值的二阶条件要求Yt小于零，因此式3.7小于零。这就意味着征地补偿越高，将加速土地最佳开发时机；反之征地补偿越低，将延缓土地开发，造成所谓“征而不用”“征而迟用”现象。“征而不用”“征而迟用”并非用地单位浪费土地，而是追求利润最大化的必然结果。但是，从社会的角度来看，在土地资源非常稀缺的情况下，“征而不用”“征而迟用”确实是一种浪费。反之如果以市场价值进行补偿，投资者的最佳土地开发时机体现了社会最优的土地开发时机，因而经济效率是最优的。

3.征地效率：延迟成本和交易费用

由于征地补偿过低，容易引起农民的抗争，政府、用地单位和农户往往陷入无休止的讨价还价，甚至发生阻挠施工、群体事件等，这就会引起延迟成本问题（高源平，1992）。延迟成本包括延迟对工程进度的影响、高额利息，以及最佳市场时机的丧失等。与此同时，长时间的谈判引起的谈判成本、谈判破裂后征地单位借助执法机构强制征地、农户不断上访，以及法律诉讼，构成了征地过程中的交易费用。特别是较大的开发项目，征地面积大，涉及的村庄和农户数量较多，交易费用和延迟成本对土地开发有很大的负面影响。

图3-4给出了征地补偿标准与延迟成本、交易费用之间的关系：当征地补偿标准位于较低的B点时，延迟成本和交易费用很高，对应于C点；反之当征地补偿标准位于较高的A点时，对应的交易费用和延迟成本较低，位于D点。

由此可见，仅仅从土地取得的直接费用支出来衡量开发者的征地效率是不够的，必须权衡征地补偿与土地配置效率、土地开发时机以及延迟成本和交易费用，取得一个平衡点，才有可能带来兼顾社会利益和私人利益的较高的征地效率。

我国《宪法》、《土地管理法》都规定土地征收是为了公共利益的目的，但是由于法律的相互矛盾，城市规划区内集体土地转为市地都需经过征收，其中多数征收行为并不具有公共利益性质，比如住宅、娱乐场所、厂房等不动产的开发，明显具有高盈利性质，并通常对个人或者盈利性公司有利。所以，在我国城市规划区范围内的土地征收行为，我们可以区分为两种：公共利益性质的征地行为和非公共利益性质的征地行为。被征用的土地属于集体所有，其中既包含农地，也包含非农地，如村庄、农村道路、废弃地、池塘，等等。随着城市用地的扩张，城市设施可及的地区，农民一般已经从中获利，比如在我国城郊大量的农民房出租、简易厂房出租、零售商店出租等。

公共利益性质的征地行为和非公共利益的征地行为都限制了土地发展。所不同的是，两者限制发展权的目的和侵害的程度不同。在分区控制的假定下，土地的用途、开发密度事先确定了，比如最佳用途为住宅的土地在分区控制中已经被规划为具有公共利益性质和非盈利性质的污水处理厂，对这块土地实施的征收行为本身没有侵犯土地发展权，侵犯土地发展权的是分区控制规划。由于分区控制是政府行使警察权，因而通常无需补偿限制土地发展的损失。换言之，集体土地所有者要求的补偿只能限定于当前用途和利用强度下的土地收益。假定被征用土地当前用途是农业，农业用途下的土地价值为：

式3.8中V（t）为土地价值，f（t）为土地净收益，i为贴现率，t为时间。

按照国际惯例，农地的征收补偿标准应与其市场价值相当，但分区控制的存在，该幅土地市场价值的确定仅限于农用地价值V（t）。(www.xing528.com)

现在我们来看看非公共利益性质的征地行为对土地发展权的侵犯。为了简化分析，假定：

（1）被征用的土地为农地，当前用途的土地净收益是f（t）。

（2）在分区控制中农地被规划为住宅，作为住宅用地的土地净收益为g（t）。

（3）该幅土地最佳用途为商业，如果用于商业用途，产生的土地净收益为h（t）。

（4）h（t）＞g（t）＞f（t）＞0。

在没有分区控制下，自由价格机制导致不同用途的相互竞争，“价高者得”的结果使该幅土地导向最高层次和最佳用途。按照假定，最佳用途是商业，则此时该幅土地的价值是作为商业用地产生的土地净收益h（t）的贴现值之和：

但是，如果该幅土地真的用于商业，可能会带来外部负效应，比如嘈杂的人流影响附近居民的生活，导致附近住宅价值的下降。此时，政府行使分区控制这一警察权。该幅土地只能用于住宅，用于住宅产生的土地净收益为g（t），则该幅土地的价值为：

这样，分区控制导致土地所有者损失的土地收益贴现值为：

土地所有者的损失ΔV1即为图3-5斜线阴影部分的面积。

现在来考虑非公共利益性质的征地行为的影响。按照我国《宪法》和《土地管理法》规定，城市规划区内所有农村集体土地必须先征为国有，方可进行房地产开发。

图3-5　分区控制、非公共利益性质的征地行为对土地发展权的损害

在现行法律框架下，显然集体土地所有者无权将自己的土地转向收益更高的城市土地，土地发展权被剥夺了。不仅如此，非公共利益性质的征地行为对土地发展权的剥夺并无丝毫的补偿。在《土地管理法》对征地补偿的规定中并没有区分公共利益性质的征地补偿和非公共利益的征地补偿，补偿标准的计算是基于农业用途的土地收益。

在此情形下，集体土地所有者能获得的补偿仅仅限于基于农业用途的土地价值，根据假设，分区控制下该幅土地的最佳用途为住宅，因此征地行为限制农地发展而导致的损失为：

土地所有者的损失ΔV2即为图3-5网格阴影部分的面积。

上述分析可见，非公共利益性质的征地活动剥夺了集体土地所有者的土地发展权，导致集体土地使用者遭受双重损失，损失总额为ΔV1＋ΔV2。其中ΔV1这一部分的损失，如前所述，是政府行使警察权，即分区控制的结果，是无需补偿的；而ΔV2是非公共利益性质的征地行为本身造成的，对这一部分不加以合理补偿是不符合公平正义原则的。

前文提到，国内外关于征地补偿问题的研究产生分歧（土地征收补偿额的确定应当限定在土地的当前用途，坚持不完全补偿原则，还是按照被征收土地的最高最佳用途，坚持相当补偿原则）的原因是，我国学者多以“涨价归公”原则来设计征地补偿方法，认为社会、经济发展导致农地自然增值，所以农地转换用途带来的增值收益理应收归国有。

在一个工业化和城市化快速发展的社会中，土地具有长期增值的趋势。土地增值所带来的巨大收益必然引起利益相关者的关注和争夺，为此政府需要通过土地政策的制定和执行规范土地增值收益分配规则。然而，土地增值的主要部分究竟应该归谁？政府究竟应该制定怎样的土地政策来合理分配土地增值收益？这个问题在中国引起了长期的争议。

马克思经典理论（《资本论》）并没有明确提及土地增值归属问题，更没有明确主张土地涨价归公。马克思在其宏伟巨著《资本论》第三卷第六篇中区分了土地资本和土地本身（土地资源），从而区分了土地资本利息和真正的地租，尽管在土地租约中这两部分合为一体都以地租的形式缴纳给土地所有者。土地资本即对土地的投入，其中有的是长期的，如修排水渠、建设灌溉工程、平整土地、建造经营建筑物等。为土地资本支付的利息，可能形成支付给土地所有者地租的一部分，但这种地租不构成真正的地租，由于竞争的存在，土地资本的报酬趋向于平均利润率，因此与别的投资并没有区别。真正的地租是为了使用土地本身而支付的，作为自然资源的土地，由于土地肥力、位置以及土地天然条件的差异性存在，产生了级差地租Ⅰ和垄断地租，由于投资者的投入促使土地集约利用而产生了级差地租Ⅱ。除了在租约期内土地资本利息和级差地租Ⅱ归资本家以外，所有地租最终都被土地所有者拿走了。地租上涨是由于土地产品价格上涨而产生的，土地所有者和资本家都没有贡献。马克思理论和早期古典经济学理论一样主张劳动价值论，因此地租是剩余价值转换为超额利润而来。在马克思时代，并没有社会主义国家，所以马克思只是分析了那个时代资本主义土地私有制条件下地租的去向，没有也不可能明确主张社会主义国家和现代资本主义社会土地增值应该“涨价归公”还是“涨价归私”。

亨利·乔治（Henry George）是明确主张土地涨价归公的最有影响力的人物。在其1879年发表的《进步与贫困》一书中，亨利・乔治认为，由于土地的供给弹性为零，地价上涨完全取决于需求的变化，所以地主有可能一觉醒来就暴富。同时零供给弹性意味着对土地增值部分课税不会转嫁出去，因而不会影响经济运行。为此，亨利・乔治主张实行土地价值税（又称土地单一税），他认为应该通过土地税使土地变成一种公共财产，社会可以重新获取这种公共遗产的价值，并清除对生产活动的课税。亨利・乔治发起的土地单一税运动产生了巨大的影响，比如1909年英国自由党政府提出了课征基于亨利・乔治理论的土地税，引发了一场政治危机并间接影响了上议院的改革。迄今为止，亨利・乔治的理论仍然不同程度地影响着澳大利亚、新加坡、南非、韩国、墨西哥、爱沙尼亚以及我国台湾地区，在这些国家和地区，政府仍然征收形式不同的土地价值税，尽管有些国家事实上免除了土地价值税，但在美国宾夕法尼亚州的部分地区目前仍在课征土地价值税（LVT），与此同时爱尔兰、苏格兰、肯尼亚、纳米比亚等国政府正在考虑或讨论是否征收土地价值税。美国林肯土地政策研究院的创始人克利夫兰・林肯（Cleveland.Lincoln）对亨利・乔治的土地政策主张非常感兴趣。亨利・乔治的影响在20世纪逐渐衰落，但是针对土地增值收益分配的争论并没有停止。近年来美国兴起的“增值溢价捕获”（land value capture）理论，虽然是针对政府投入引起的土地增值，仍不失为一种涨价归公的形式。

亨利・乔治理论对中国的影响更是深远的，孙中山先生正是受到亨利・乔治的影响提出了“平均地权、涨价归公”，其思想在大中华地区根深蒂固，我国台湾地区更体现在实施已久的土地增值税征收中。

但实际上，在“国家所有权至高无上”和“私有产权不可侵犯”两个极端之间，“增值溢价捕获”的理论和实践，被称为“公私协作”（public private partnership）的第三条道路。其主旨是捕获土地价值上涨中得益于公共投资的那一部分，并将其再用于公共服务的提供。我们现在所熟知的许多土地方面的政策工具，包括源于瑞典传播到新加坡、香港地区的土地储备制度（land banking），其原来的样貌，本是捕获土地升值收益用于支撑“福利国家”政策。再如发轫于德国，传播到日本的土地重划（land readjustment），促使这两个国家的城市快速从第二次世界大战的一片废墟上崛起，因此这类自我筹资（self-financed）的土地政策发挥了巨大的作用。

孙中山一直倡导、后来在我国台湾地区土地改革中付诸实践的“平均地权”———与一般望文生义的理解不同，平均地权从来就不是土地产权的平均（林英彦，1999），而本质上是一个捕捉土地增值溢价、用于社会公共服务和投资的筹资模式。从表面上看，它是一项土地政策，但在功能上其实是一项公共财政制度，尽管不同于通常意义上的再分配。当今我国台湾地区的户籍制度仅仅是人口登记管理的工具，其基本公共服务的均等化，特别是教育、养老、医疗，甚至包括一部分保障性住房，很大程度上得益于“平均地权”的土地财税政策。在我国台湾地区，土地增值税运用需受平均地权条例第51条约束，即“依本条例施行涨价归公之收入，以供育幼、养老、救灾、济贫、卫生、扶助残障等公共福利事业，兴建国民住宅，征收公共设施保留地，兴办公共设施，促进农业发展、农村建设，推展国民教育及实施平均地权之用”。

具体而言，我国台湾地区平均地权的四个环节（规定地价、照价课税、照价收买、涨价归公）当中，涉及两项重要的地方税：地价税和土地增值税，特别是其中的土地增值税，原则上来说就是直接用于公共服务与建设、以实现“涨价归公”的财税工具。而以捕获土地增值为公共服务筹资为目标，我国台湾地区在实践中不仅改进了传统的征收制度（区段征收），还发展出了与之相平行的重划工具（市地重划）。

其中区段征收，指的是政府出于“公共利益”，扩大征收一定区域内的连片土地并重新加以规划后，除政府用作公共设施建设之外，公开拍卖一部分以偿还开发费用，剩余40%～50%（往往大幅提高了容积率）作为“抵价地”返还原土地权利人。一方面捕捉了基础设施投资带来的增值溢价，以周边房产的升值支持区段的开发；同时与大陆目前在此处征收土地、批租以后获得收入，再在彼处投资基础设施建设的模式不同，这种区段开发模式更符合“谁受益谁付费”的公平原则。另一方面，通过拿出一部分“抵价地”（留地安置）与原权利人共享升值收益，在很大程度上降低了拆迁阻力与开发成本。而市地重划更是一种完全自我融资、公私合作的社会建设：重划区内公共设施均由区内土地所有权人共同负担，政府不需要掏一分钱还可以获取结余以补贴公共服务，土地所有权人亦可享受重划后交通便利、环境质量提升及土地增值等收益。具体做法是依照都市计划规划内容，将都市地区一定范围内地籍凌乱、利用效率低下的土地，全部加以规划整理：其中至多55%的土地并不变更原所有权，土地经重划后形状方整且直接面临路街，重新分配给原权利人；另外至少交出45%的“抵费地”，用于兴办各项公共设施，一般还可以有不少结余，出售所得款项半数充实“平均地权基金”，对政府财政亦有贡献。

中国土地增值收益分配可以分为城市土地和农村土地两部分。

在城市土地部分，20世纪90年代初，中国政府颁布了《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，从1994年起开始征收土地增值税，这是对有偿转让国有土地使用权及地上建筑物和其他附着物产权，取得增值收入的单位和个人征收的一种税，并没有覆盖全部土地。在土地增值税征收过程中，很多地方出于促进二手房市场发展的考虑，在20世纪末免除了对二手房交易土地增值税的课征。当然，即使严格按照《中华人民共和国土地增值税暂行条例》规定，按照累进税率计算，一套原价100万元的房子如果以150万出售，投资者须缴纳增值收益的30%，即15万元；如果以200万元出售，投资者须缴纳35万元，占土地增值收益的35%。换言之，土地增值收益的大部分依然留给了投资人。

现行土地增值税并没有覆盖到农地部分。取而代之的是，政府通过土地征收的方式课征了近乎100%的土地增值收益。按原用途进行征地补偿并有最高补偿限定是现行征地制度的一大特点，这也是征地补偿标准长期偏低、被征地农民不满意的政策原因。我们在江苏、福建、广东、吉林、陕西、四川等省的调查也发现，在大部分地区，农民只得到地价5%～10%的补偿，甚至更少。

我们认为，涨价归公的理念本身并没有错，问题在于执行这个理念的政策设计。作为一项政策必须要兼顾公平和效率。所谓公平，就是要全覆盖，不能因为房地产市场一时的不景气，就任由地方政府免除土地增值税，也不能用非税收的方式对“农地转非”课征近乎100%的增值税。而这正是我国现行土地政策的真实写照。一方面农民赖以生存的农地一旦被征收，只能获得极少的不足地价10%的补偿；另一方面城市里人买房炒房获得增值收益却被免除了缴纳土地增值税义务，即使是房地产开发商从政府手中获得土地，经过2～3年开发后，隐藏于房价中的地价已远高于原地价，政府对此课征的土地增值税也非常有限。所谓效率，即尽可能保持税收中性而不干扰经济运行。在市场经济条件下由于土地用途的不断竞争，土地会被不断导向最佳最高用途。换言之，就特定用途的土地而言，土地的供给弹性并不为零，因此对土地增值收益课税一定会通过影响土地供求关系来影响土地资源配置，如果课税过重必然导致土地市场的严重萎缩。另外，“涨价归公”并不意味着涨价百分之百归公，事实上任何一个国家或地区都不会让土地增值收益完全归土地所有者，也不会百分之百“涨价归公”，抛开别的不说，单从经济效率的角度而言，100%的增值税率会产生税收“闭锁效应”，导致土地的低效利用。

基于兼顾公平与效率的考虑，土地增值收益分配政策的设计一定要考虑征税对象的全覆盖和税率设定的适当性。笔者在此将着重讨论一下农地征收的土地增值收益分配问题。

首先是征地补偿。现行政策的基本原则是农地征收按原用途补偿，农村房屋拆迁只补偿建筑物（城市房屋拆迁补偿已基本按市场价值补偿）。有些学者赞同这一补偿原则。周诚教授曾说：“……征用土地的补偿费按该土地被征用前3年平均产值的若干倍计算。这种计算方法是完全符合土地定价原理的，是无懈可击的。”但土地经济学理论认为，土地定价应该符合“最高最佳用途”原则，考虑土地的潜在收益，而与当前土地用途无关，否则空地岂不是可以无偿征收了？暂且抛开农地转非农建设用地问题，就在农业内部，假定有一块土地，根据土地的位置和肥力，最佳用途是种植蔬菜，年产值2000元/亩，但由于种种原因，该土地被撂荒3年，或者种了3年水稻，年产值800元/亩，那么如何对该土地定价呢？如果在农业部门内部流动，出价者会按照蔬菜用途出价还是按照水稻用途出价？或者干脆以土地撂荒、没有产值为由无偿抢夺了事？所以农地征用应该按照“最高最佳用途”原则补偿，将土地的潜在收益考虑进来。也就是说，该农地最佳用途是住宅，就该按照住宅用地的市场价格进行补偿；最佳用途是工业，就该按照工业用地的市场价格进行补偿。

其次，按土地的最高最佳用途原则进行补偿并不影响“涨价归公”，因为按照土地的市场价格进行补偿后，政府依然可以采用税收的办法（土地增值税）将土地的自然增值部分收回来。也许有人会认为那样岂不是多此一举？其实这关系到谁有权分享土地自然增值的问题。如前所述，“涨价归公”并不意味着涨价百分之百归公，在“涨价归公”思想同样根深蒂固的我国台湾地区，实行了那么多年的土地增值税，也没有出现过100%土地增值税率。我国1994年颁布的《土地增值税暂行条例》，也没有规定100%税率。而按照原用途补偿其本质就是对土地征收100%的增值税，将征地农民完全排除在分享土地增值收益之列。按照我国《土地增值税暂行条例》，在城市中，原土地使用者出售土地使用权可以保留部分土地增值收益，那么为什么在征地环节，农民就不能保留一部分土地增值收益呢？从实际情况来看，农地转换为非农地后，增值收益除了政府拿走一部分外，其余事实上被其他土地使用者（如房地产开发商）以合法的形式占有了。为什么作为土地所有者的农民被排除在土地增值收益受益范围外，而除了代表社会的政府以外的其他利益主体却有权分享？

因此，我们的建议是，在现行政策征地范围不变的情况下，即使是盈利性项目也都是通过土地征收的方式而不是市场的方式获取土地，农民获得的土地增值收益极少，而改革征地补偿模式就可以实现土地增值收益的合理分配。具体而言，引入谈判机制，允许农民与用地者进行补偿谈判，政府根据谈定的补偿额度课征土地增值税。当然现行土地增值税条例需要修改，扩大课征范围。

在城市土地部分，建议修改现行土地增值税条例，除了考虑免除出于自住用房改善的交易行为的纳税义务外，不论是房地产二级市场还是三级市场，不论是房产商还是普通房地产交易者，土地增值税课征均应一视同仁。

征地补偿是征地制度的核心，本章从财产权利保护这一角度出发，认为保护人民合法取得的财产免受公权力或他人侵害是国家的基本职能，而当政府为了公共利益必须征收人民的财产时，财产保护制度就从保护人民合法财产的存续转向了保障人民合法财产的价值。公平补偿就是平衡财产保护和公用征地之间冲突的手段。从各种征地补偿的法理学说和原则来看，随着民主化的推进和财产保护意识的增强，越来越多的国家接受特别牺牲说为征地补偿的理念，且不论采纳完全补偿原则还是相当补偿原则，将市场价值补偿视为衡量公平补偿的标准逐渐成为多数国家法律政策的共识和实践。

与此同时，合理补偿以保证土地利用的经济效率，避免被征地者的道德风险以及政府的“财政幻觉”问题，促进社会福利的最大化，是经济学家们经过长期争论逐渐取得的一个共识，独立于被征地者投资决策的符合社会最优投资水平的市场价值补偿原则逐渐为经济学家们所接受，而低于市场价值的征地补偿在经济效率和行政效率方面的损失更为大量客观事实所印证。

然而，市场价值补偿并不意味着被征地者完全独享征地补偿，这是因为市场价值补偿中包含了土地增值收益，其中部分土地增值收益是全社会的贡献带来的，包括政府基础设施投资带来的土地增值。“涨价归公”的理念正是为了从土地所有者手中收回属于社会贡献的那部分土地增值收益，而不论是土地增值税还是增值溢价捕获的实践均体现了“涨价归公”理念。然而中国征地补偿以土地的原用途为依据，无疑是对被征土地课征了100%的土地增值税，其负面影响不言而喻。本章提出的主张是，以体现土地最高最佳使用的市场价值为原则进行补偿，同时将集体土地纳入现行土地增值税课征对象，通过税收的办法解决“涨价归公”的问题，既可以避免低征地补偿带来的各种负面效应，又可以收回社会和政府贡献导致的土地增值收益，增加地方政府财政收入，弥补因实行市场价值补偿造成的土地出让金损失。

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29.林英彦：《土地经济学通论》，台湾文笙书局1999年版。

30.吴子力：《长江三角洲地区的工业化为何不导致城市化———江苏省城市化滞后原因实证分析》，《南京社会科学》2000年第7期。

31.许坚：《论我国两种性质的征地补偿标准》，《中国土地科学》1996年第10期。

32.严星、黄安褆：《大陆与港澳台地区土地征用法律法规比较研究》，收录于《中国大陆与港澳台地区土地法律比较研究》，天津大学出版社2001年版。

33.庄仲甫：《征收取得区分地上权补偿问题之研究》，台湾“国立”政治大学地政研究所，硕士学位论文，2005年。

[1]尽管如此，中国现行法律、政策及政府行为加诸于集体土地之上的限制仍然非常严苛，农民并不真正拥有可自由交易的用益物权，甚至农民的土地承包经营权和宅基地使用权经常受到侵害，本书第四章将详细论述。

[2]Regulation of land was not a taking.Rather，it was sim ply an exercise of the government's police power to p rotect the public health，safety，welfare，and morals.

[3]详见http：//en.w ikipedia.orgw ikiPennsylvania＿Coal＿Co.＿v.＿M ahon。

[4]Whether a regulatory act constitutes a taking requiring com pensation depends on the ex tent of diminution in the value of the property.

[5]Private property shall not be taken for public use w ithout just compensation.

[6]Just compensation normally is to bemeasured by themarket value of the property at the time of the taking contem poraneously paid in money.详见http：//en.w ikipedia.orgw ikiFifth＿Amendment＿to＿the ＿United＿States＿Constitution。

[7]详见http：//en.w ikipedia.orgw ikiJust＿compensation。

[8]在此不考虑土地开发与出售的时间间隔。

[9]R（t）是扣除开发成本后剩下的净地价。假定地价呈递减上涨，即地价上涨率呈递减状态，以避免地价无限上涨的情形。在土地开发时机的讨论中，现有的文献一般都作这样的假设，Bahl早在1968年就已经假设地价呈减速上涨。

[10]P有极大值的二阶条件要求＜0。

[11]记为Yt为Yv。